我國高校非學歷教育發展政策分析與建議

莊磊

[關鍵詞]非學歷教育;終身教育;學習型社會;政策分析

非學歷教育，通常指的是在國家學制系統的學校教育階段之后，面向全體社會成員，為滿足職業發展需求或獲取某類技能需求而開展的有關知識、技能和態度的教育和訓練，也被稱為“培訓”。本文所說的我國高校非學歷教育，是指我國各類高校面向社會開展的不授予學歷學位的繼續教育、專業知識技能培訓、涉外教育培訓等。筆者希望通過對現有高校非學歷教育政策體系以及發展現狀的研究，分析今后發展的政策需求，提出政策建議。

一、我國高校非學歷教育的價值與趨勢

非學歷教育相比學歷教育具有較明確的職業目標導向，形式相對靈活、內容豐富多樣、學習周期相對較短（有些非學歷教育時間可能是數周或者數月，也有的稍長，但普遍短于學歷教育）。非學歷教育的時間跨度、覆蓋廣度更大，其重要程度絲毫不亞于學歷教育。在高等教育領域，非學歷教育是高校教育教學職能的重要組成部分，也是高校社會服務職能實現的重要途徑之一，是高校的一項重要工作。具體來說，其價值與趨勢包括以下幾方面。

（一）有助于高校主動適應與對接社會對教育產品和服務多元化的需求，推動高等教育綜合改革

推動高校非學歷教育發展是當前我國高等教育綜合改革的重要一環。當前我國高等教育發展處于一個重要的歷史節點，即將進入普及化階段。一方面，我國經濟面臨增長方式的轉變和產業結構的深度調整，國家人才需求的層次、結構、標準等都發生了很大變化，對高層次技術應用型人才的需求加大，高等教育人才培養的方式、標準都需要主動調整變化。根據德勤咨詢公司《2019年全球人力資本趨勢報告》，我國未來將出現2000萬的人才需求缺口。另一方面，我國高等教育適齡人口持續減少，生源數量的“劉易斯拐點”已經到來，高等學歷教育的規模擴大空間有限。同時人口結構也在發生變化，25歲以上人口比重逐漸加大，其出于升職、轉崗、再就業以及技能、素養提升等目的的多元化教育需求也不斷增加。根據教育部發布的2008-2017年《全國教育事業發展統計公報》顯示，全國高考報名人數近10年間呈緩慢下降趨勢（見圖1），而與之相反，接受非學歷教育的人數則呈較快增長趨勢（見圖2）。擴大高校非學歷教育的規模和比重，提升其供給質量，對接職業需求和技能發展需求，滿足社會對人才轉型升級的需求，服務全民教育、終身學習和學習型社會構建的目標成為必然趨勢。同時，以非學歷教育推動高等教育供給側改革，既是高校教育及其社會服務職能轉型升級的新方向，也是高等教育深化改革、促進教育現代化的新要求。

（二）有助于構建完備的國民終身教育體系

我國已經形成了包括學前教育、基礎教育、高等教育、職業教育、成人教育在內的相對完善的教育體系。但是這一體系設計更多的是基于學歷教育的導向，無法有效對接當前終身教育和滿足構建學習型社會的需求。而且，目前的學歷教育體系在一定程度上已達到飽和狀態，在這種情況下，基于終身教育理念、形式靈活多樣的非學歷教育領域具有較大的潛在拓展空間，將會成為新的增長點，成為高等教育的“藍?！?。普通高校應充分利用自身優勢，發展面向社會的培訓服務，以拓展高等教育發展空間，并推動構建全面終身教育體系。

（三）有助于學習型組織、學習型社會的建設

“學習型組織”的概念最早是由美國學者彼得·圣吉（Peter M.Senge）在《第五項修煉》（The Fifth Discipline）一書所提出的。它是指在扁平化、通過持續學習不斷提升績效中實現可持續發展的組織。學習型組織是學習型社會的基礎和組成單元。在學習型社會中，人人都能通過學習獲取所需知識和技能，享有公平的終身學習機會。普通高校非學歷繼續教育與學習型組織和學習型社會具有規律的相似性和目標的一致性，將成為推動二者發展的重要動力來源。

（四）有助于有效整合高校內部資源，全面推動高等教育改革發展

非學歷教育既是高校與社會溝通的一個窗口和橋梁，也是高校整合自身各種資源的一個重要平臺。非學歷教育因其明確的需求和指向性，可以促使高校有效跟蹤政治、經濟、科技、文化等領域的社會發展熱點，把握最新發展趨勢，及時調整教學、科研和人才培養的方向。以非學歷教育為平臺和支點，整合各種資源，有助于加快和全面促進普通高等教育改革的發展，全面提升高校內涵發展的質量和水平。

（五）有助于緩解我國高校教育需求增加與教育投資供給不足的矛盾

經費不足是長期困擾我國高等教育發展的一個重要問題，而非學歷教育具有低門檻、形式靈活、周期短、見效快、靈活性強等特點，“機會成本”和“投入成本”低，將成為高校緩解教育需求增加和教育投資供給不足的矛盾的重要途徑。智研咨詢發布的《2017-2023年中國教育培訓市場分析預測及投資方向研究報告》認為，2020年，我國職業培訓市場規模有望達到8536億元，上探萬億規模有可能。因此，擴大非學歷教育的規模和服務范圍，是高校緩解經費不足、積累發展資金的重要渠道。

二、我國普通高校非學歷教育的政策體系、政策特點與發展路線以及外部政策支持

（一）相關法律政策體系

對我國普通高校非學歷教育起到主要支撐作用的政策體系主要包括3部法律和8個政策文件，具體如下：

（1）《中華人民共和國教育法》（2015年，簡稱《教育法》）;

（2）《中華人民共和國高等教育法》（2015年修訂，簡稱《高等教育法》）;

（3）《中華人民共和國職業教育法》（1996年，簡稱《職業教育法》）;

（4）教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》（1998年）;

（5）教育部《2003-2007教育振興行動計劃》（2004年）;

（6）《中華人民共和國國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2011）-2020年）》（2010年，簡稱《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》）;

（7）《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（2016年，簡稱《“十三五”規劃綱要》）;

（8）《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》（2017年，簡稱黨的十九大報告）;

（9）中共中央辦公廳、國務院辦公廳《加快推進教育現代化實施方案（2018-2022年）》（2019年）;

（10）《中國教育現代化2035》（2019年）;

（11）教育部《職業教育與繼續教育2019年工作要點》（2019年）。

（二）相關政策特點與發展路線

本文基于對以上法律、政策的文本分析，結合我國普通高校非學歷教育工作的發展情況梳理出以下發展路線。

1.制度路線：頂層制度設計逐漸趨于完善

關于普通高校開展非學歷教育的法律規定主要體現在《教育法》《高等教育法》《職業教育法》這3部法律中。其中，《教育法》在國家教育基本法的層面對終身教育體系、繼續教育制度、職業培訓等做出了明確規定，同時鼓勵發展多種形式的繼續教育，并要求促進不同類型學習成果的互認和銜接，推動全民終身學習?！陡叩冉逃ā返谑鍡l明確規定學歷教育和非學歷教育是高等教育的2個組成部分之一，規定了高校等高等教育機構是其實施主體，明確了高校的社會服務職能。非學歷教育（或培訓）作為其社會服務的重要手段和途徑，也是普通高校的分內職責。從《教育法》和《高等教育法》的基本精神來看，終身教育應是全社會共同努力的方向，非學歷教育是實現全民教育和終身教育的重要途徑，也是普通高校不可推卸的職責?！堵殬I教育法》對職業培訓的種類和層級做出了規定，高等職業院校作為高等教育的重要組成部分，承擔著職業教育領域的大量非學歷教育（職業培訓）任務，是我國高校非學歷教育的重要組成部分。在國家政策中，黨的十九大報告提出要“完善職業教育和培訓體系”“辦好繼續教育，加快建設學習型社會，大力提高國民素質”，突出了非學歷教育在國家教育體系中的重要戰略地位。教育部發布《職業教育與繼續教育2019年工作要點》，對各項目標任務做出了具體部署，提出要引導各類院校開展面向重點人群的繼續教育和培訓，提升普通高校和職業院校服務學習型社會建設能力，推動各級各類學校開放資源，大力發展非學歷繼續教育。

2.理念路線：終身教育、終身學習與學習型社會3大理念的明晰強化

“終身教育”“終身學習”“學習型社會”分別由保羅·郎格朗、埃德加·富爾和羅伯特·赫欽斯所提出，形成于20世紀六七十年代，是基于人類社會與教育的發展趨勢對未來社會的教育形態提出的構想與展望，已經越來越成為各國教育改革的重要理念與目標。從相關法律和政策文件中也可以看到這些理念清晰的演進路線?！睹嫦?1世紀教育振興行動計劃》提出要適應終身學習和知識更新的需要，逐步建立和完善終身教育體系?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出了建設學習型社會和構建終身教育體系的目標?！都涌焱七M教育現代化實施方案（2018-2022年）》對終身學習的制度體系和法律法規建設提出了明確要求?！吨袊逃F代化2035》提出了全民終身學習制度環境的建設目標。教育部《職業教育與繼續教育2019年工作要點》提出“建設全民學習、終身學習的學習型社會”。至此，有了制度、法律以及路徑保障，終身學習的理念指引與構建學習型社會的環境營造得到了有機統一，其發展圖景愈來愈清晰。

3.價值路線：服務社會和個人發展需求

社會服務是高等教育的重要職能之一，非學歷教育是高校提供社會服務的重要渠道，服務社會與個人發展需求是其必然的價值取向?！睹嫦?1世紀教育振興行動計劃》提出要面向行業人員和專業人員提供繼續教育，要與企業、政府和社區合作開展在職培訓?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出要面向所有社會成員，以加強人力資源能力建設為核心，鼓勵學校、科研院所、企業和社區等機構合作開展教育，并首次提出了“辦好開放大學”的目標?！丁笆濉币巹澗V要》提出要構建惠及全民的終身教育培訓體系，整合各類數字教育資源向全社會提供服務?！吨袊逃F代化2035》要求“強化職業學校和高等學校的繼續教育與社會培訓服務功能”。教育部《職業教育與繼續教育2019年工作要點》提出引導各類院校開展面向重點人群的繼續教育和培訓，提升普通高校和職業院校服務學習型社會建設能力。

4.機制路線：構建學習成果的互通轉換機制

非學歷教育作為高校的教育形式之一，如何與學歷教育協調發展，如何與各種校外教育銜接？非學歷教育自身的多樣性決定了其形式的多樣化，各種不同形式之間又如何互通？因此，構建學習成果的互通轉換機制尤為重要。

對此，《教育法》明確提出要“促進不同類型學習成果的互認和銜接”?！睹嫦?l世紀教育振興行動計劃》提出“要努力建立符合我國國情特點的職前與職后教育培訓相互貫通的體系”?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》《中國教育現代化2035》等文件相繼提出了“搭建終身學習立交橋”“建立國家資歷框架”“建立健全國家學分銀行制度”等目標。2019年的《中華人民共和國職業教育法修訂草案》（征求意見稿）明確提出“國家建立國家資歷框架制度，建立職業教育國家學分銀行，推進職業教育各類學習成果的認定、積累和轉換”。相信這一系列制度將會以法律形式固定下來。

5.技術路線：加強現代信息技術支撐

現代信息技術給傳統的教育教學帶來了很大的沖擊，改變著教育的形態，拓展著教育的時空。非學歷教育尤為需要借助現代信息技術支撐，從早期的廣播電視教育，到互聯網時代的在線教育、慕課，以及大數據、人工智能和區塊鏈技術的興起推動了新一輪的教育變革，高校非學歷教育必須借助新技術的發展，融合新理念，加快轉型升級?！吨袊逃F代化2035》提出要加快信息化時代教育變革。在具體做法方面，《面向21世紀教育振興行動計劃》提出要依托現代遠程教育網絡開設高質量的網絡課程，實現跨越時空的教育資源共享。

（三）外部政策支持

從校外的視角來看，政府機關、企事業單位、社區等都對高校非學歷教育有著旺盛的需求，他們紛紛制定了相應的政策，鼓勵借助高校資源開展非學歷教育。很多普通高校都建立了面向有關單位、行業、地區等的專門培訓基地，開展長期培訓項目合作。比如干部教育培訓領域，《中華人民共和國公務員法》（2018年修訂）規定國家在建立專門的公務員培訓機構的同時，也可根據需要委托其他培訓機構承擔公務員培訓任務。實踐中比較有代表性的做法就是建立高校干部培訓基地，2009年中組部和教育部聯合下發了《關于建立和規范高校干部培訓基地的意見》，確定北京大學、清華大學等13所高校為首批全國干部培訓高?；?。這一做法充分利用高校優質教育資源，有效提升了干部培訓質量和干部能力素質。

三、當前我國高校非學歷教育發展中存在的問題與政策需求

伴隨各項政策對高校非學歷教育功能和地位的逐漸明確，以及相關支持和保障的不斷增加，我國普通高校非學歷教育實現了較好的發展，但是依然存在諸多問題，呼喚政策層面的繼續改革和完善。

（一）定位不清晰，地位邊緣化

雖然相關法律法規以及相關政策文件將高校非學歷教育的地位和重要性逐漸加以明晰化，但是由于受到長期開展學歷教育的慣性以及“正統地位”等根深蒂固的觀念的影響，高校依然普遍把學歷教育作為主業、非學歷教育作為副業，非學歷教育處于邊緣化地位，通常被視為學歷教育的補充或者僅僅是創收渠道。認識上的錯位導致非學歷教育長期缺乏政策和資源支持，發展不充分，單純追求經濟效益，忽視質量提升，無法顧及內涵式發展。

（二）辦學類型繁多，辦學主體分散

我國普通高校舉辦的各類非學歷繼續教育沒有統一的布局和規范的培訓項目開發，師資上大多是依托本校學歷教育的教師，內容也多是從學歷教育課程照搬過來，跟風社會熱點，同質化現象比較嚴重。從整體上看，大約只有30%的培訓項目經過認真開發，能夠較好地滿足受教育者的需求。在辦學主體方面，主要由校內的繼續教育學院或培訓學院承擔，但出于對經濟利益的追求，校內的教學單位、科研單位、行政部門甚至后勤企業都會爭相承攬非學歷教育項目，缺乏統一規劃和質量監管，造成資源分散、效率低下、各自為政、爭搶生源，甚至出現一些負面問題，給學校辦學聲譽帶來不利影響。

（三）管理機制僵化，內生動力缺乏

大部分非學歷教育具有“短平快”的特點，要求針對需求，創新設置，并在運行中靈活調整，這決定了其更適合采用市場主導的方式運作。但是承擔非學歷教育的繼續教育學院等機構作為學校的內設機構，各種事務需要嚴格遵循學校的規章制度，課程設置、時間、人員、場地、費用等都需要按流程層層審批，無法滿足市場化運作的需求。同時，受教育對象多是在職人員，需要利用晚間、周末以及節假日的時間來學習，項目工作人員的工作時間調整以及加班、補休等保障措施往往不到位，采用市場化的薪酬激勵方式也存在很多障礙，導致項目工作人員積極性不高，影響了工作的有效開展。

（四）師資力量短缺，缺乏專門資源

高校目前大都沒有非學歷教育的專職師資，而且在人事制度和教學考核體系設計中也幾乎沒有納入非學歷教育內容，非學歷教育的教學活動對教師教學、科研考核和職務晉升影響都很小。因此，非學歷教育的師資以兼職為主，其教學手段和教學內容往往是基于學歷教育的，不怎么符合非學歷教育的教育規律和學員特點，缺乏針對性。此外，普通高校的教學場所、教學設備設施等通常都是為學歷教育設置的，比如教室中固定的講臺和不可移動的桌椅，不能適應非學歷教育研討式、參與式等教學方式的使用需求，甚至桌椅尺寸偏小，間隔距離近，不適合成年人使用。

（五）規模、質量、效益難以統一，缺乏質量監管

目前，普通高校學歷教育經過多年規范化發展，形成了相對完善的制度體系和評估機制，投入相對充足，在規模、質量、效益上能夠做到統一與平衡。但是，非學歷教育因為內外部需求增長過快，其相關政策和體制機制相對滯后，資源不足，缺乏標準與監管，往往片面追求規模和效益，無法顧及質量的提升，規模、質量、效益三者難以統一。規模的擴大和效益的提升雖然能夠帶來短期的發展和收益，但是質量的滯后終究無法保證聲譽的提升和長遠的發展，必須在政策層面給予指導和約束，制定非學歷教育的質量標準，開展嚴格的質量監管。

四、非學歷教育發展的政策建議

本文基于現有的政策體系，針對當前非學歷教育發展中存在的問題提出以下政策建議。

（一）完善立法，盡快推動《終身教育法》出臺

完善的法律法規是非學歷教育可持續發展的重要保證。目前《教育法》、《高等教育法》和《職業教育法》中的相關規定相對簡單和宏觀，缺少明確具體的界定和指引，對于相關體制機制、定位以及保障的具體規定依然缺乏，應當進一步細化?！都涌焱七M教育現代化實施方案（2018-2022年）》明確提出“加強終身學習法律法規建設”。面對終身教育迅速發展的趨勢，應盡快推動《終身教育法》的出臺，以提供堅實的法律保障。

（二）建立成本分擔機制，提供經費保障

要采取開放辦學和市場化運作的方式，按照“誰學習、誰受益”的原則，實行學校與部門、企業合作共建的機制，建立學校、組織與個人按比例承擔的非學歷教育成本分擔機制。在政策上要體現出引導性，通過引導積極拓展普通高校非學歷繼續教育經費的來源渠道，突出非學歷教育周期短、見效快、回報高的特點，吸引和鼓勵更多社會資金投入普通高校非學歷教育領域中，既解決非學歷教育的成本和投入問題，更為整個高等教育的持久發展提供良好的經費保障。

（三）完善管理制度，建立質量體系

質量永遠是教育的生命線，非學歷教育的質量更是直接關系高校的聲譽和效益。應當把非學歷教育納入高等教育的質量監控體系，結合其特點制定相對獨立的標準體系。組建監督管理機構，審核各普通高校和其他辦學機構的教學資格和培訓效果?？蓞⒄栈蛞隝S09000族質量管理體系，對普通高校非學歷教育開展全面質量管理。要實施全流程評價，關注動態的、過程性的分析與評估。要發揮接受培訓項目學員的評價和反饋作用。在評價中要注重培訓主體的參與，發揮他們的評價和改進作用。要建立社會化、市場化的監控評價體系，引入第三方監控和評估。評價結果要及時發布，做到公開透明。只有建立這種多方參與、多角度、多元化的全流程質量保障體系，才能使得非學歷教育更加有效地服務于終身教育理念和建設學習型社會的目標。

（四）促進非學歷教育內外銜接溝通

在前文的有關政策文件中，相繼提出了“搭建終身學習立交橋”“學分轉換互認”“建立繼續教育學分積累與轉換制度”等要求，但是還缺乏相應的配套實施政策。具體到普通高校的非學歷教育，可以通過學分互認、學段銜接等方式，推進與學歷教育的銜接溝通，同時促進普通高校非學歷教育與其他教育的銜接溝通。比如推進自學考試與職業教育銜接，具體為自學考試本科與高職高專教育銜接、自學考試?？婆c中職教育銜接等等，切實暢通終身學習通道。

五、結束語

根據教育部《2019年全國教育事業發展統計公報》，我國各類高等教育在學總規模已達4002萬人，毛入學率為51.6%。按照美國教育社會學家馬丁·特羅的高等教育階段學說，從數據角度來衡量，我國已進入高等教育普及化階段。普及化階段到來后，高等教育的招生、教學以及治理體系等方面都將發生顯著變化，并將促成高等教育形態的轉變和革新。其中最為直接的變化就是學歷教育規模增長的減緩甚至收縮，同時非學歷教育的規模和比重將會日漸加大。伴隨著終身教育需求的發展和信息化技術的進展，人才培養模式、學習的時空和周期都將發生變革。在這一背景下，非學歷教育發展政策的調整勢在必行，必須從立法、經費、質量管理體系和銜接制度四個方面去不斷完善發展政策體系，充分注重其前瞻性和長遠性，以有效回應社會和高等教育發展的期待。