易地扶貧搬遷后續社區治理與社會融入：成效、困境與路徑選擇

董運來 王艷華

[摘要]“十三五”時期，我國易地扶貧搬遷建設任務已經全面完成，為解決區域性整體貧困打下了堅實的基礎。當前，我國已進入加大后續扶持力度，鞏固拓展易地扶貧搬遷成果同鄉村振興有效銜接的階段。隨著搬遷群眾空間位移和社會環境的變化，他們也面臨著生計方式改變、社會關系斷裂與重建、社區治理結構變遷、社會融入等諸多問題，嚴重制約了安置區社區管理轉型和良性發展。為此，文章在總結我國易地扶貧搬遷綜合成效和社區治理進展的基礎上，就如何強化安置區社會治理體系建設，培育搬遷群眾社區共同體意識，增強歸屬感和向心力，促進社會融入，最終實現易地扶貧搬遷社區的內生化發展，提出了具體的路徑選擇。

[關鍵詞] 鄉村振興;易地扶貧搬遷;后續扶持;社區治理;社會融入

[中圖分類號] F320.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0694（2021）05-0081-10

[作者] 董運來 副教授 沈陽師范大學國際商學院 沈陽 110034

王艷華 研究員 中國國際工程咨詢有限公司 北京 100048

易地扶貧搬遷是針對生活在“一方水土養不起一方人”地區貧困人口實施的一項專項扶貧工程，是阻斷貧困代際傳遞的最為直接有效的手段?！笆濉睍r期，我國有將近1000萬建檔立卡貧困人口完成了易地扶貧搬遷，堪稱我國減貧史上的偉大創舉。2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上指出，要對易地扶貧搬遷群眾搞好后續扶持，多渠道促進就業，強化社會管理，促進社會融人?！鞍岬贸觥笔鞘侄?，“穩得住”“可發展”“逐步能致富”是易地扶貧搬遷的終極目標。也就是說，未來一段時期，著力構建易地扶貧搬遷后續扶持政策體系，加快安置區的產業發展、就業幫扶、設施配套、社區治理、社會融人是需要解決的關鍵問題。

基于習近平總書記關于完善易地扶貧搬遷后續扶持政策體系、做好后續幫扶工作的重要指示，以及黨中央、國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的工作安排，本文著重就具有“過渡型社區”屬性的易地扶貧搬遷安置區的社區治理體系建設以及促進搬遷群眾社會融入的相關問題進行分析探討。

一、易地扶貧搬遷綜合效益及后續社區治理進展

針對脫貧攻堅期的易地扶貧搬遷，政府相關部門、社會各界以及搬遷群眾等各方主體關注的焦點主要以工程建設的進度、搬遷入住率、就學就醫改善率以及是否有可持續的穩定就業等經濟融人為主。后易地扶貧搬遷時代，經濟融入和社會融入是搬遷群眾面臨的兩大問題，經濟融入是社會融入的前提和基礎，社會融入是經濟融人的進一步發展[1]，工作目標是要構建長效的減貧機制[2]。

1.搬遷綜合效益顯著，有效解決了區域性整體貧困

易地扶貧搬遷不僅有助于破解貧困地區經濟空間重構和社會格局變遷背景下生態保護、經濟發展的雙重難題，也是加快促進新型城鎮化、農業現代化和公共服務均等化的重要于段?！笆濉睍r期，中央預算內投資以及各類投資主體（地方政府債務資金、開發性和政策性金融專項建設基金、低成本中長期貸款、專項建設資金、搬遷人口自籌資金）共計安排了超過1萬億元資金用于易地扶貧搬遷工程建設，為順利完成搬遷任務及產業發展提供了有力的資金支持。通過易地扶貧搬遷，全國累計建成集中安置區3.5萬個，其中城鎮安置區5000多個，農村安置點約3萬個;建成安置住房266萬余套，戶均住房面積80.6平方米;配套新建或改擴建中小學和幼兒園6100多所、醫院和社區衛生服務中心1.2萬多個、養老服務設施3400余個、文化活動場所4萬余個，960多萬建檔立卡貧困群眾已全部遷入新居①。易地扶貧搬遷后群眾的就業能力得到明顯提升，有勞動力的搬遷家庭實現了至少1人就業目標，通過就業帶動搬遷群眾不斷增收，2016-2019年人均純收入年均增幅達到了30.2%②。在經濟效益方面，持續大規模的固定資產投資有力地拉動了貧困地區的經濟發展，推動了搬遷人口的市民化，提高了城鎮化水平。在社會發展方面，搬遷群眾的就學、就醫、生活便利度等均得到了極大的改善。在生態修復方面，通過拆舊復墾復綠，各地共計騰退出了舊宅基地100多萬畝③，有效地緩解了遷出區生態環境的承載壓力。

2.相關政策不斷出臺，為后續扶持提供支撐動力

從近三年來中央及各部委陸續出臺的文件來看，易地扶貧搬遷的工作重心已經轉向后續扶持，而以促進社會融人為目標的搬遷安置區社區治理則是后續扶持政策體系的重要組成部分[3]。其中，2019年出臺的《關于進一步加大易地扶貧搬遷后續扶持工作力度的指導意見》（發改振興[2019] 1106號）是易地扶貧搬遷工作重心向后續扶持轉變的標志性文件。特別是2021年4月出臺的《關于切實做好易地扶貧搬遷后續扶持工作鞏固拓展脫貧攻堅成果的指導意見》（發改振興[2021]524號）更是在貫徹“五大發展理念”的基礎上，結合鄉村振興戰略，聚焦原集中連片特困地區、原深度貧困地區、鄉村振興重點幫扶縣的大中型安置點，進行分區分類，使得各類幫扶政策瞄準機制更加具有科學性（詳見表1）。

3.以基層黨建為引領，社區治理效能不斷增強

促進易地扶貧搬遷群眾社會融人是后續扶持工作的核心抓手。搬遷群眾在安置社區實現生產生活的融人以及心理上的認同和歸屬感，不僅有利于搬遷群眾在經濟上實現脫貧致富，還能激發搬遷群眾參與社區事務的熱情，提升搬遷群眾自我發展能力。

后易地扶貧搬遷時代，搬遷群眾在安置區的社會融入問題得到了高度重視。各地堅持以黨建引領為核心，不斷健全完善社區服務管理機制，根據安置區規模設立居民委員會或納入現住地村（居）民委員會管理，較為迅速地建立了社區黨組織架構，形成了以黨組織為核心、居委會為主體、群團自治組織為輔助、物業為保障的組織、管理、服務架構。同時，各地還通過成立社區綜合服務中心、社區管理委員會等方式加強社區管理，強化安置區各類公共服務，確保搬遷群眾依法平等參與現住地社會管理等活動，促進搬遷群眾快速融人新環境。此外，部分地區還健全了社區服務設施，合理設置社區辦公和服務場所，加強安置區戶籍管理、就業、就學、就醫和社保、法律咨詢等各類公共服務。

特別是，部分地區基于“共建共治共享”的研究視域，探索出了“五治融合”安置區社會治理模式，具有較強的推廣價值和經驗借鑒?！拔逯稳诤稀备爬ㄆ饋碛幸韵聨讉€方面：加強政治引領，通過黨建帶動各類群團組織和社會力量。強化法治保障，為安置區提供堅實的法治基礎。創新德治教化，提升搬遷群眾的感恩之情和道德素養。探索基層自治新方式，提高協商民主水平和自治能力。加大智治支撐，夯實社區智慧管理和治安防控基礎[4]。

一、安置區社區治理和社會融入的理論與現實困境

易地扶貧搬遷不僅改變了貧困人口的生計空間，也改變了他們生存的社會空間，而搬遷的最終結果則是要充分實現搬遷群眾在安置區的經濟融入和社會融入[5]。促進搬遷群眾實現社區融人將對他們的社會融合及后續的長遠發展產生深遠而積極的影響[6]。

1.社區空間實踐與再造的邏輯困境

易地扶貧搬遷不僅是自然居住空間由散居向聚居的遷移改善過程，更是生產生活方式、文化心理、社會網絡、基層治理的消解與重塑過程[7]。

易地扶貧搬遷群眾在搬遷前多數居住在具有多年傳統的村落中，鄉土社會和生存空間邊界相對穩定，大家具有相同的文化傳承和認同，屬于典型的熟人社會，或者叫社區共同體。搬遷后，安置區的人員結構發生了變化，由來自多個不同村落的搬遷群眾共同構成。這種由村落到社區的安置模式，一方面打破了原有傳統文化上的平衡，形成了差異化的多元空間;另一方面又使搬遷群眾的居住空間向壓縮與集聚轉變，改變了原來熟人社會的物理空間形態、社會地域邊界和社會空間，難以達到社會認同和情感歸依。

易地扶貧搬遷群眾進入安置區后，在生計和生活方式層面將面對轉型和改變。同時，他們也面臨來自生計和社會文化層面的轉型和調適的張力，而這種張力則體現在貧困群眾面臨與傳統生汁和文化資源同時割裂的文化轉型陣痛[8]。

從空間經濟學角度上看，易地扶貧搬遷安置區具有典型的移民空間再造特征，是一個物理、生計、文化、社會、政治等多元空間重構的過程，是加強安置區社區治理體系建設促進搬遷群眾社會融人的過程，同時也是加快基本公共服務等資源要素向鄉村地區拓展輻射的過程，更是搬遷群眾自我提升發展能力的場域。

從經濟學和社會學意義上看，易地扶貧搬遷社區空間的再造主要包含三個層次：由分散居住到集中安置帶來的居住空間的壓縮與集聚、基于生計模式變化的經濟空間的萎縮與繁育以及從同質向異質轉變的文化心理空間的消解與重塑[9]。正是基于上述這樣的制度安排，易地扶貧搬遷的制度邏輯在很大程度上就會與搬遷群眾的實踐與思維文化邏輯產生矛盾，如與搬遷前居住的傳統熟人社會相比，因鄰里之間的關系難以溝通而產生的陌生化，因打破自給自足生活方式而帶來的生活成本支出的增加，加之社區共同體意識缺失、心理文化割裂的陣痛以及社會調適的張力等因素共同疊加，帶來了社區治理與社會融入的理論與邏輯困境。

2.過渡型特征安置區的治理困境

易地扶貧搬遷安置區是我國脫貧攻堅期的特殊產物，它們因扶貧而形成，是連接農村基層管理與城市基層治理的有機載體。在社區治理方面，它們既不同于以鄉風禮俗、鄉紳能人為治理基礎的傳統鄉村村莊，也有別于相對完備和現代化治理體系的城市成熟社區，是一種處于中間階段的過渡性社區，其治理結構與治理關系呈現出新的形態[10]，在一定程度上具有“亦城亦鄉”的過渡型特征。

一是社區治理主體（社區管理人員）具有過渡性。搬遷安置區內社區管理人員一部分是由原村委會成員直接充實過來，另一部分則由上級委派或者是搬遷群眾選舉產生。這種過渡型的人員構成方式，主要是考慮到原村委會成員比較熟悉當地情況，且在當地屬于“精英人物”，具有一定的權威性和話語權，有利于安置區后續工作的開展。但是，這種在村委會形成的固有的工作理念和管理方式，能否與城市社區管理要求相符合相適應，還需謹慎樂觀。

二是社區治理模式以政府主導型為主。目前來看，安置區的社區治理主要還是以社區黨支部、居民委員會和社區服務中心為主要架構，部分地區還包括各類社會服務組織（如物業公司等）和由志愿者構成的部分群團組織，治理體系較為完備。但是，一直以來在多元的治理主體當中，地方政府所扮演的主導地位的角色并未實現根本性轉變。居委會成為公共事務的管理者和政府基層政策的執行者，因被賦予了過多的職能而造成治理效率較低。

三是社區治理客體（搬遷群眾）的身份具有雙重性。易地扶貧搬遷打破了搬遷群眾原有的居住形態和組織體系，再造了基層政權和自治機制[11]。這樣，安置區的搬遷群眾具有了雙重身份（遷出地村民和安置區居民）和雙重經濟關系（遷出地集體經濟成員和安置區共有經濟成員），這種并行不悖的身份和經濟形態，既不利于搬遷安置區的社區治理與服務，也影響了搬遷群眾后續的社會融入程度，亟須理順和統籌解決。

3.搬遷群眾城鎮化安置的身份轉換困境

搬遷群眾由原來分散居住的村落匯聚到新建的易地扶貧搬遷社區，其生產、生活方式和社會關系發生巨大轉變，“新主體陌生人社區”是易地扶貧搬遷社區的結構特征[12]。從居住空間上看，雖然多數搬遷群眾已經進行了城鎮化安置，旨在推動基本公共服務均等化，然而這一過程帶有明顯被動性的特征。例如，基于戶籍身份的種種限制，還難以實現市民身份轉化，農民身份與城市低保、社保的巨大鴻溝，制約著貧困群眾享受平等的社會保障。在社會保險方面，搬遷群眾仍然以參與新型農村合作醫療和農村養老保險為主。由于受到戶籍的限制，搬遷群眾只有進行戶口遷移后才能夠參加城鎮居民醫療或養老保險。此外，在搬遷群眾自我身份認知方面，雖然搬遷后的居住空間脫離了傳統村落，但多數搬遷群眾的生活習慣、思想觀念、價值取向等很難在短期內發生本質的改變，內心仍然認為自己是農村人或者是城鄉邊緣人。

在上述這一被動市民化過程中，伴隨著居住空間的位移，搬遷移民的生計方式從以農業為主轉變為非農業為主和以地緣親緣為主的情感型社會關系逐漸轉變為以業緣為主的契約關系，傳統文化習俗正慢慢淡化，個人主義價值觀興起，社會信任度降低。原有村落的“熟人社會”轉變為現今努力維持舊有關系的“半熟人社會”，直至今后向“陌生人社會”轉變。在這一變化過程中，搬遷移民不僅面臨著生計方式改變后的生存壓力，更面臨著如何融人和適應新的人際關系、社區文化環境等諸多問題。

4.基層黨建、居民自治與社區管理的困境

自易地扶貧搬遷的工作重心轉向后續扶持以后，各地的相關工作都取得了一定的成效，但仍存在著基層黨建有所缺位、自治建設較為乏力、管理水平不夠高等亟待破解的現實困境[13]。

一是基層黨建引領作用有所弱化。當前，易地扶貧搬遷安置區的社區治理架構體系主要由基層黨組織、居委會、社會組織和搬遷群眾構成。由于基層治理體制不靈活，管理組織體系未及時有機更新，造成了管理歸屬不明且權責模糊。比如，一些社區黨組織和居委會因包攬治理工作而降低了辦事效率;一些居委會和物業公司在職能和權利上的交叉，存在互相推卸責任和利益糾葛現象;社區居委會行政化嚴重治理效率低下等等。

二是搬遷人員社區事務參與度低。由于搬遷群眾由來自不同農村地區的人員構成，彼此之間異質性強、認知能力存在差距、素質參差不齊，部分搬遷群眾仍然保留著在農村原有的生活方式。例如，在樓房內燒火做飯、樓道內堆放木柴雜物、樓梯內隨便大小便、在公共綠地種菜，等等。此外，搬遷群眾對社區治理參與度較低，許多事情不管不問，甚至破壞園區公共設施發泄自身情緒，更有部分人員法制意識淡薄。上述這些都加重了社區治理的難度。如何改變居民的陳規陋習，重拾社會公德和家庭美德，是安置區需要迫切解決的現實問題。

三是搬遷群眾“人戶分離”現象較為嚴重。近年來，隨著土地及其附屬權益的日益增加，耕地地力保護補貼等各項強農惠農政策的不斷出臺，加之戶口是否遷移由搬遷農戶自愿選擇而不強制遷移，不少貧困戶不愿意放棄原有的耕地和宅基地，權益問題造成個別貧困家庭“人戶分離”“兩頭占”“放棄搬”等現象，導致社區治理混亂，管理缺位，搬遷的穩定性受到考驗。因此，加強移民社區基層治理體系建設、創新治理方式、提高治理能力是當前搬遷安置區社區亟待解決的問題。

5.搬遷群眾社會融入的文化困境

易地扶貧搬遷從散居到聚居的居住方式帶來了家庭結構、代際關系、社會網絡和社區治理等社會結構和制度的變遷，使移民在搬遷初期生計空間斷裂，難以實現社區融合[14]。其中，文化心理差距、共同體意識和社會公平正義缺失構成最深層次的空間區隔。社會融入是搬遷群眾與安置區當地群眾相互適應、相互交往滲透的一個過程。搬遷前，群眾生活在具有“熟人社會”特征的鄉村;搬遷后，則生活在具有“半熟人社會”特征的新型社區。搬遷群眾在新型社區中，既有醫療、教育、衛生、就業等基本公共服務方面的物質需求，同時也有歸屬感和社會認同等方面的精神需求。上述兩種生活環境在政治、經濟、文化、習慣、心理等方面有著較大的差異，導致搬遷群眾可能會產生身份認同的焦慮和心理的困惑，原有的文化信仰出現斷裂，社會交往被阻隔，自我適應和自我調節能力降低，要想徹底融入新社區還需要一個較長的過程。

實施易地扶貧搬遷后，不同的地域和不同的生活環境造就了不同的文化環境與價值體系。搬遷前，農戶居住的農村區域在文化上具有單一性和同質化特征;搬遷后，農戶所面臨的文化環境則跳躍到了多元化和異質化的層面上。這種看似帶有光環的身份劇烈的“社會躍進”，在帶有不同移民文化背景、不同價值觀甚至不同宗教信仰特征的搬遷安置區內，會讓一些搬遷群眾產生不理解不認同，甚至會有一種挫敗感。因此，搬遷群眾需要徹底消解他們原有的村落文化才能不斷適應新的文化心理空間。

三、易地扶貧搬遷安置社區治理與社會融入的路徑選擇

完成近千萬貧困人口易地扶貧搬遷，不僅是地理位置上的大遷移，也是生產生活方式的重建和社會關系的重塑[l5]。因此，完善易地扶貧搬遷安置區社區治理體系和治理效能，是增強搬遷群眾內生發展動力、促進社會融入、提升幸福感和歸屬感的重要手段。

1.補齊安置社區服務設施短板

地方政府要完善提升社區服務中心、綜合性文化場所、大眾健身全民健康等公共服務功能。在大中型安置點依托社區服務中心，提供戶籍管理、就業、就學、就醫和社保、法律咨詢等“一站式”服務。在小微型安置點強化搬遷群眾戶籍、就業、就學、就醫、社保、法律咨詢等各類協調服務。研究并妥善解決搬遷群眾紅白喜事場所不足等問題。推動郵政、金融、電信、燃氣、電力等公共事業和資源回收商業網點盡快覆蓋一定規模的安置點。

同時，針對搬遷戶老年人偏多且難以在非農領域就業的基本現實，有條件的地區可以采取統一規劃、政府補助的方式，在安置區就近流轉出一定數量的農業生產用地，提供給依戀故土且有農耕生活情結的搬遷群眾耕種。一方面，可以緩解搬遷群眾因居住區域和生活模式急劇轉型而帶來的不適;另一方面，通過農業生產也可以在一定程度上降低家庭在安置區的生計成本。

2.提升安置社區治理整體水平

隨著搬遷任務結束進入后續扶持階段，也應鞏固前期階段成果，避免政策斷檔出現大規模返遷，現有的組織體系在一定時期內應保持穩定，并設置政策退出“緩沖期”。同時，為了實現易地搬遷后穩得住、能致富的目標，需要構建起常態化的組織體系，實現促進發展與維護穩定的協調統一。

一方面，要構建完善以基層黨組織為核心，居（村）委會和居（村）務監督委員會為基礎，群團組織、社會組織、物業服務企業共同參與的社區組織體系。探索開展“智慧社區”建設。根據安置點規模、治安狀況等，合理設置警務室，加強安置點治安綜合防控。要暢通利益訴求表達渠道，加強贍養糾紛、家庭鄰里糾紛等調解工作，完善突發性群體事件應急處置機制。根據安置區的不同規模分類施策，完善安置社區治保和調解組織。按照搬遷人口10000人以上的超大型安置區、3000-10000人的特大型安置區和800- 3000人的大中型安置區三類標準，協調公安機關設置一室一警或一室多警的警務室，打通當地公安機關與搬遷群眾直接聯系的“最后一公里”，為搬遷安置區的社會穩定提供警力支持和安全保障。

另一方面，要進一步規范物業管理，研究制定“政府主導十物業公司”的物業管理模式。當前，多數安置區并未著手向搬遷戶統一收取物業費、水電費等相關費用（多數都由地方財政或遷入地集體經濟直接承擔），而一些大型安置區的電梯、樓道照明等公用設施也面臨運行維護的需求。因此，需要抓緊研究制定“政府主導十物業公司”為特征的規范的物業管理模式。探索以安置區預留的門市、車位等固定資產對外出租的租金對物業支出進行補償，減輕地方財政和搬遷戶的資金壓力。注重發揮地方工會、共青團、婦聯等群團組織及其他社會組織的作用，加強政府與高校之間的深入合作，為部分社會保障、應用心理學、物業管理等專業的本科生或碩士研究生提供實習實踐崗位[16]，引導各類社會力量構建多元主體廣泛參與的社區治理模式。

3.促進安置社區開放融合

促進安置社區開放融合，需要推動搬遷安置社區文化空間的再造，將公共文化空間作為易地扶貧搬遷社區建設的標準配置，統籌納入到下一步社區建設的整體發展規劃，加快推進社區公共文化空間建設工程[17]。如在安置區廣泛組織開展群眾喜聞樂見的傳統美德、社會公德宣傳及文化交流，開展文明家庭創建、勞動模范評比、文明實踐志愿服務和感恩教育等活動，廣泛開展專業社會工作服務，積極開展心理咨詢，提高搬遷群眾適應新環境的能力，不斷提高社區文明程度，幫助群眾通過自身的辛勤勞動實現脫貧致富[l8]，實現垂范鄉鄰、教化桑梓的目的。此外，鼓勵和提倡各地以多種靈活手段來調適搬遷群眾的生計模式和精神需求?？梢越Y合重要節假日、少數民族特色等節慶活動，引導搬遷地的原住居民真正接納、真誠幫助搬遷群眾，促進新老居民人際交往、文化交流、情感交融，防止造成人為的封閉隔閡。在民族地區集中安置點大力推廣國家通用語言文字，探索并試點推進嵌入式社區建設模式，有效促進具有不同文化和宗教信仰的少數民族搬遷群眾之間的交流與交融。

4.做好安置區財政和金融政策銜接

一要充分發揮中央財政銜接推進鄉村振興補助資金的引導作用，支持易地扶貧搬遷后續扶持，帶動地方財政資金、金融信貸資金、社會資本等共同投入。同時，可將符合條件的易地扶貧搬遷安置點后續建設相關項目納入地方政府債券支持范圍。

二要瞄準城鎮化大型集中安置區的后續配套基礎設施和基本公共服務設施短板，統籌中央預算內投資各專項資金予以支持，著力提升安置區基礎設施承載和基本公共服務供給能力，夯實后續產業發展基礎和推動群眾就業創業，促進搬遷群眾與所在地區享有同等的公共服務。充分利用好城鄉建設用地增減掛鉤政策，統籌優化地方財政，為易地扶貧搬遷融資資金償還提供財力支持。

三要支持各類金融機構結合自身職能定位和業務優勢，創新金融產品，落實好創業擔保貸款、扶貧小額信貸等政策，加大對搬遷安置區后續產業發展和社區治理的信貸支持，為易地扶貧搬遷后續扶持提供金融服務。同時，具有搬遷任務的各?。▍^、市）也可以根據本地區實際，統籌整合有關資源和項目資金，撬動更多的社會資本支持安置區后續發展。

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（責任編輯張筠）