拓展國有企業公司治理的制度優勢

摘要：國有企業的存在和發展經過了國營企業、全民所有制企業、現代公司制企業三個階段，在不同的發展階段職工代表大會都在促進職工民主管理、拓展基層民主、改進企業治理等方面發揮了重要作用。隨著我國商事實踐的不斷發展和現代公司治理體制機制的不斷健全，職工代表大會在國有企業的實際運行中面臨著前所未有的挑戰。

關鍵詞：國有企業治理;職工代表大會;組織性

中圖分類號：D267.1;F271

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.05.006

一、歷史溯源：國有企業職工代表大會的制度發展

奧利弗·霍姆斯說：“法包含了一個民族經歷了多少世紀風雨滄桑的發展故事，因而絕不能將它僅僅當作一本數學教科書里的定理、公式來研究。為了探究法的真諦，我們必須了解它的過去以及未來趨勢?！盵1]對國有企業職工代表大會的現狀及未來發展方向的探究，必須建立在對其歷史變遷充分把握的基礎之上。國有企業中的職工代表大會制度從其建立、發展到最終以憲法方式確立的過程，反映了黨和國家治理的方針政策在企業領域的部署。職工代表大會不僅是職工行使民主管理、民主權利的制度化場所。[2]該制度設計的本身還體現了國家對人民當家作主、參與企業發展建設權利的重視與落實。我們應該清楚的認識到，職工代表大會制度從發展到成熟是針對黨和國家整體政治生活以及企業的單位性質不變而言的，[3]但是，作為決定政策發展變遷方向的國家政治、經濟環境以及企業所有制形式卻是隨著社會實踐不斷變化的，這導致了我國職工代表大會制度在發展中出現了與現實需要相脫節的現象。

●國營企業階段

中華人民共和國成立后，為鞏固國家政權、恢復國民經濟、促進國家工業化發展，我國建立了國營企業。在國營企業的發展過程中，我國十分重視并不斷推進職工民主管理的參與和完善。職工代表大會產生后，經歷了《鞍鋼憲法》《職工代表會議》《工業七十條》的不斷進步。1981年《國營工業企業職工代表大會暫行條例》發布，明確規定了職工代表大會的性質和職權，標志著職工代表大會在當時企業發展階段的基本成熟。雖然職工代表大會對落實國營企業中的民主管理發揮了重大作用，但在高度集中的計劃經濟體制下，國營企業定位于國家發展經濟的工具，它只是國家經濟發展眾多層面的一部分，是中央政府的附屬機構組織。在這樣的背景下，黨委領導下的職工代表大會更多是為了實現國家的政治目的，增強職工接受黨的領導的自覺性，從而增強執政黨、國家治理的合法性基礎，[4]為推進社會主義民主政治建設，國營企業員工及其管理者的核心利益不存在激烈的沖突和碰撞。職工民主大會在優化企業治理體系和企業職工民主管理方面的作用主要體現在民主選舉干部、對企業重大問題經過討論提出意見建議、對領導人員與管理人員的民主監督等方面。

●全民所有制階段

全民所有制企業是我國社會主義公有制經濟發展到特定階段為適應經濟改革需要的產物。1988年4月13日，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國全民所有制工業企業法》，明確規定了全民所有制企業按照所有權與經營權相分離的原則實行企業管理，全民所有制企業是自主經營、自負盈虧、獨立核算的社會主義商品生產和經營單位。毋庸置疑，全民所有制企業作為企業改革的有益嘗試，在激發企業內部活力，完善公有制經濟體制，鞏固國家經濟基礎方面發揮了重要作用。具體到這一時期的職工代表大會制度也發生了根本性的變化。1981年由中華全國總工會、國家經濟委員會、中央組織部擬訂的《國營工業企業職工代表大會暫行條例》第二條規定：“職工代表大會（或職工大會）是企業實行民主管理的基本形式，是職工群眾參加決策和管理、監督干部的權力機構?！痹摋l例將職工代表大會明確定性為企業的權力機構之一，賦予了職工代表大會決策、監督、管理等相對較高的職權地位。但在1988年4月通過的《中華人民共和國全民所有制工業企業法》第五十一條中，卻僅僅將職工代表大會界定為職工行使民主管理權力的機構，這種轉變事實上削弱了職工代表大會的職權。在全民所有制企業階段，由于受客觀情況所限，無法實現人民對企業的直接管理，職工代表大會在企業中的地位和作用逐漸邊緣化。

總之，在計劃經濟體制下的全民所有制企業階段，職工代表大會的作用與國營企業階段并沒有明顯的差別，主要原因還是由于企業附屬于行政機構，是按照上級主管部門的要求進行生產的管理單位。[5]所以建立體現工人階級權力的職工代表大會制度是企業政治性質決定的內在需要。[3]職工代表大會如何發揮作用與國家的行政管理要求直接相關。

●現代公司制國有企業階段

隨著十一屆三中全會的召開，黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上來。對國有企業的改革也在有條不紊地推進。隨著國有企業朝著現代公司制方向不斷深化發展，大批國有企業實際上已經形成了相對完善的現代公司治理架構，股東會、董事會和監事會在法律框架下各司其職，共同推進公司治理。國有企業的經營自主權在現代公司制下得到彰顯，國家對國有企業經營管理的直接干預和介入的程度不斷降低。而設立之初主要目的是協調國家、企業和職工關系的職工代表大會，在現代公司體制下似乎顯得有些格格不入，發揮作用的程度變得十分有限。由此可見，對職工代表大會進行改革，使之更加適應現代化公司制國有企業治理的現實需要，是目前國企改革亟待解決的一大難題。

二、性質重構：職工代表大會制度改革的理念基礎

●職工代表大會實踐中的適用乏力

國有企業職工代表大會在實際運行中主要存在以下幾個方面的問題。一是其定位問題。與股東會、董事會作為企業的常設治理機構不同，職工代表大會的定位是“企業實行民主管理的基本形式，是職工行使民主管理權力的機構”。它為企業職工行使民主管理的權力提供了渠道和平臺，但職工代表大會的權力主要集中在民主審議、民主選舉、民主參與和民主監督方面，對企業的經營方針、年度計劃等重大事項并沒有直接參與決定的權力，導致職工意志往往不能充分地反映在公司的重大決策中。二是其運行效率問題?！度袼兄乒I企業職工代表大會條例》規定：“職工代表大會至少每半年召開一次。每次會議必須有三分之二以上的職工代表出席。遇有重大事項，經廠長、企業工會或三分之一以上職工代表的提議，可召開臨時會議。職工代表大會進行選舉和做出決議，必須經全體職工代表過半數通過?！?以召開會議的方式行使權力，受限于會議形式本身的缺陷，組織召開會議的頻率很低，召集會議程序過于復雜，解決問題的效率也很低，無法及時高效地解決隨時可能出現的各種涉及職工切身利益的問題。三是職工代表大會決議的執行問題。在現行的法律制度框架下，職工代表大會設臨時的或經常性的專門小組、專門委員會與工會相互配合，敦促、監督和保障職工代表大會各項決議的執行，但不論是專門小組、專門委員會還是工會，自身的力量十分有限，缺乏強制力和話語權，使得職工代表大會審議通過的各項議題在執行層面往往得不到充分地貫徹和落實，影響職工代表大會作用的有效發揮。

●職工代表大會有深厚的歷史傳統根基

《中華人民共和國憲法》第一條規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度?！钡诙l規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！比嗣袷菄业闹魅?，中華人民共和國的一切權力屬于人民?；趪衅髽I是全民所有制的企業性質，在國有企業中，職工是企業的主人，職工有權參與到企業的經營管理中來，企業的經營管理活動和各項決策也必須要考慮職工的切身利益。因此，從國家性質這個角度，在國有企業中設立專門的組織機構保障職工的民主管理權力符合憲法精神。同時，值得注意的是，在“群眾路線”的工作方針指引下，我國也積累了豐富的民主管理實踐經驗，形成了民主管理的歷史傳統。在創建革命根據地的實踐中，建立工廠管理委員會、在企業管理中發揚“三大民主”、生產競賽和勞模運動等形式就是充分發動群眾參與企業民主管理的積極嘗試。在抗日戰爭和解放戰爭時期，國家也在不斷摸索建立適合我國國情的民主管理制度，并發展出了職工代表會議這一全新的民主管理形式。中華人民共和國成立后，我國歷任國家領導人都十分重視在企業層面發展基層民主，并形成了許多具有中國特色的企業民主管理理論。伴隨著國家治理能力的不斷提高，我們累積了豐富的企業民主管理的實踐經驗。這些經驗不僅為我國民主管理的進一步發展提供了寶貴借鑒，也成為了我國企業在新時期發揮基層民主、保障職工民主管理權力的歷史根基。在當前的時代背景下，《公司法》應創造諸多機制，方便公民在經濟生活中參與民主治理。[7]

●職工代表大會作為組織存在的優越性

企業作為市場競爭中的一個獨立的實體，設計一套行之有效、協調各方的組織運行機制，實現企業內部治理層面的優化是企業在市場競爭中取得優勢地位的關鍵。之所以進行國有企業職工代表大會改革，使其作為組織存在于國有企業的治理結構體系中，原因在于相對“大會”這一運行模式，“組織”形式能夠更好地發揮其效能。

首先，正如弗里蒙特·卡斯特認為，組織是一個包括懷有目的并為目標奮斗人們的分系統一般，組織運作的一大特點就是其有共同的目標。在《全民所有制工業企業職工代表大會條例》總則第一條及第二條中，雖然規定了設立職工代表大會的目的及美好希冀，但是如此宏觀的愿景在激勵職工代表大會內部工作人員行使職權時的作用有限，職工可能會因與其職業價值的實現并無多大的關系而沒有動力去行使職權，出現消極怠工的情形。而在企業的組織結構中，組織有著明確的共同目標，企業職工在實現共同目標的過程中，結合組織運行中可能會出現的各種實際狀況，發揮組織專業化分工的優勢去協調解決問題，在這一過程中不僅會使職工對組織產生認同感和歸屬感，還可以使職工的個人職業價值得到實現，激勵職工不斷提高履職的能力和責任心，這也有利于更好地捍衛企業職工的民主管理權力，維護職工合法利益。

其次，采用組織的形式，可以實現企業內部的有效分工和協調，從而提高運行效率。在目前的職工代表大會中，其主要構成人員是通過民主選舉選出來的職工代表，每次參會的職工代表人數需要達到總人數的三分之二，對人員數量的強制性要求，不一定能保障職工代表大會審議事項的民主性，相反在一定程度上還有可能會導致程序上的繁雜，不利于運行效率的提高。在召開會議次數方面，現行法律規定至少每半年召開一次職工代表大會，但是，企業掌握著是否召開職工代表大會以及何時召開職工代表大會的決定權，這種靈活性的制度安排，雖然看似適應企業經營發展的實際需求，但是不利于切實保障職工參加民主管理的權力。改革職工代表大會，使其作為公司常設機構而存在的組織形式，可以充分發揮組織分工協調的作用。通過民主選舉的方式選舉出有履職能力且能保護職工利益的代表人，作為組織運作的主要工作人員，按照相應的規章制度使職權的行使變得日?；?，這種專業化的分工，不僅可以實現人力資本的優化，還能有效解決職工代表大會以會議形式行使權力的低效率與高成本，提高企業的競爭優勢。

再次，組織具有清晰且可操作性強的規章制度作為保障運行的有力手段。為了追求內部工作的協調和效率的優化，改革職工代表大會制度，使其作為組織存在，往往會根據實際工作的需要，對職工代表大會內部的職位、職權、職責以及運行、監督方面的事宜都進行細致的規定。其內部成員在明確的行為規范指引下，可以有效避免消極履職的行為出現，提高履職能力。通過制定嚴格的執行和監督規范，也可對該組織通過的各項決策議題的有效落實起到保障和促進作用。

三、制度賦能：職工代表大會改革的協調機制

在國家經濟建設發展的不同歷史時期，國有企業都圓滿的完成了其背負的歷史使命。在恢復國民經濟、鞏固國家經濟基礎、推動經濟建設方面發揮了重要作用。自黨的十四大提出建立適應社會主義市場經濟發展的現代企業制度的國有企業改革目標以來，國有企業改革進入了一個嶄新的階段。為實現建立現代企業制度的目標，國有企業在完善內部治理結構、健全企業法人制度、職工民主管理等方面都進行許多重大嘗試，并取得了相當的成果和經驗。但是，從目前國有企業改革的效果來看，職工民主管理方面的有些改革措施還存在著一些問題，需要進一步的討論和完善。

●將職工代表大會作為權力機構的制度構想

在闡述職工代表大會和股東會的關系之前，首先應該認識到職工代表大會和股東會從性質、根本利益到權力行使的方式是根本不同的。具體而言，職工代表大會是企業職工行使民主管理權力的平臺，其代表的是全體職工的利益。股東會是公司的權力機關，其代表的是股東的利益。職工代表大會在表決時采用的是民主集中制原則，在該原則下，每個職工代表都有提出自己意見和建議的權力，最后被多數人的意見所吸收。股東會的表決方式采用資本多數決原則，誰擁有的公司股權多，對最終結論的影響就大。在作為組織存在的職工代表大會即“新職工代表大會”和股東會的關系中，由于國有企業的性質即為全民所有，職工一方面不僅是企業聘用的工作人員，還是一定意義上國有企業的所有者。在這種特殊的身份下，賦予職工代表一定程度的決定權，使“新職工代表大會”成為權力機構之一，就有正當性基礎。在議事權限方面賦予其對涉及職工權益、勞動保護方面的事項有直接決定的權力;在議事方式及表決程序方面，對事項的表決可由參與表決人數的三分之二以上通過，如果不能達到三分之二以上多數同意，則提交股東會審議決定。這樣的制度構建方式不僅可以激發職工參加企業管理的熱情和積極性，還可以使股東會在決定公司發展方向等重大事項時，充分考慮廣大職工的利益訴求。

●賦予職工代表大會對董事會的監督權

董事會是公司法人治理結構的核心，相對公司股東會的基本決策而言，它是業務的執行機構。因此，董事會能否有效地落實公司的各項決策，成為企業各項工作能否有效推進，企業治理目標能否順利實現的關鍵。而在公司中，職工是公司生產要素中最富有活力的部分，[7]公司的運轉不能脫離職工而存在。因此，職工也是最了解企業基本情況和缺陷弊病的主體。在職工代表大會與董事會的關系配置中，應賦予前者對后者進行監督的權力。具體來說，對董事會出現可能有損于公司發展和職工權益的行為，新職工代表大會可以要求董事會召開會議對其行為的合理性作出解釋，如果職工代表大會的三分之二以上成員認為該行為的合理性不成立，則董事會的該行為就無法進入執行層面。如果雙方就此事項的執行與否發生爭議，則可以提交股東會審議。

基于職工與董事會的密切聯系，職工對董事會及其成員履職行為的積極與否、能力高低以及工作責任心等情況的了解往往十分充分。因此，職工代表大會對不能踐行忠實義務和勤勉義務的董事會成員，可以向股東會提出意見，經股東會確認，依據行為的嚴重性程度進行警告或者停職等處分。在我國目前的公司治理結構中，董事會由股東會選舉產生，對股東會負責，董事會如放飛的風箏，其引線的一端始終控制在股東會的手中。[8]但是在實踐中，基于國有企業的龐大體量，召開股東會的頻次不高，且通過股東會決議的事項往往是一些關乎企業經營發展方向等重大事項。因此，股東會可能對其選任的人員無法達到有效的監督。通過以常設機構存在的職工代表大會可以實現監督的經常性和連續性，也可以使董事會在日常經營管理中對職工的利益與訴求給予一定的考量，進而有效提高董事會的履職能力。

●職工代表大會兼具監督和被監督的雙重身份

現有體制下，我國公司內部監督機制存在著多元化的現象，總的表現就是內部監督權的碎片化以及監督機構的分散化。[9]國有企業不僅受監事會、工會、職工代表大會的內部監督，還受黨組織、政府國有資產監督管理部門等機構部門的外部監督。在這種多元化的監督機制以及公司法對監事會職權的概括性規定的大環境下，往往出現監事會行使職權不暢的狀況，造成公司治理效率大打折扣。2018年，新一輪的黨和國家機構改革明確規定不再設立國有重點大型企業監事會和國有重點大型企業監事會主席。在這樣的背景下，改革企業監督機制就顯得迫切和必要。一方面可在不違反公司法強制性規定的前提下，通過公司自治的方式，從平衡效率和公平兩個角度出發，制定能夠充分發揮職工代表大會監督職權的自治制度。另一方面，前文所述的制度構想是“新職工代表大會”對切實關系職工利益的各項事務有決定權，雖然職工代表大會的組成人員是由職工自己民主選舉出的有能力充分履職的人員，但是也不能就此認定職工代表就能成為職工利益的最好捍衛者，因此，對于“新職工代表大會”作出的可能侵犯切實關系職工利益的各種事項，賦予職工個人民主監督的權力，同時也可以參照《中華人民共和國證券法》規定的“集團訴訟”制度等途徑，為職工行使監督權力，維護自身利益提供廣泛的維權渠道。

●職工代表大會取代工會統一行使維護職工合法權益的職責

我國工會的基本職責是維護職工合法權益、竭誠服務職工群眾。在國有企業成立之初，職工直接受聘于國家，企業職工的類型具有單一性，職工利益具有同一性。企業工會在協調勞動關系、促進民主管理、維護員工福利方面發揮了重要作用。但隨著國有企業改革的不斷深入，國家對國有企業的干預也在逐漸減少。一方面，國有企業的職工群體出現了基層職工、中層職工和高管的內部分化，不同利益群體的訴求也千差萬別。另一方面，企業職工與企業通過勞動合同建立起勞動關系的同時，隨著經濟迅速發展，出現了臨時工、外聘等多種多樣的用工形式，工會工作的復雜性和挑戰性不斷提升。目前工會在運行的過程中面臨一系列的難題亟待解決，需要對工會進行進一步改革，使之成為國有企業治理中能充分發揮維護職工利益的有力配套機構。在職工代表大會成為組織存在后，可以實現對職工民主管理等事項的直接管理，而不再需要企業工會作為其閉會期間的組織機構行使職權。因此，在職工代表大會改革背景下，企業工會改革的可能性措施，即將目前工會“通過平等協商和集體合同制度，協調勞動關系”“通過職工代表大會或者其他形式，組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監督”的基本職責讓渡給作為組織存在的職工代表大會，由其統一行使維護職工合法權益的職責。工會可以作為一個“職工聯盟”，以聯系職工、關心職工、服務職工為宗旨，通過各種各樣職工活動緊密地團結職工，增強職工的滿足感和幸福感，從而對企業產生認同感和歸屬感，使工會成為廣大職工值得信賴的“職工聯盟”。

參考文獻

[1]Oliver Wendell Holmes.The Common Law[M]. New York. Brown and Company， 1881：137.

[2]李晚蓮.國企職代會實踐變遷中的矛盾與國家基層治理[J].求索，2015，（9）.

[3]汪仕凱.工人政治的邏輯及其變革：職工代表大會制度研究[D].復旦大學，2011：113，114.

[4]劉元文.職工民主管理理論與實踐[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2007：104.

[5]馮道軍.“元治理”理論視角下國企改革的政府角色重塑[J].蘇州大學學報（哲學社會科學版），2014，（3）.

[6]蔣大興.公司法改革的“社會主義（公共主義）”邏輯[J].中國流通經濟，2020，（7）.

[7]漆水俊.國有企業股份公司改組法律問題研究[M].北京：中國方正出版社，2003：237.

[8]蔣大興，薛前強.股東大會授權董事會的法理分析——基于理論與實踐的雙重解讀[J].投資者，2018，（3）.

[9]江平，鄧輝.論公司內部監督機制的一體化[J].中國法學，2003，（2）.

作者簡介

陳秀麗，吉林大學法學院經濟法學博士研究生，研究方向：市場主體法。

責任編輯 李冬梅