多元化供給結構對農村公共服務效率的影響
——基于省級面板數據的實證分析（2006-2017）

范方志，李海海，董建勛

（1.嘉興學院經濟學院，浙江嘉興 314001；2.湘潭大學商學院，湖南湘潭411105）

一、農村公共服務效率研究及其存在的問題

農村公共服務效率問題受到我國學者的關注。李樂利用2013年-2015年29 省數據，從供給側視角構建生存保障供給、安全與發展供給、精神文化供給的三層農村基本公共服務指標體系來構建供給側下的農村基本公共服務的合理范式［1］。蔡阿婷利用2012年- 2016年25 個省份數據，基于DEA—malmquist 指數測度了我國東中西部地區各省的農村生產性公共服務供給效率［2］。鄧倚月利用2000年- 2012年湖南省農村公共服務數據，通過數學包絡分析分解得到純技術效率和規模效率數據，以此判斷農村公共服務需要提高的方面［3］。冷哲、黃佳民、仲昭朋利用2011年-2013年28 個省級統計數據對農村公共產品供給效率進行評估，分析農村公共產品供給效率區域差異［4］。

多元化供給模式與服務效率之間的關系是學術研究的熱點話題。有較多實證研究發現兩者之間的關系存在不確定性，有時出現成本不降、質量不升、公平性缺失等問題［5-7］，可以從供應商在追求利益最大化時出現了“政府失靈”“市場失靈”“自主組織失靈”現象進行解釋［8］。有部分國外學者側重運用以DEA 為基礎的方法來測度公共服務效率，例如Slater Rachel 等認為引入第三方組織確實能提高整體供給效率［9］，但是Mallikarjun Sreekanth 等卻發現政府補助與公共服務效率呈反向關系［10］。多數國內學者從需求和供給兩方面來測度效率，如李燕凌分析公共服務主體滿意度時發現農民受教育年限、農民收入、有效灌溉面積等變量對農民滿意度評價結果有重要影響［11］，但是樂為等卻發現我國農民負擔沉重與農村公共產品低效并存［12］。

我國學者大致認為主體多元化有利于提升效率。嚴宏、田紅宇、祝志勇認為通過“有效市場+有為政府”構建“政府主導、市場基礎、第三方推動、農戶參與”的多主體參與機制，有利于創新農村公共產品供給［13］。張浩認為多元供給格局可以在政府投入有限的情形下，加強農民自身和非營利組織的供給［14］。多數研究認為資源配置利用市場機制，會逐步弱化政府在公共資源配置中的壟斷地位，通過公私之間競爭來提升效率，使得公共服務的顧客導向和實際效益得到增加。公共服務收益是難以用市場價格進行衡量的社會公眾利益，多元供給模式下各供給主體之間的協作關系決定了供給效率，供給主體治理會對供給效率產生重要的影響［15］。

總體而言，對公共服務供給結構和公共服務供給效率有較多的研究，但大多僅僅進行規范分析，較少實證分析各供給主體的貢獻程度。解決好“三農”問題始終是全黨工作的重中之重，黨的十九大報告明確提出以城鄉統籌、城鄉一體化為抓手來實施鄉村振興戰略?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確指出要優先發展農業農村，全面推進鄉村振興。公共服務是為滿足公共需求和實現公共利益，并向社會提供各種物質產品和精神產品的總和，政府部門作為農村公共服務的主要供給者，決定著鄉村振興的效果，而公共服務供給及其效率問題始終是需要探索的重要問題。黨的十八大后我國對公共服務進行了全面的改善，公共服務的變革為人民的美好生活提供了保障。但是，由于農村地區自身資源優勢不足、約束條件較多，公共服務供給仍長期處于“供需失衡”的局面，群眾在就業、教育、醫療、居住、養老等方面仍然面臨不少難題。黨的十九大報告指出，完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，必須把提高供給體系質量作為主攻方向［16］。

目前，農村公共服務供應水平仍然較低，主要是因為財政投資較難滿足農村社會的實際需求。在“分稅制”和“農村稅費”改革之后，中央政府、地方政府和基層政府部門（鄉鎮政府）間財政經費的分配格局發生轉變，地方財政對農村公共服務的供給能力明顯減弱，基層政府更是成為“懸浮型政權”。當前農民對公共服務需求呈現出新的特征，包括核心公共服務、基礎公共服務與配套公共服務等諸多方面，這些需求全部僅僅依靠政府供給顯然是比較困難的。如何應對供需中的供不應求、供需錯配等問題？滿足需求多元化、差異化、層次高等相關要求？這就需要從公共服務供給多元化的角度進行探索，分析農村公共服務供給在經濟社會等方面受到的約束，研究具體影響農村公共服務供應效率的因素。論文通過構建除西藏和港、澳、臺之外的30個?。ㄗ灾螀^、直轄市）自2006年至2017年的面板數據，通過實證方法檢驗多元化供給結構對農村公共服務效率的影響，并試圖提出提升農村公共服務效率的建議。

二、農村公共服務效率問題研究的設計和計量模型

（一）理論分析

歐美學術界較早開展了公共服務多元化的理論研究，如公共服務參與理論、參與機制和系統建設等，主要集中在兩個方面：一是公共物品理論范疇下的政府職責理論與實踐，二是公共服務外包理論與實踐。E.S.Savas 通過對公共服務與公共產品的基本特征、服務供給及相關機制的辨析，提出如果不涉及產權與所有權，公共服務可以由公共部門和政府提供。這意味著公共服務可以在非政府規范和公共制度安排下運行［17］。Fred E.Foldvary運用外部性和市場理論，論述了營利組織提供公共服務的可能性與理論基礎，認為契約及其制度能解決公共服務的基礎性及外部性問題［18］。還有研究從公共服務多元參與的動因與可行性角度出發，如公共行政學家Woodrow Wilson解釋了交易費用理論如何作用于公共服務承包，這其中的關鍵在于通過比較交易成本、組織成本，政府及公共部門可以相對準確地決定公共服務是由自己生產提供還是選擇實施公共服務合同外包。

多數研究認為政府（公共部門）和社會組織形成合作伙伴關系是公共服務供給多元化、政府職能轉變的前提條件與基礎。Benjamin Gidron 等學者提出了“政府- 社會組織關系類型學理論”，并總結了政府和社會組織直接關系的四種模式［19］。Jennifer M．Coston 基于制度多元化，論證了政府在公共服務參與過程中由抵制到接受的關系模式［20］。Adil Najam 討論了政府及社會組織的公共服務目標和選擇偏好，從兩者的參與策略角度提出了合作、沖突、互補以及吸收四種關系模式［21］。多元化供給結構能促進農村公共服務效率提高的原因主要是可以解決“政府失靈”現象，減少效率損失、避免搭便車現象，從而提高供給的效率。在整個多元化的供給結構中，政府和市場分別主要提供純公共服務以及部分準公共服務。政府需要明確各公共服務的權責情況，確定可以由市場參與的項目，而市場需要配合完成相應的服務供給。但是公共生產不可避免地會出現預算約束軟化的問題，所以，政府可以通過明晰產權、構建并維護市場制度、利用市場力量來提高其供給效率。多元化供給結構相比于單一的供給結構來說能夠更好地滿足農民的需求，能根據地區差異提供更實際的差異化服務，使農村公共服務供應到位。

基于以上分析，本文提出兩個假設。

假設1：多元化供給結構有利于實現農村公共服務效率的提高。

假設2：公共服務效率的提高主要體現于教育、醫療、養老保障、勞動就業和交通設施方面的進一步完善。

圖1 多元化供給結構對農村公共服務效率作用機制

（二）技術路線圖

根據以上的分析，提出核心問題：多元化供給結構的變革是否能夠帶來農村公共服務生產效率的提升。圍繞研究問題，構建技術路線如圖2所示。

圖2 技術路線圖

供給結構的測度使用農民自身投入和政府投入來說明。根據《農村三農問題調查報告》，公共基礎設施、農技支持和生態環境在農民最關心、最急需的基本公共服務中分別占到90%、63.1%和47.2%，其僅次于醫療衛生（98.6%）和教育（93%）［22］。最后，根據數據的可得性，選擇農村居民個人固定資產投資于農林牧漁業與各省投資于農林牧漁業的比重來表示農村生產性公共服務和農業農村可持續發展公共服務方面的投入，以此來說明農民對于公共服務的自身投入。政府投入則采用各省農村教育建設投資與農村最低生活保障支出除以各省地方財政一般公共支出來表示，即農村在省級政府公共支出中的比重。服務效率的測度一般是使用農村公共服務要素投入-產出的數據，通過DEA 和Malmquist Index 方法進行測量。根據上述的歸納，本文利用數據包絡分析方法，選擇各省農村公共服務投入和產出要素，測算出投入—產出絕對效率值以及可以反映不同時期效率動態變化的Malmquist Index。

對于供給結構和服務績效的關系研究通常包含Tobit 回歸和固定面板效應模型兩種分析方法。當測算出的DEA 效率值是截斷數據時，使用Tobit 回歸能有效避免系數估計偏誤的出現，當測算出的Malmquist Index 無法確定總體分布數據在哪個點截斷時，固定面板效應模型能得到更有效的結果。為了分析多元化供給結構對農村公共服務效率的影響，構建了2006—2017年除西藏和港、澳、臺以外的全國30 個?。ㄗ灾螀^、直轄市）的面板數據，運用數據包絡分析法測算出各省農村公共服務效率。

（三）計量模型

文章通過經驗分析法來構建實證模型。首先將測算出的農村公共服務生產效率和Malmquist Index 作為因變量。參考已有研究，選擇教育基本建設完成投資、就業訓練中心農村勞動人數、農村居民醫療保健支出、農村居民人均文教娛樂消費支出和灌溉面積作為投入指標；以鄉村初中畢業生數、農村居民消費水平、養老服務機構數、鄉鎮文化機構數和農業總產值增加值率作為產出指標（見表1）。

表1 農村公共服務效率投入產出指標體系

農村居民人均文教娛樂消費支出灌溉面積鄉鎮文化機構數農業總產值增加值率

控制變量的選擇方面，參考已有研究發現經濟發展水平、財政支出、客運量、教育水平和產業結構等指標對農村公共服務效率都可能產生影響［23-25］，所以將上述變量作為控制變量，來進一步分析多元化供給結構對農村公共服務效率的影響。對客運量指標數據進行了對數處理，避免出現異方差性。表2對各變量指標進行了歸納整理。

表2 指標及解釋

1.經濟發展水平

經濟發展水平越高通常越利于資源要素的分配。使用農村居民人均收入表示經濟發展水平作為重要的控制變量，研究其與農村公共服務供給效率之間的關系。

2.財政支出

目前，政府是農村公共服務供給的主體，地區差異性使得政府財政支出產生偏好差異，從而使得農村公共服務供給的配置效率和生產效率受到影響。

3.客運量

流動人口對地區經濟增長影響呈現出逐漸遞減的正向趨勢?？瓦\量可以反映出基礎設施狀況以及經濟發展的活力，直接決定著流動人口數量以及人力資本的有效配置。通?？瓦\量越大，越有利于人才和技術的流動，就越能提高農村公共服務效率。

4.教育水平

居民受教育程度越高，關心政治生活的可能性越大，同時也越有助于居民監督政府行為［26］。本文采用居民人均受教育年限來說明教育水平，預測教育水平越高，公共服務供給效率越能得到改善。

5.產業結構

只有政府提供更多的政策支持和基礎投資才能使第一產業得到穩定發展。用第一產業比重來衡量產業結構，認為第一產業比重越高，農村公共服務效率越高。

構建計量模型如下，在Model 1 和Model 3 中分別對農村居民個人固定資產投資在農林牧漁業與各省投資農林牧漁業的比重以及農村在省級政府公共支出中的比重作為自變量與因變量做回歸分析，然后Model 2 和Model 4 在Model 1 和Model 3 的基礎上加入控制變量，最后在Model 5中同時加入農民和政府多元供給的數據，通過五個計量模型能夠清晰地分析出多元化供給結構對農村公共服務生產效率的影響。

Model 1∶SE=β0+β1FA

Model 2∶SE=β0+β1 EDL+β2FC+β3PV+β4EL+β5IS+β6FA

Model 3∶SE=β0+β1 GI

Model 4∶SE=β0+β1 EDL+β2FC+β3PV+β4EL+β5IS+β6GI

Model 5∶SE=β0+β1 EDL+β2FC+β3PV+β4EL+β5IS+β6FA+β7GI

（四）數據來源

以區域農村公共服務為研究層次，根據數據的可得性原則，剔除了西藏和港、澳、臺的度量，構建了全國30 個?。ㄗ灾螀^、直轄市）2006—2017年面板數據。數據來源包括《中國勞動經濟數據庫》（2006—2017）、《中國三農數據庫》（2006—2017）、《中國衛生數據庫》（2006—2017）、《中國文化數據庫》（2006—2017）、《中國農林數據庫》（2006—2017）和各?。ㄗ灾螀^、直轄市）統計年鑒。

三、農村公共服務生產效率實證分析

（一）描述統計

從農村公共服務生產效率的平均值來看，四川、遼寧、天津、福建四個省份的生產效率較高（見圖2）；從Malmquist Index 的平均值來看（見圖3），四川、遼寧、河北、福建等名列前茅，而北京、江西、河南、山西則居于后位。從測算出的農村公共服務效率來看，我國東中西部地區并未形成明顯的地區差異，這種平衡的效率我們認為是東部地區進行了過多的要素投入，從而使得農村公共服務效率無法達到最有效的狀態。

圖3 農村公共服務生產效率算數平均（2006-2017）

圖4 Malmquist Index均值（2006-2017）

（二）實證結果

表3 針對Malmquist Index 的特點，采用面板固定效應模型，利用數據包絡法（DEA）得到的公共服務效率對農村居民個人固定資產投資于農林牧漁業與各?。ㄗ灾螀^、直轄市）投資農林牧漁業的比重和農村在省級政府公共支出中的比重進行Tobit回歸。研究發現：

表3 供給結構與農村公共服務效率的實證分析結果

模型一是直接測量自變量（農村居民自身投入）對因變量（農村公共服務效率）的影響。從實證結果來看，農民對于農村公共服務的自身投入通過了1%的顯著性水平檢驗，說明該變量與農村公共服務效率正向線性關系顯著成立。

模型二在模型一的基礎上添加了財政支出、客運量、教育水平、經濟發展水平和產業結構作為控制變量，這五大影響因素是國內學者認為對農村公共服務效率較為重要的因素。從實證結果來看，財政支出和教育水平兩個指標均通過了1%的顯著性水平檢驗，說明其對農村公共服務效率均具有顯著的正向影響。

模型三是直接測量自變量（政府投入）對因變量（農村公共服務效率）的影響。從實證結果來看，政府的單一供給會降低農村公共服務的效率，因為政府很難滿足農民的需求，難以使有效供給滿足于變化的需求。

模型四在模型三的基礎上添加了財政支出、客運量、教育水平、經濟發展水平和產業結構作為控制變量。從實證結果可以看出財政支出和教育水平均通過了1%的顯著性水平檢驗，說明這兩個變量與農村公共服務效率之間呈正相關。

模型五是以農民自身投入和政府投入作為自變量，以財政支出、客運量、教育水平、經濟發展水平和產業結構作為控制變量，來觀察多元供給結構對公共服務效率的影響。從實證結果來看，農村居民自身投入、財政支出和教育水平均通過了1%的顯著性水平檢驗，同時在農民和政府多元供給的情況下，政府供給與農村公共服務效率之間呈現出正相關關系，這說明多元化的供給結構更能提高農村地區的公共服務效率。研究發現經濟發展水平與農村公共服務效率之間呈負相關關系，可能的解釋是農村公共服務的發展滯后于經濟增長，由于兩者未實現均衡，從而出現了效率降低的現象。

為了體現提高農村公共服務效率的主要因素，本文將Malmquist 指數（tfpch）分解為技術效率的變化（effch）和技術變化（techch）兩部分，再分別以技術變化和技術效率的變化作為因變量對農民自身和政府投入進行回歸。從表4中可以看出，在農民和政府多元供給的情況下，農村居民個人固定資產投資于農林牧漁業與各省投資農林牧漁業的比重、財政支出和教育水平都通過了5%的顯著性水平檢驗，同時農民和政府供給與技術變化之間存在正向的關系，這說明可以通過多元化的供給機制來完善農村地區的技術設施，通過提高技術變化增產率來進一步實現農村公共服務效率的提高。從表5中可以看出，在農民和政府多元化供給的情況下，政府供給增加是不利于技術效率的提高，而農民自身供給增加有利于技術效率提高，這說明在提升農村公共服務效率時，由于農村公共服務的地區差異使得農民自身的投入更能滿足農民需求。同時也說明若要提高農村地區公共服務效率仍要不斷加強技術的投入和高科技人才的引進。

表4 供給結構與技術變化的實證結果

表5 供給結構與技術效率的變化實證結果

注：括號內為標準誤。*** 、** 、*分別表示在1% 、5% 、10%的水平上通過顯著性檢驗。

（三）穩健性檢驗

本文采用廣義矩估計方法來檢驗解釋變量之間的內生性問題。表6中分別列出了對模型2、模型4、模型5的差分廣義矩估計和系統廣義矩估計結果，從實證結果可以看出，由于擾動項存在一階自相關而不存在二階自相關，所以采用的系統GMM 對模型的檢驗是可行的。同時從實證結果可以看出，農村居民對于公共服務的自身供給具有正向的相關關系，這與我們的研究一致，因此可以說數據的實證結果較為可靠。

表6 穩健性檢驗

注：括號內為標準誤。*** 、**、*分別表示在1% 、5% 、10%的水平上通過顯著性檢驗。

四、結論和討論

（一）主要結論

研究發現，農村居民對于公共服務投入的增加是有利于提高農村公共服務效率的，尤其是在政府供給和農村居民自身供給共存的情況下，農村居民自身供給發揮的作用會更大。農村居民通過自身供給的形式能夠在農村公共服務的供給上與其他主體的供給形成競爭的局面和互補的合作，從而實現農村公共服務效率的提高?？梢哉f我國農村公共服務領域的多元化改革提高了服務供給能力。盡管農村公共服務的市場化始終存在爭議，但通過實證研究發現，我國農村居民自身供給的增加確實促進了農村公共服務效率的提高和供給能力的增強，我們認為其主要原因可能有以下幾個方面：

一是政府供給與農民自身供給之間的互補效應。雖然農民自身供給的規模小于政府供給，但對于某些局限的地區，政府供給的效率較低，而農村居民能更直接且有效地負責村莊范圍內與農民生產生活密切相關的小規模公共服務供給。

二是政府部門和農民自身供給之間的競爭效應。公共服務由政府單一供給不僅會滋生一些政府的官僚行為，還會影響農村公共服務的發展效率。而多元化的供給結構能使各供給主體互相監督，促使農村公共服務能在最短的時間內實現配置和完善。同時多元化的供給主體也有利于改進社會結構，增強政府與農民之間的良性互動，防止任何組織作出危害公共利益的事情。

三是積極拓展多元化供給結構帶來的鯰魚效應。農民自身供給的增加刺激了政府部門或者社會其他組織更加活躍地投入到農村公共服務建設當中，從而使得政府部門也積極地參與競爭，從而進一步改善政府部門的供給效率。

（二）政策建議

農村地區的公共服務改革是農業農村現代化發展的關鍵，本文根據農村公共服務多元化供給中存在的相關問題，提出以下三個方面的建議：

一是大力推進農村公共服務多元化供給改革試點工作。我國的公共服務供給需要維系好公共經濟與私人經濟之間的橋梁關系，雖然我國部分地區已經嘗試了不同的農村公共服務供給模式，但公共供給和私人供給關系一直都較難處理。諸如道路交通建設、醫療衛生服務等基本的農村公共服務，政府可以和市場達成良好的購買、生產合作模式，以此加強公共供給和私人供給之間的交流。積極開展供給模式試點能對比不同模式下的公共服務供給效率，從而為農村供給結構的變革奠定基礎。

二是通過引導農民參與評估與互助提升供給效率［27］。只有農民有效表達出對公共服務的滿意程度和不足之處，才能為農村公共服務變革提供依據。農民積極地參與到農村公共服務的投入之中，能提升公共服務的供給質量。具體可以利用信息化手段來收集農民的意見，增加農民的話語權；可以充分吸納農民反映的信息，確保農民評議權的實現；可以加強農村公共服務共同生產的宣傳，增強農民的自我服務意識。

三是利用信息化促進農村公共服務供給。怎樣在大數據背景下實施有效的社會治理模式是值得我們深思的問題，我們需要緊緊抓住互聯網帶來的機遇，加強農村公共服務的現代化進程。利用互聯網與大數據的優勢，既可以實現農村公共服務在制度和治理層面的創新，又可以充分推動地方政府在農村公共服務供給模式的突破。同時在互聯網的浪潮下，政府部門的供給模式變革可以通過加強其信息化建設和公共數據的開發，以此吸收多元的主體參與到農村公共服務的供給當中，來提高供給效率。