新型舉國體制下“一體化”的國防科技工業建設思考

佟京昊 /文

“十四五”規劃綱要提出，“健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制”。2020 年12 月召開的中央經濟工作會議提出，“要發揮新型舉國體制優勢”。舉國體制是我國“集中力量辦大事”的體制優勢，也是我國社會主義制度的根本優勢之一。但是這一體制優勢如果利用不好，也可能會成為劣勢，“大躍進”期間的大煉鋼鐵運動就是個明顯的例證。而新型舉國體制，就是在尊重事物發展科學規律的基礎上，將市場機制充分運用于舉國體制之中，實現有為政府和有效市場的共同作用，充分發揮“集中力量辦大事”這一體制優勢。我國改革開放四十多年實踐已經證明，社會主義舉國體制的資源調動優勢和市場機制對資源有效配置的優勢并不矛盾，而是可以實現相互補充，這也是新型舉國體制構成的實踐基礎，也必將成為新時代中國特色社會主義制度的根本優勢之一。

回顧我國國防科技工業的發展和成績，可以說主要得益于舉國體制下對行業的支持。國防科技工業本身使命就是通過集成高科技工業各領域的最新進步，形成先進武器系統，提升軍事斗爭致勝能力。國防科技工業有著資源投入大、技術集成領域廣、系統性強、尖端技術競爭激烈的根本特征，未來要發展好，必然還是要依靠新型舉國體制的支持。如前所述，區別于過去的舉國體制，新型舉國體制以遵循科學的發展規律和充分發揮市場機制為根本特點。這也是我國武器裝備發展體制和國防科技工業改革必須要隨之調整的方向。目前，國防科技工業發展與習近平總書記提出的“實現一體化的國家戰略體系和能力”這一目標差距還很大，其中一些攸關改革調整的關鍵性問題還沒有說清論清。特別是以下兩種觀點，目前在行業內外還很有市場。

一個觀點是可以墨守成規。這種觀點認為：國防科技工業領域是個特殊的領域，有著自身的發展特點。我國國防科技工業在計劃經濟時代取得了以“兩彈一星”為代表的一系列巨大成就，事實證明傳統的發展方式可以滿足國家國防建設需要，因此不需要進行大的改革調整。這種觀點，無視了快速變化和發展的國際技術與地緣政治環境，也忽視了我國國防科技工業建設當前面臨的緊迫任務和發展實際。我國已經經歷了長達四十年的和平發展時期，大量新型武器裝備缺乏實戰檢驗。而在此期間，世界戰爭模式已經伴隨技術的突飛猛進發生數次大規模的演變。目前，以美國為代表的世界軍事強國正在將人工智能、基因工程等新型技術與機械裝備技術發展深度融合，通過更新武器裝備不斷開拓出新的不對稱戰法。其中馬賽克戰理念的提出，更是顛覆掉了傳統技術——裝備——戰法的發展邏輯，打破了以武器裝備為作戰單元的體系構建模式，使技術進步與戰法演進的關系更加緊密。從大體系上系統地重構未來戰場環境，對我國武器裝備戰場制勝能力提出重大挑戰。而我國國防科技工業幾十年來一直以機械裝備工業行業作為建設主體，在人工智能、先進半導體、基因技術、新型材料與新能源技術等新興技術領域存在明顯短板，客觀上的確難以再獨立滿足我國國防建設對先進武器裝備的需求。而這種對戰場環境變化和新興技術進步響應緩慢的現狀反映出的是，傳統舉國體制下國防科技工業發展模式存在的諸多固有頑疾，必須要通過建設適應新型舉國體制的全新發展方式加以克服。

另一個觀點是應該另起爐灶。這種觀點認為：我國國防科技工業體系封閉發展幾十年，行業內利益鏈條錯綜復雜，壁壘森嚴。因此，傳統國防科技工業體制內的企業無法自行克服利益羈絆，擺脫一直賴以生存的封閉發展方式。同時，我國社會上其他科技工業部門和大量民營企業在改革開放后，經歷了數十年市場競爭的洗禮，實現了快速發展，在半導體、信息化、人工智能、生物技術、能源技術等新興領域技術工業實力已超越傳統國防科技工業。因此，不如另起爐灶，以立代破，在傳統國防科技工業行業之外建設一套武器裝備供應體系，再倒逼國防科技工業改革。這種觀點看到了當前改革面對的困難和復雜性所在，但是低估了國防科技工業建設的自身復雜性。雖然各新興領域尖端技術在武器裝備發展中的作用日益重要，但機械裝備工業仍處于技術工業集成的核心位置，最終大量高新科技還是要通過裝備工業實現產品化。即便是在當前國家科技工業體系中，國防科技工業仍是我國技術鏈和產業鏈最為完整、最具系統性的科技工業體系主體，在諸多技術領域擁有國內領先的基礎設施和核心人才。而且我國國防科技工業發展面臨的一些關鍵性問題，在民用科技工業領域也廣泛存在。正是這些問題造成了我國工業產品高端缺乏、低端過剩；專業化技術企業普遍缺乏國際競爭力；產業鏈關鍵環節受制于人等現象。也是我國要利用新型舉國體制，攻關重要核心技術，打通國內大循環，推進供給側改革和產業結構調整無法回避的問題，必須正視并加以解決。

以上兩個觀點各自看到了我國國防科技工業發展的一些情況和問題，但是對于一體化的國家戰略體系和能力的建設目標，對于高新技術工業發展的客觀規律和國家科技工業能力建設工作的系統性缺乏全面認識，最終都是沒有辦法實現通過提升國家科技工業體系能力保障武器裝備能與世界先進國家相比的先進性和競爭性，也就無法滿足國家戰略安全對武器裝備發展的客觀需求。

新型舉國體制是將社會主義國家意志在遵循科學發展規律的前提下，利用市場機制等手段加以貫徹的發展體制。要充分發揮好、利用好，就必須要對科技工業和武器裝備發展的客觀規律和現實需求有客觀、科學的認識。因此，要在國防科技工業建設中充分融入新型舉國體制優勢，現階段，科學、客觀地認識我國國防科技工業發展面臨的幾個調整尤為重要。

首先要認識到我國國防科技工業必須要完成要素驅動發展向創新驅動發展的調整。所謂要素驅動，是指從主要依靠各種生產要素的投入（比如說土地、資金、勞動力等）來促進產業發展和經濟增長的發展方式。這種發展方式一般適合相對落后的國家或行業，世界各國的發展經驗已經證明，國家或地區在經濟起飛階段主要靠要素驅動。在這一發展階段，生產要素投入居于核心地位，有生產要素就有經濟增長，要素越多經濟規模也就越大，對于一些其他地方已經實現了的科技成果，只要有足夠的要素支撐，通過技術跟蹤很多也可以實現。但是當經濟逐步走向完善和成熟時，因為資源和市場都是有限的，靠要素驅動的收益回報率在遞減，難度在加大，還產生了環境破壞等因素，這種現象嚴重到一定程度，就會出現所謂的要素瓶頸，就必須要通過創新活動加以破解。我國軍、民科技工業領域普遍存在的低端領域產能過剩、惡性競爭，高端領域能力不足、受制于人的現象就是這種原因所導致的。正是在這種背景下，黨中央先后提出了創新型國家建設和創新驅動發展戰略。十八大以來，習近平總書記多次指出，我國經濟應從要素驅動發展為主向以創新驅動發展為主進行轉變。習近平總書記在中央財經領導小組第七次會議上的講話中明確指出，我國是一個發展中大國，目前正在大力推進經濟發展方式轉變和經濟結構調整，正在為實現“兩個一百年”奮斗目標而努力，必須把創新驅動發展戰略實施好。中共十八屆五中全會明確了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，其中“創新”排在第一位。

在傳統的舉國體制支持下，我國國防科技工業發展多年來一直仰賴要素驅動的發展模式，行業的發展進步完全仰賴于國家對于資金、人力、土地等要素的投入，各種制度設計也是基于這一傳統發展方式。特別是在和平環境中，武器裝備不通過實戰檢驗的情況下，形成了較為穩定的利益分配格局。國防科技工業作為高技術工業的重要組成，其先進性和裝備制勝能力高度依賴創新活動。這是不可否認的行業發展規律。伴隨創新驅動戰略成為指導當前國家發展的核心戰略之一，新型舉國體制的要素投入必然要向創新環節和創新活動聚集，勢必要觸及傳統發展模式下形成的利益壁壘，這正是國防科技工業當前改革最為復雜和困難的地方。但正如習近平總書記所說，“堅持創新發展，就是要把創新擺在國家發展全局的核心位置，讓創新貫穿國家一切工作，讓創新在全社會蔚然成風”。在新型舉國體制的大力支持下，國防科技工業發展必然會遵循以創新為核心驅動力的科學發展規律。

其次需要認識到國防科技工業建設需要從項目建設向體系建設的調整。我國國防科技工業發展一直以項目建設為主要方式，無論型號項目或是技改技措等能力建設項目，都是企業獲取國家對行業發展投入要素的主要渠道。但是我國國防科技工業的項目發展模式始于我國軍事工業基礎薄弱時期，有很多長期開展逆向工程的遺留問題。其中最為關鍵的就是科技進步、工業能力提升和項目成功之間的逆向發展邏輯問題。毋庸置疑，以科學技術進步為先導，促進工業能力提升，最終形成裝備項目成功才是科學的發展規律。而我國國防科技項目的發展模式是科技落后、工業基礎薄弱時期，通過模仿跟蹤發達國家成功項目而形成的一種通過裝備項目立項—技改技措提升工業能力—倒逼科技進步的發展方式，這一發展方式事實上就是一種與要素驅動發展緊密依存的方式，看似高效率，實則對創新活動有明顯的抑制作用，因為其發展的根本邏輯是在要素具備的情況下，尋找最具效率的發展路徑，而這一最具效率的路徑其實就是跟蹤模仿。雖然傳統國防科技工業內對這種方式尚有眾多溢美之詞，戀戀不舍，不愿離棄。但事實上這種發展方式確已到了難以為繼的地步。因為，伴隨科學技術的突飛猛進，無論武器裝備自身發展還是科技工業建設都已步入系統復雜性很高的體系化時代。尤其值得注意的是，2017 年美國防高級研究計劃局（DARPA）戰略技術辦公室提出了“馬賽克戰”概念。美軍通過從武器裝備體系和作戰體系角度尋求對包括我國在內的潛在競爭對手，形成不對稱優勢的戰略意圖已經躍然紙上。馬賽克戰概念從根本上徹底顛覆了以武器裝備平臺作為基礎單元的武器裝備體系構建方法，取而代之的是對大體系需求有著復雜系統兼容性的多功能作戰任務單元，就猶如無數張內容迥異的小照片構成的巨幅馬賽克圖案。這一概念從根本上改變了技術進步、武器更新、戰法創新之間的發展邏輯，使三者之間的迭代進步更加復雜和緊密。我國如果仍堅持采取跟蹤武器裝備平臺的項目發展方式，不可能對此形成有效應對。因此，無論從武器裝備發展還是國防科技工業能力建設上，都需要更多地從體系角度預先考慮系統工程的復雜性。

最后需要深刻認識國防科技工業建設必須由軍民分立向一體化建設調整。無論由要素驅動向創新驅動還是由項目建設向體系建設的調整，對于國防科技工業發展來說都是發展方式的巨大變革，需要擺脫既有利益格局造成的羈絆，看似也缺乏明確的發展路徑。然而事實上，習近平總書記在十九大報告中提出的“深化國防科技工業改革，形成軍民融合深度發展格局，構建一體化的國家戰略體系和能力”已為新型舉國體制下國防科技工業改革和未來發展指明了道路，這個道路就是軍民深度融合發展的“一體化”道路。在正向發展邏輯下，科學進步和技術創新都并無明確的軍或民的先天屬性，工業基礎建設也不宜采取軍民分設的發展模式。我國國防科技工業采取軍民分設的發展方式主要參考蘇聯模式，然而蘇聯工業體系在冷戰期間瀕于崩潰，并最終成為政權喪失、國家解體的誘因之一，這個慘痛教訓需要高度重視。新型舉國體制以舉國之力，貫徹國家意志，自然應是建設一個融全社會與國防力量為一體的具備國際競爭力的先進國家科技工業體系。在此“一體化”的視角下，國防科技工業是建立在國家科技工業基礎之上，以軍事需求為導向的一個應用領域。而新型舉國體制下國家對國防科技工業發展的支持和投入，也會成為夯實國家工業基礎能力、提升科技工業各領域全球競爭力的重要手段。而這種新型舉國體制下基于市場機制的一體化的國家科技工業體系建設，也可以很好地解決大體系建設的系統化問題。從科學性和經濟性角度來看無疑是最為合理的發展方式。

伴隨盛大的“七一”紀念活動，黨的“第一個一百年”奮斗目標已經實現。黨領導全國人民向著全面建成社會主義現代化強國建設的第二個百年奮斗目標邁進。我國在生物技術、新能源技術、新一代信息技術和人工智能技術等方面正在突飛猛進，如果在新型舉國體制下，國防科技工業還需要再用二十年時間才達到美軍裝備今天甚至幾年前的水平，這既不是科學發展規律，也不可能滿足我國國防建設的現實需求。作為今日國防科技工業建設的各相關主體，對此必須有清醒的認識，并積極為適應新型舉國體制下必須的調整而持續深化改革。

首先各軍工集團作為國防科技行業管理單位，要看全局、管全局，從過去以資源分配與利益協調為主的行政事務中擺脫出來，將本該由市場機制解決的問題交由市場，不在“央企總部機關化”的方向上越走越遠。應注意大幅提升和強化自身的行業頂層設計能力，加強戰略管控能力，重視行業智庫建設，深化對未來作戰和技術發展關系的研究，著眼未來做好行業資源補充與調整工作。

而各地方政府和社會力量在“民參軍”工作中，應多從“補短板”和提升自身優勢入手，大力發展國防科技工業存在短板的新興技術領域和自身具備專業化優勢的科技工業基礎環節，扶持本地專精特新企業向隱形冠軍、單項冠軍企業發展，積極參與國防科技企業混合所有制改革，整合央地雙方專業化工業力量，打造具備國際競爭力的大型專業化企業和企業集群。

而各國防科技企業則要在央企改革大背景下，銳意改革，聚焦主業，以核心技術能力建設作為企業持續發展的根本?？赡苄枰⒁庖韵聨追矫婀ぷ鳎菏紫仁且獜娀屯晟泣h在企業的領導職能，黨委應強化政治領導和監督職能，獨立開展工作，而不宜被日常經營活動所裹挾；其次要進一步完善職業經理人制度，強化對職業經理人的行政授權，堅持責權利統一，杜絕職業經理人將行政管理責任分解下放和行政體系無序擴張；最為重要的是，要將技術創新資源賦予具備創新能力和意愿的科技工作者，推廣以核心技術人員持股為關鍵的混合所有制改革，組建關鍵技術專家為主的戰略議事機構，大幅提高和擴大關鍵技術人員在企業戰略發展中的話語權。

面對第二個百年奮斗目標，國防科技工業使命艱巨、初心不改。堅持新型舉國體制將是我國國防科技工業走向新成功的根源，也是國防科技工業進一步深化改革的要求。相信在充分研究和認識科學發展規律、全面貫徹市場機制基礎上，國防科技工業將以全新的面貌，在國家經濟建設和國防建設中發揮更為重要的作用。