論我國仲裁機構的法律地位及其改革之路

譚啟平

內容摘要：基于特定的歷史原因，我國大多數仲裁機構的法律地位至今仍是“參照事業單位”。仲裁法施行的26年間，雖然一些仲裁機構在“去行政化”的道路上作出了艱難的探索，但在我國事業單位改革以及仲裁公信力有待提高的大背景下，仲裁機構法律地位的改革仍任重道遠。仲裁法（修訂）（征求意見稿）將仲裁機構定位為非營利法人，可能面臨規范供應不足困境。結合民法典構建的法人體系，我國仲裁機構的法律地位宜確定為社會服務機構。對于仲裁機構法律地位的改革，應針對各仲裁機構的實際情況逐步進行，并建立強制退出機制，以淘汰那些無法成功轉型的仲裁機構。仲裁法早已規定的中國仲裁協會也應在仲裁機構改革時予以建立，從而實現對仲裁機構有效的外部監督。

關鍵詞：仲裁機構 社會服務機構 仲裁公信力 中國仲裁協會 仲裁法 非營利法人

中圖分類號：DF75文獻標識碼：A文章編號：1674-4039-（2021）05-0150-164

我國仲裁法施行已逾26年。隨著社會主義市場經濟深入發展、改革的深化以及對外開放的進一步擴大，仲裁法也顯露出與形勢發展和仲裁實踐需要不適應的問題?！? 〕社會各界都呼吁對仲裁法進行修改完善。2018年9月10日，第十三屆全國人大常委會公布了立法規劃，仲裁法的修改被正式提上了立法機關的議事日程。2021年7月30日，司法部公布了仲裁法（修訂）（征求意見稿），仲裁法的修改已進入快車道。

在關于仲裁法修改的各方觀點中，去除仲裁機構 〔2 〕的行政化，確保仲裁機構的民間性與獨立性無疑是呼聲最多的建議之一?！? 〕由于仲裁法并未明確仲裁機構的法律地位，我國目前絕大多數仲裁機構的法律地位為“參照事業單位”，這是導致仲裁機構行政化色彩嚴重的重要原因之一?！? 〕立法機關也指出，仲裁法對仲裁機構的性質定位及其治理結構規定不明確，不利于仲裁機構和整體行業的改革發展?！? 〕有鑒于此，有必要對我國仲裁機構法律地位的現狀予以分析與檢討，并對其法律地位改革的方向和路徑予以探尋，以期對仲裁法的修改有所助益。

一、仲裁機構法律地位的現狀

新中國成立以后，我國仲裁制度大致經歷了四個發展階段，分別是“只裁不審階段”“先裁后審階段”“一裁兩審階段”以及“一裁終局階段”?！? 〕“只裁不審階段”主要是從新中國成立后到黨的十一屆三中全會召開為止。由于當時司法人員不足，法院不受理經濟合同糾紛，當事人之間的經濟糾紛只能報有關主管機關仲裁。雖然在此階段法院不能對仲裁裁決進行監督，但為了保障仲裁裁決的公平性，當事人可就仲裁裁決進行至少一次的上訴?！跋炔煤髮忞A段”主要是從黨的十一屆三中全會召開后到經濟合同法的施行為止。在此階段，仲裁是訴訟的前置程序，當事人之間發生經濟合同糾紛后，必須先提交仲裁，對仲裁裁決不服的，才能向法院起訴?！耙徊脙蓪忞A段”大致是從經濟合同法施行后到1991年民事訴訟法頒布為止。經濟合同法廢除了仲裁前置的做法，確立了仲裁一次裁決的制度，但當事人若對仲裁裁決不服的，仍可向法院提起訴訟?！耙徊媒K局階段”大致是從1991年民事訴訟法的頒布、1993年9月經濟合同法的修訂、1995年仲裁法的頒布一直延續至今。至此，我國國內仲裁采用一裁終局原則。

從仲裁裁決與法院審判的關系角度而言，我國仲裁制度大體經歷了一個從法院審判的前置程序到與法院審判并行且獨立的糾紛解決機制的轉變。在仲裁法頒布之前，我國的仲裁制度實質上是一種行政性質的仲裁，行使仲裁權的是設立在行政管理部門內部的仲裁機構。既無獨立的法律地位，又明顯背離仲裁獨立性、自愿性與快捷性的特點，與現代意義上的仲裁制度存在著一定的差距。仲裁法的頒布，將仲裁機構從國家行政機關的體制中獨立出來，對仲裁機構的獨立性予以了確認。也正是從此時開始，關于仲裁機構法律地位的問題，逐漸引起了各方的關注與探討。

（一）參照事業單位

仲裁法制定時，其草案第10條規定：“仲裁機構是非營利性的事業單位法人?！痹?994年8月30日舉行的第八屆全國人大常委會第九次會議上，時任全國人大法律委員會主任委員薛駒所作的《關于仲裁法（草案修改稿）和審計法（草案修改稿）修改意見的匯報》指出：“一些委員提出，把仲裁委員會的性質規定為事業單位法人不夠準確、清楚。建議刪去這一規定?！弊罱K，在1994年8月31日通過的仲裁法中刪去了關于仲裁委員會法律地位的規定，仲裁法選擇了對仲裁委員會法律地位“留白”。即便立法者認為將仲裁委員會定性為事業單位法人不夠準確、清楚，仲裁法頒布后，大多數仲裁機構仍將自己定位為事業單位法人。有學者曾就該問題進行實證調查， 〔7 〕原國務院法制辦也曾就此問題進行情況調研， 〔8 〕結果都表明，事業單位型仲裁委員會是絕大多數仲裁機構的選擇。

之所以將絕大多數仲裁機構的法律地位定位為事業單位，主要原因無外乎以下三點：其一，雖然仲裁法選擇了不對仲裁委員會的法律地位作明確界定，但為了重新組建符合仲裁法規定的仲裁委員會，國務院于1995年7月28日頒布的《重新組建仲裁機構方案》第四部分規定：“仲裁委員會設立初期，其所在地的市人民政府應當參照有關事業單位的規定，解決仲裁委員會的人員編制、經費、用房等。仲裁委員會應當逐步做到自收自支?！痹摲桨钢皇菫榱私鉀Q機構成立初期的困難才規定參照有關事業單位管理，本意并不是要把仲裁機構當成事業單位，但許多機構有意或無意就把它當成實際的事業單位?！? 〕其二，大多數仲裁機構及其工作人員也希望將仲裁委員會定位為事業單位。根據《重新組建仲裁機構方案》，仲裁委員會參照有關事業單位的規定，是為了解決其人員編制、經費、用房等。將仲裁委員會定位為事業單位，其工作人員就享有事業編制，仲裁機構也能得到國家財政的支持，不用擔心入不敷出。特別是對一些中小仲裁機構而言，限于其業務量的原因，如果沒有國家財政的支持，其無法存活。雖然《重新組建仲裁機構方案》也強調：“仲裁委員會應當逐步做到自收自支?！钡@一規定基本未得到嚴格執行，國務院甚至還制定了仲裁收費“收支兩條線” 〔10 〕規則。其三，社會各界對仲裁“民間化”的定位與性質認識還不夠清楚。有觀點就認為，仲裁機構不應完全與行政脫鉤，應該盡力爭取政府的支持， 〔11 〕而將仲裁機構定位為事業單位無疑是得到政府支持最名正言順的途徑。

（二）仲裁機構去行政化的艱難探索

《重新組建仲裁機構方案》規定，在仲裁機構組建初期，仲裁機構可參照事業單位的相關規定設立?！皡⒄铡币馕吨俨脵C構終究不是事業單位。在仲裁法施行的26年間，一些仲裁機構也在不斷探索轉變其法律地位的可能路徑。

1.事業單位企業化管理模式

北京仲裁委員會（以下簡稱“北仲”）在成立后不久，便探索了一條民間化的道路，“實行‘事業單位企業化管理，完善法人治理結構，在財政、人事、業務等多個方面均進行自主管理，與行政機關徹底‘脫鉤”?！?2 〕基于北仲的高度自治，其雖然頂著事業單位之名，但基本上行著民間化社會組織之實?！?3 〕北仲的探索是卓有成效的，其“成立三年即實現自收自支，英國《經濟學家》雜志2006年4月在報導中國仲裁時，評價北仲‘被公認為是唯一一家達到甚至超過國際水準的內地仲裁機構”?！?4 〕2019年7月15日，北仲公布了其最新仲裁規則與收費標準，將仲裁費用明確區分為仲裁員報酬與機構費用兩部分，進一步彰顯了其公益性、非營利性的機構屬性。

北仲作為我國仲裁機構去行政化改革的先行者，其模式卻是難以復制的。首先，北仲的成功，除其自身的因素外，政府的支持是重要的前提?！氨敝俳M建之初，北京市政府法制辦領導就明確提出：‘政府對仲裁最大的支持就是不干預。這種理念一直被法制辦歷屆領導堅守。這也是北仲人一直向外界強調的，將發展功勞歸于政府營造的外部環境，一定程度上也形成了政府堅持這種理念的自覺?！?〔15 〕但這種由政府主導或推動的、沒有制度化的改革，其生命力到底有多長？其次，北仲的成功，同樣與其優越的地理位置有著密切的關系。北京作為我國政治、經濟的中心，市場經濟高度發達，也在一定程度上促進了北仲朝著專業化與去行政化方向的發展。最后，北京高校眾多，學者云集，而學界對北仲的支持更是其成功不可或缺的因素。北仲從1995年成立至今，兩任仲裁委員會主任分別是我國著名民法學家江平教授與梁慧星教授。北仲的成員中，專家學者也占到了三分之二以上?！?6 〕這是其他絕大多數仲裁機構所不能比擬的 〔17 〕。

2.法定機構模式

深圳市曾于2007年出臺《關于推進法定機構試點的意見》， 〔18 〕將仲裁機構作為事業單位改革的試點之一，賦予其法定機構 〔19 〕的定位。2012年11月6日，深圳市政府審議通過了《深圳國際仲裁院管理規定》（試行）。該規章作為中國第一個針對仲裁機構的專門立法，確立深圳國際仲裁院為法定機構，對深圳國際仲裁院的法人治理、職責范圍、業務模式、與香港的合作、仲裁專業隊伍建設，以及監督機制等方面作出了明確規定，使深圳國際仲裁院成為中國第一個通過立法方式確立法人治理模式的仲裁機構?！?0 〕2017年12月25日，原深圳仲裁委員會被合并入深圳國際仲裁院。2020年8月26日，深圳市第六屆人大常委會第四十四次會議通過的《深圳國際仲裁院條例》第3條 〔21 〕再次明確了“仲裁院是不以營利為目的的法定機構”。

深圳市對于仲裁機構改革的探索具有非常積極的意義。首先，“深圳國際仲裁院探索建立以理事會為核心的法人治理結構，不再實行傳統事業單位行政首長負責制的單一治理模式，淡化仲裁機構的‘行政化色彩，有效保證機構的獨立性和中立性，進而吸引更多的商事爭議當事人自覺選擇該院作為仲裁機構”?！?2 〕其次，《深圳國際仲裁院條例》對整個仲裁體系規則作出了一個系統、明確的規定，基本上形成了一套穩定、成熟的運作機制。

然而，深圳國際仲裁院的改革仍需要完善。首先，法定機構的法律地位仍不明確。根據《深圳國際仲裁院管理規定》（試行）第3條， 〔23 〕作為法定機構的深圳國際仲裁院仍“作為事業單位法人獨立運作”?！渡钲趪H仲裁院條例》第3條雖然刪除了“作為事業單位法人獨立運作”的表述，但在民法典實施的背景下，法定機構應作為何種類型的主體仍有待明確。其次，根據《深圳國際仲裁院條例》第10條 〔24 〕與第17條 〔25 〕，深圳國際仲裁院的理事長與理事仍由深圳市人民政府任命和聘任，在實質上仍未擺脫行政化的色彩。最后，法定機構的模式難以推廣。設立法定機構最重要的前提就是對該法定機構單獨立法，即每一法定機構對應一部特定立法。由于我國仲裁機構眾多，而各仲裁機構的實際情況又存在明顯的差異，事實上很難形成一個適用于所有仲裁機構的通用立法模板。在事業單位改革中引入法定機構模式，也存在著相同的問題。

3.非營利法人模式

2018年12月31日，中共中央、國務院印發《關于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意見》（以下簡稱《完善仲裁意見》），要求各地根據實際情況對仲裁委員會的運行機制和具體管理模式進行探索改革。為了落實《完善仲裁意見》，上海市和海南省已于2019年推出了相應的改革措施，明確將仲裁機構定位為非營利法人?！?6 〕由于相關規定的闕如，相關部門不得不再次針對作為非營利法人的仲裁機構的體制機制、管理模式、監督機制等頒布立法?！?7 〕這與前述法定機構模式存在一定類似?！?8 〕上述改革正處于初始階段，能否徹底實現去行政化的目標，仍待進一步觀察。

二、仲裁機構改革的必要性

黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了“完善仲裁制度，提高仲裁公信力”的目標與任務，中共中央于2021年1月印發的《法治中國建設規劃（2020-2025年）》也明確提出了“完善調解、信訪、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制”。結合我國事業單位改革、仲裁機構去行政化以及仲裁法修改的大背景，我國仲裁機構法律地位的改革勢在必行。

（一）仲裁機構作為事業單位缺乏制度支撐

根據1998年國務院頒布的《事業單位登記管理暫行條例》第2條 〔29 〕第1款的規定，事業單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。仲裁機構作為與法院并行的民商事爭議的解決機構，其活動顯然不在其明示列舉的范圍內。根據2011年3月23日發布的《中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（以下簡稱《事業單位改革意見》），現有事業單位可分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。仲裁機構只能歸入從事公益服務的機構序列。

根據《事業單位改革意見》，我國將逐步對現有的事業單位進行改革。從事公益服務的事業單位主要分為兩類：“承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類;承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類?！备母锖蟮氖聵I單位所涉足的領域基本延續了《事業單位登記管理暫行條例》第2條所列舉的教育、科技、文化、衛生四大板塊。中共中央、國務院并沒有將仲裁委員會納入事業單位的意圖。這意味著，將仲裁機構定位為事業單位不符合中央改革事業單位的初衷，也缺乏相應的制度支撐。

需要指出的是，有觀點建議，增設事業單位公益三型，以便將仲裁機構納入其中。該觀點指出：“為了更好地發展我國仲裁事業，建議在事業單位分類推進改革中，增加一種事業單位類型，類似2007年事業單位改革中的公益三，讓仲裁機構既能保持非營利社會公益組織身份，享受相關稅收政策，又實行企業化管理的靈活機制，保持其獨立與活力?！?〔30 〕在2008年8月11日中央編辦印發的《關于事業單位分類試點的意見》曾規定事業單位公益三型，是指提供的服務具有一定公益屬性，可基本實現由市場配置資源的事業單位，這類單位實行經費自理，自主開展公益服務活動和相關經營活動。事業單位公益三型確可將仲裁機構包含其中，但《事業單位改革意見》已將公益三型刪除，也就基本上將仲裁機構排除在了事業單位陣營之外。

（二）推進國家治理體系與治理能力現代化的必然要求

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），全面回答了在我國國家制度和國家治理體系上應該堅持和鞏固什么、完善和發展什么這個重大政治問題?！稕Q定》指出：“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是堅持和發展中國特色社會主義的內在要求?！敝俨弥贫茸鳛橹袊厣鐣髁x法治體系的重要組成部分，同樣需要不斷推進與完善其內部治理體系?？傮w而言，目前我國絕大多數仲裁機構存在程度不同的問題，主要表現為以下幾個方面：

1.仲裁機構的無序設立與發展

我國仲裁法第10條規定仲裁委員會不按行政區劃設立，可以在直轄市和省、自治區人民政府所在地的市設立，也可以根據需要在其他設區的市設立，其本意乃是各地應根據實際情況設立仲裁委員會。然而，“很多市在組建仲裁機構時考慮的往往不是關于設立仲裁機構的基本條件——‘根據需要，而毋寧是希望通過仲裁機構的設立來宣傳本地的形象，更多的似乎是出于一種‘攀比心理——‘兄弟城市都有‘自己的仲裁委員會，我們也應該有一個”?！?1 〕仲裁法的起草人之一費宗祎就認為：“設區的市都可以設仲裁機構沒有必要?！?〔32 〕仲裁機構的無序設立與發展，在很大程序上是因為對于仲裁機構定位與性質認定的錯誤。事業單位模式下，行政機關對于仲裁機構的設立擁有極大的話語權，這就導致了仲裁機構“行政化”色彩濃厚，偏離了仲裁機構民間性與獨立性的本質屬性，也引發了仲裁機構內部治理體系混亂與治理能力不足的問題。

2.仲裁員的選任機制不健全

仲裁法第13條對成為仲裁員的條件進行了規定，但過于粗糙和簡單。雖然一些仲裁機構在仲裁法第13條的基礎之上還增加了相關學歷、職稱等相關條件，但對于一些中小仲裁機構而言，基于其所處地域等局限，如若增加選任仲裁員的條件，可能面臨仲裁員緊缺的問題。誠如有學者所指出的，在那些專業水平合格的仲裁員資源并不豐富的地區，不得不降低仲裁員的遴選標準，這對于仲裁員的嚴格管理和退出機制也會產生負面影響?！?3 〕總體而言，由于仲裁員選任機制的不健全，目前我國各仲裁機構仲裁員素質參差不齊，這也是導致仲裁裁決的各種問題的重要原因。

3.回避機制不健全

目前我國絕大多數仲裁機構仲裁員的構成中，專職律師類的仲裁員的比例最大。對于專職律師類仲裁員而言，則存在著既充當“運動員”又充當“裁判員”的可能?；谀壳盎乇軝C制的不健全，即便規定專職律師類的仲裁員不能代理其所在仲裁機構的案件，其也很有可能與其他律師形成“攻守同盟”，對仲裁案件的裁判造成不良影響。

4.裁決機制不健全

對于仲裁案件裁決的作出，目前我國絕大多數仲裁機構采取按照多數仲裁員意見作出的機制，在不能形成多數意見時，則按照首席仲裁員的意見作出。在我國仲裁員選任機制、回避機制以及監督機制不健全的情況下，現有裁決機制可能淪為一方當事人利用的工具，從而導致另一方當事人的權益不當受損。

5.監督機制不健全

根據仲裁法第58條的規定，對于仲裁裁決，除違背社會公共利益外，法院不能對其他因仲裁庭的原因造成的實體問題進行審查?；诠怖娴某橄笮?，自仲裁法施行以來，我國法院以違背公共利益為由撤銷仲裁裁決或拒絕執行仲裁裁決的案件并不多見。有學者就此問題進行實證研究，發現當事人以“裁決違背社會公共利益”為由申請撤銷仲裁裁決的案件幾乎全部被法院予以駁回?！?4 〕可以說，仲裁法基本否定了法院對仲裁裁決進行實體審查的權力，從而將仲裁制度置于法律監督的盲區。如后文所述，在目前我國仲裁裁決公信力不足的大背景下，仲裁裁決監督機制的不健全對當事人的利益可能造成重大影響。

習近平法治思想的核心要義之一是：“堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化?！睂τ谥俨弥贫榷?，推進其治理體系與治理能力現代化的法治軌道就在于明確仲裁機構的法律地位。只有明確了仲裁機構的法律性質與地位，才能明確其內部組織結構，重構其內部治理體系，從而向去行政化與獨立化轉變。仲裁機構法律地位的改革是推進國家治理體系與治理能力現代化的必然要求。

（三）提高仲裁公信力的需求“倒逼”仲裁機構的改革

當事人之所以選擇仲裁而不選擇訴訟等方式解決糾紛，崇尚的不僅是仲裁的意思自治，更重要的是仲裁的公正?！?5 〕仲裁制度存在的問題，歸根結底是仲裁裁決的問題。如果當前我國各仲裁機構的仲裁裁決能夠體現出公正性，仲裁機構法律地位的改革也就并非刻不容緩。

1.仲裁裁決公信力不足是需要正視和努力解決的問題

基于仲裁裁決的保密性以及公正與否存在著因人而異的價值判斷，可以從仲裁的公信力角度入手，探尋當前我國仲裁裁決的公正性?！斗ㄖ沃袊ㄔO規劃（2020—2025年）》也明確指出，對于仲裁等公共法律服務，應以群眾滿意度來檢驗其工作成效。

我國仲裁法確立了一裁終局制度，但為了保障仲裁裁決的公正性，仲裁法與民事訴訟法設立了法院對仲裁的司法監督制度。在實踐中，通過當事人提起撤銷仲裁裁決請求進行監督是一種最主要的司法監督方式?！?6 〕考察當事人向法院提起撤銷仲裁裁決的申請，就能在一定程度上了解仲裁公信力的情況。有學者就1996年至2010年北京市第二中級人民法院審理的申請撤銷北仲仲裁裁決案件進行研究， 〔37 〕發現當事人申請撤銷仲裁裁決的案件呈上升趨勢，法院裁定撤銷仲裁裁決的撤銷率也基本持上升趨勢。如果說前者有仲裁案件基數也存在著上升的說辭，那么后者確實可在一定程度上反映仲裁裁決存在不公正的問題。另有學者對2016年度申請撤銷北仲仲裁裁決案件進行研究，可以看出，當事人以違反公共利益為由申請撤銷仲裁裁決的案件，占所有申請撤銷仲裁裁決案件的四分之一?！?8 〕這也能在一定程度上表明當事人確實對仲裁裁決的實體結果存在不滿意。

實務界與學術界對于我國仲裁裁決的公信力也頗有微詞。在學者的一項調查中可以看到，受調研的律師中，有62%的律師不推薦當事人選擇仲裁制度，認為仲裁相對于訴訟，難以作出公正的裁決?！?9 〕仲裁機構的辦案人員也指出：“一般而言，當事人之所以向人民法院提起撤銷仲裁裁決申請，通常并非單純因為對程序有異議，絕大多數都是因為對實體結果感到不滿?！?〔40 〕學術界近年來也頻繁指出我國仲裁公信力不足的問題，認為“我國仲裁在仲裁公信度、公正度方面與法治發達國家相比尚有很大的差距”， 〔41 〕“受社會、制度環境等因素的影響，仲裁制度的構建，尤其是制度的實際運行在客觀上還存在諸多不足，還不能充分滿足日益增長且要求更公平、更公正、更有效率解決糾紛的社會需求”?！?2 〕

可見，在我國仲裁法施行的26年間，仲裁機構所作出的裁決在一定程度上還需要進一步提升公信力。正因為如此，黨的十八屆四中全會的決議特別提出了“提高仲裁公信力”的目標。

2.提高仲裁裁決公信力與仲裁機構改革的關聯性

目前，我國仲裁裁決公信力的不足是內因與外因共同作用的結果。于內因而言，仲裁機構法律地位的定位錯誤是關鍵。目前我國絕大多數仲裁機構事業單位的定位，導致了仲裁機構行政化色彩濃厚，從而在一定程度上影響了仲裁裁決的公正性。一方面，由于仲裁機構存在行政化的異象，仲裁委員會的領導干預個案的情況時有發生，導致仲裁員不能完全獨立地作出公正的裁決。2019年7月，廣州仲裁委員會連續兩任主任相繼因涉嫌違紀違法被有關部門調查的事實，在一定程度上說明了仲裁行政化增大了腐敗滋生的風險，可能導致仲裁裁決的不公。另一方面，仲裁行政化容易導致地方保護，從而影響仲裁裁決的公正性。目前我國絕大多數仲裁委員會均由符合法律規定的市的人民政府的有關部門組建，仲裁委員會的領導大多數也是該市的行政領導。仲裁委員會在對相關案件作出裁決時，可能或多或少會保護本地企業，從而引發其他主體對仲裁裁決的質疑。于外因而言，法院對仲裁裁決的監督不夠。目前我國絕大多數仲裁機構的領導由行政官員兼任的事實，在一定程度上也影響了法院對仲裁案件的司法監督。

為了更好地實現仲裁裁決的公平性目標，仲裁機構的法律地位應作出改革。只有符合仲裁機構本質屬性的法律定位才能實現仲裁權的良好運行，這在比較法上已經得到了驗證。我國26年的仲裁實踐也表明，“仲裁機構的民間化程度越高，獨立性越強，業務發展越好，越能實現當事人、仲裁員、仲裁機構和社會受益的多贏局面”?！?3 〕

三、仲裁機構法律地位改革的方向：社會服務機構

我國仲裁機構的法律地位應如何改革？筆者認為，民法典主體制度的類型化規定是回答和解決仲裁機構法律地位的基本法依據。確立仲裁機構的法律地位，應從規定私法領域社會組織法律屬性的民事基本法律中尋找相關依據?！?4 〕

（一）作為非營利法人的仲裁機構

1.仲裁機構的非營利性

在比較法上，除了在商會內設立的仲裁機構不具有獨立地位外，其余都有明確的法律地位，主要可分為社團法人和公司兩類，前者以日本商事仲裁協會（JCAA）等為代表，后者主要以倫敦國際仲裁院（LCIA）、新加坡國際仲裁中心（SIAC）等為代表?！?5 〕將仲裁機構定位為社團法人的，主要是大陸法系國家或地區;而將仲裁機構定位為公司的，多是英美法系國家或地區。雖然各國家或地區對仲裁機構的定位不同，但兩者的性質都是非營利性的?！?6 〕例如，我國香港地區國際仲裁中心為“受限制擔保并按香港地區公司法的規定設立的民間非營利性公司”?！?7 〕兩大法系對于仲裁機構的定位不盡相同，只是基于其法律體系的不同導致的形式差異，但公益性或非營利性的本質卻是相同的。雖然對于我國仲裁機構的定位有不同的主張，但仲裁機構非營利性的屬性應是無爭議的，故應把“非營利性”作為仲裁機構改革的方向。

民法典按照法人設立目的和功能的不同，將一般法人分為營利法人和非營利法人，同時基于實踐中有的法人與營利法人和非營利法人在設立、終止等方面都有所不同，難以納入這兩類法人，故增設了一類特別法人?！?8 〕基于仲裁機構非營利性的機構屬性，其當然不是營利法人?；诿穹ǖ鋵μ貏e法人的封閉列舉，仲裁機構也不是特別法人?！?9 〕在中共中央、國務院于2018年12月31日下發的《完善仲裁意見》中，確立了仲裁機構非營利法人的地位?！?0 〕司法部相關工作人員也明確指出：“司法部研究推進仲裁機構內部治理結構綜合體制改革，明確市場化法治化改革方向，真正使仲裁機構成為面向市場提供仲裁服務的非營利法人?！?〔51 〕仲裁法（修訂）（征求意見稿）第13條也明確了仲裁機構非營利法人的法律地位?！?2 〕

2.仲裁機構不能以非營利法人的一般類型規定作為其基本歸屬

民法典第87條第2款明確列舉了事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構四種類型的非營利法人，同時用“等”字為其他非營利法人預留了空間。立法機關相關人員指出：“對于現實生活中已經存在或者可能出現的其他法人組織，如果符合非營利法人的特征，可以歸入非營利法人?！?〔53 〕因而，在民法典的語境中，“非營利法人”概念雖可指代事業單位等民法典明確規定的非營利法人的類型，但更多時候指代的是民法典并未明確規定的其他類型的非營利法人。有觀點就指出，由于仲裁機構不能定位為事業單位、社會團體、基金會或社會服務機構，因而仲裁機構改革的方向只能是“其他公益性非營利法人”?！?4 〕

完備的非營利法人法律體系應以民法典為統帥、非營利法人基本法為主導、非營利法人單行法為補充?！?5 〕若依據仲裁法（修訂）（征求意見稿）第13條將仲裁機構定位為其他公益性非營利法人，將面臨規范供應不足的問題。一方面，作為基礎性法律的民法典缺少對于非營利法人的一般性規定。在民法典總則編第三章第三節中，立法者雖以整節的內容對非營利法人予以規定，但除民法典87條對非營利法人的定義與類型作出規定外，該節其他條文均是以具體的非營利法人為對象展開的。換言之，在民法典總則編第三章“非營利法人”一節，缺少對于非營利法人的一般性規定?！?6 〕雖然民法典總則編第三章第一節的規定原則上適用于所有類型的法人，但該節的規定存在著大量參照公司法相關條文的情況， 〔57 〕對非營利法人的指導意義不大。另一方面，在民法典之外，我國尚未出臺非營利法人統一立法，若將仲裁機構定位為其他公益性非營利法人，也缺乏統一非營利法人基本法的規制。至于非營利法人單行法，我國目前也未有專門針對仲裁機構設立、運營等事項的規范。

綜上，雖然可將仲裁機構定位為其他公益性非營利法人，但基于目前我國非營利法人法律體系的不完備，仍應盡量在民法典所列舉的非營利法人中尋找契合仲裁機構的類型，非營利法人只能作為兜底使用。

（二）作為社會服務機構的仲裁機構

1.仲裁機構作為社會團體法人、基金會法人的否定

在排除了事業單位法人之后，對于仲裁機構的定位，就只限于社會團體法人、基金會、社會服務機構。前者與后兩者的主要區別在于，社會團體法人的成立以人為基礎，而民法典第92條將基金會與社會服務機構統稱為“捐助法人”，捐助法人的成立以財產為基礎， 〔58 〕其應“在捐助法人的目的范圍內使用捐助法人的財產”?！?9 〕

在對仲裁機構法律地位的探討中，部分學者認為其應該是社會團體法人?！?0 〕有觀點對此予以反駁，認為仲裁機構“不是由其成員自愿組成的”， 〔61 〕“它實行的不是會員制度，也不是為了謀求社團成員的共同利益而成立的”?！?2 〕筆者表示贊同，因為目前我國仲裁機構均是由其所在地市政府設立的，并非以會員為基礎設立的，違背了社會團體法人成立的要件。即便可以組建會員大會重新設立仲裁機構，現行《社會團體登記管理條例》在一定程度上也不能完全適用于仲裁機構?！?3 〕特別是在我國現今“社會團體與政府脫鉤改革并不順利” 〔64 〕的大背景下，仲裁機構從事業單位法人到社會團體法人的轉變，可能同樣會面臨行政化的困擾。

根據《基金會管理條例》第2條 〔65 〕與第3條 〔66 〕的規定，基金會是向公眾或非公眾募捐資金，用于社會公益事業的非營利法人，與仲裁機構所承擔的職能完全不同，故仲裁機構也不會是基金會法人。

2.社會服務機構是仲裁機構法律地位的最優選擇

排除法做到最后，只剩下社會服務機構。無論是《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，還是《社會服務機構登記管理條例》[《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（修訂草案征求意見稿），以下簡稱《社會服務機構條例（草案）》]，所呈現出的社會服務機構的構成要件，都與仲裁法所規定的仲裁機構的構成要件吻合或不相沖突。除此之外，對于仲裁機構作為社會服務機構的定性，還存在以下理由：

首先，從歷史形成的角度而言，事業單位與社會服務機構承擔著相同的社會職能，仲裁機構由事業單位向社會服務機構的改革，存在合理性。社會服務機構的前身是民辦非企業單位，“本質上是從事公益事業的事業單位，只不過主要由民間力量興辦”?！?7 〕有觀點指出，社會服務機構“本質上就是從事公益性服務的事業單位，只不過為了規范管理，現在統一規定事業單位只限于國家舉辦的公立性組織，而民間私人捐資興辦的非營利組織就稱之為社會服務機構”?！?8 〕仲裁機構由事業單位向社會服務機構的轉變，只是由“公”到“私”的轉變，既符合了去行政化的要求，又能避免大改所可能帶來的轉向過猛的問題，相對溫和，阻力較小?！?9 〕

其次，從事物本質的角度而言，社會服務機構“他律性”的本質也契合仲裁機構的職能屬性。法人概念的建構是以“事物的本質”為導向的，而捐助法人的本質在于“服從于立法認可的捐助目的的他律”，其從事經濟活動所獲得的收益必須用于捐助目的規定的范圍，這與完全貫徹私主體自治原則的社團法人存在本質區別?！?0 〕仲裁機構的主要職能是居中裁判，這與傳統的私法人所承擔的職能或所從事的活動存在明顯區別。學者們從各個方面論證的仲裁機構的民間性，絕非如一般私法人那般有完全的意思自治，民間化在實質上應是去行政化。因而，仲裁機構作為民事主體從事民事活動的范圍應受到限制，其從事民事活動只能是為其行使裁判權服務。捐助法人的目的由捐助行為確定，不得隨意更改?！?1 〕誠如梅迪庫斯所言，“財團提供了使一個人的意思永垂不朽的可能性”?！?2 〕將仲裁機構定位為捐助法人，即在一開始就固定了仲裁機構的設立目的、業務范圍、組織架構等核心內容，基于捐助法人無權力機關，在仲裁機構存續的過程中也很難加以改變。這是社團法人無法做到的，也符合當前我國仲裁機構轉型的需要。

最后，仲裁機構由事業單位轉變為社會服務機構，是我國目前仲裁機構轉型最行之有效的辦法。捐助法人的設立和存續基礎為捐助財產，捐助財產來源于捐助行為?！?3 〕截至2019年底，全國共設立260家仲裁委員會， 〔74 〕其絕大多數是根據仲裁法第10條由符合法律規定的市的人民政府的有關部門組建設立的，而仲裁機構法律地位的改革也不可能全部推倒重來，只能在現有基礎之上加以轉化?，F有仲裁機構的設立基礎為政府出資的財產，在仲裁機構去行政化的改革中，可參考我國香港地區的做法， 〔75 〕視為政府對仲裁機構的捐助。這樣既溫和地實現了仲裁機構由“公”到“私”的轉換，也在設立基礎層面符合了社會服務機構捐助法人的本質屬性。雖然根據《社會服務機構條例（草案）》第2條，社會服務機構的資產主要是非國有資產，但也并非完全排斥利用國有資產作為資產來源?！?6 〕基于現有仲裁機構由國有資產設立屬歷史遺留問題且無法逆轉，在其去行政化的改革中，特事特辦也在所難免。

（三）仲裁機構治理結構的應有之范

法人是法律的構造物，想要獲得并維持法律上的生命，其內部結構就必須遵守設立人以及法律制度的安排，即法人必須有相應的治理結構?！?7 〕合法、適當的治理結構是確保法人目的實現的重要因素?！?8 〕在確定了仲裁機構法律地位的同時，還需要對其治理結構的構建予以探討。

法人的機關因法人的種類不同而有所區別。根據傳統民法理論，“財團法人并無意思機關，為他律的法人”?！?9 〕但根據民法典第93條，捐助法人應設決策機構、執行機構與監督機構。李永軍教授對此提出質疑，認為財團法人無自己的決策機關，必須完全按照章程或捐助人的遺囑執行，民法典第93條規定了捐助法人的決策機構，值得思考?！?0 〕羅昆教授也持同樣的觀點，認為我國捐助法人的理事會雖名為決策機構，實則為權力機構。為了構建符合其屬性的組織機構，羅昆教授從解釋進路和立法進路兩個層面對捐助法人決策機構、執行機構和監督機構的法定職權進行了研究?！?1 〕從解釋進路而言，捐助法人的理事會雖名為決策機構，但應解釋為執行機構，只能享有除修改章程以及合并、分立、終止、解散等重大事項之外的決定權，而捐助法人所謂的執行機構應解釋為“秘書處”之類的日常事務執行機構或常設機構。理事會與秘書處的地位，大致相當于公司中董事會與經理的地位。從立法進路而言，諸如《基金會管理條例》等相關特別法應就其對應的捐助法人的組織機構作出具體的規定，以對其決策機構的職權作出正確具體的規定，從而符合捐助法人的本質屬性。上述兩條進路均具有一定的可行性，但立法進路更適合我國仲裁機構的轉型。因為仲裁法、《社會服務機構條例（草案）》均處于修改階段，這為在立法上明確仲裁機構的內部組織機構的職權提供了契機。通過立法的形式，更能為仲裁機構的轉型提供明確的指引。筆者認為，依照民法典的相關規定，作為社會服務機構的仲裁機構，應設立理事會、秘書處、監督機構，分別對應民法典第93條與仲裁法（修訂）（征求意見稿）第16條第1款 〔82 〕所列舉的決策機構、執行機構與監督機構。

關于仲裁機構的理事會，基于仲裁機構特殊的職能，應對其成員的準入作出一定的限制。在現階段，成為理事的條件，可參考仲裁法第13條成為仲裁員的條件，在此基礎之上，還應作出幾點限制：其一，禁止現職法官、法院工作人員以及司法行政部門的工作人員成為理事，因為法院作為仲裁裁決的審查機關，與仲裁機構存在著一定的利益沖突;司法行政機關作為仲裁機構的業務主管部門，其工作人員也應予以回避。其二，限制其他行政機關工作人員成為理事的比例，這在一定程度上也能避免仲裁機構的行政化。其三，限制律師成為仲裁機構理事的比例。因為律師可以成為仲裁案件的代理人，如果其又是仲裁機構的理事，則存在著既充當“運動員”又充當“裁判員”的可能，已如前述。其四，提高專業人員的比例。正如《完善仲裁意見》所規定的那樣，法律、經濟貿易專家不得少于三分之二。

關于仲裁機構的秘書處，由于其是仲裁機構的日常事務執行機構或常設機構，因此其成員應為全職人員，其成員的準入條件也應與前述理事會成員的準入條件相同。

關于仲裁機構的監督機構，雖然民法典與仲裁法（修訂）（征求意見稿）第16條將之規定為常設機關，但筆者認為，其如何設立以及相應職權，可在不違反相應法律、法規的基礎上由仲裁機構自行確立。因為公益法人是否需要設置監督機關，與一個國家對于公益法人的外部監督是否有力有密切關系?！?3 〕對于仲裁機構而言，其所作出的裁決，法院可以對其進行司法審查;對于仲裁機構或仲裁員的違紀事項，依后文可知，應由仲裁協會進行監督與懲戒。因而仲裁機構的監督機關并非必須存在。誠如有學者所言，與營利法人的監督機關對股東大會負責不同的是，非營利法人的會員大會本身就是一個“缺乏利益驅動的、被弱化的機構”， 〔84 〕在此種情況下監督機關的作用并不明顯。正因為如此，仲裁法（修訂）（征求意見稿）第16條只明確了仲裁機構應當建立監督機制，卻未對如何建立等問題予以規定。

四、仲裁機構法律地位改革的路徑與去從

確定了仲裁機構的法律地位改革的方向，如何行之有效地實現仲裁機構法律地位改革的問題，同樣值得關注?；谖覈髦俨脵C構的實際情況，其法律地位的改革可遵循以下路徑。

（一）循序漸進的改革路徑

對于我國仲裁機構法律地位改革的路徑，學術界存在著不同的觀點。大致可將其歸納為小改與大改兩種模式。小改模式即堅持仲裁機構為事業單位的現有前提不變，而只是對其內部治理結構進行改革，從而實現仲裁機構的去行政化。前述增設事業單位公益三型的觀點就屬于小改模式。大改模式的觀點則認為，仲裁機構應從現在的事業單位直接向社會組織轉型，因為個案中的仲裁權不來自國家授權，仲裁機構不是代表國家作出裁決?！?5 〕

大改與小改兩種模式，各有優劣。小改模式易于執行，阻力較小。因為其維持了仲裁機構現有的事業單位的地位不變，只是對其內部治理結構進行調整。但小改模式并非適用于所有仲裁機構。小改模式的提出，與北仲自身的情況不可分割，因為北仲在去行政化改革的道路上已經走得非常成熟了，其已經擁有了一整套成熟、完整的基本擺脫了行政干預的運行系統，無需推倒重來。但目前除了北仲等少數已經趨于去行政化改造完成的仲裁機構，我國大多數仲裁機構行政化色彩還較為嚴重。如果沒有破釜沉舟的手段，所謂的改革也只僅停留在表面。大改模式雖然能夠完成我國仲裁機構真正的轉型，從而與國際上大多數國家或地區的實踐接軌，但困難也同樣巨大。有學者就認為：“仲裁機構的‘民間化是一個動態的過程，從‘官方到‘半官方到完全的‘民間化，不是一蹴而就的，它要隨著仲裁理念的深入、仲裁文化的傳播和相關立法完善的合力才能最終實現?！?〔86 〕

目前我國仲裁機構數量龐大，但各仲裁委員會的業務量以及去行政化的程度可謂參差不齊，這也決定了對于全國仲裁機構的改革不可能一蹴而就，只能根據仲裁機構的實際情況分別制定不同的計劃?？偟膩碚f，就是循序漸進的改革路徑。對于那些能夠或已經實現了自收自支的且去行政化水平較高的仲裁機構，只需完成變更登記即可。而對于那些不能夠實現自收自支或者行政化色彩濃厚的仲裁機構，則需要逐步改革，主要可分為兩個方面：其一，改變仲裁收費“收支兩條線”的規定，實行自收自支;其二，通過逐步替換其委員會主任、副主任、委員中的行政部門兼職人員的做法，逐步擺脫行政化。

（二）建立強制退出機制

如前所述，基于對仲裁機構定位的錯誤，一些地方并未依據現實需求設立仲裁機構，導致了仲裁機構的無序設立與發展。在仲裁機構法律地位的改革中，對那些經過前述試點仍不能維持自收自支的仲裁機構，應建立相應的強制退出機制，并妥善安排其財產、人員。否則，即使強行改革，也終會因為仲裁界的自由競爭而被淘汰。

（三）成立中國仲裁協會

仲裁法第15條 〔87 〕規定了設立中國仲裁協會。根據該條的規定，中國仲裁協會是由全國各仲裁委員會組成的社會團體法人，其主要職責包括：第一，根據仲裁法與民事訴訟法的相關規定制定仲裁規則，為相關仲裁業務提供咨詢意見;第二，根據章程對各仲裁委員會及其組成人員、仲裁員的違紀行為進行監督。中國仲裁協會與仲裁委員會之間的關系，表現為組織體與成員的關系、監督與被監督的關系?！?8 〕然而，仲裁法實施至今已有26年，“被規定為‘仲裁委的自律性組織的中國仲裁協會卻遲遲未能成立，殘酷現實面前仲裁法第15條幾乎成為具文”?！?9 〕欣喜的是，上海市司法局于2019年5月27日發布的《打響“上海仲裁”服務品牌行動方案（2019-2021年）》的通知，明確提出了“組建上海仲裁協會”。2019年11月8日，上海仲裁協會正式成立。在此次仲裁法修改之際，立法機關也進一步完善了中國仲裁協會的相關規定?！?0 〕可以說，地方政府與立法機關都已經逐步認識到，仲裁協會之于仲裁制度改革的重要意義。我國仲裁機構法律地位的改革，在擺脫了行政化的同時，也意味著其脫離了有效的外部監督，中國仲裁協會的成立就更顯必要。中國仲裁協會的成立，可對各仲裁機構進行有效的行業監督，并作為司法監督的有效補充。

（四）仲裁機構的業務主管單位與登記機關宜為司法行政部門

根據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第3條、第5條與第8條，設立社會服務機構，應先經其業務主管單位審查同意，再經登記機關登記。換言之，我國對社會服務機構采取雙重管理制度?！?1 〕筆者認為，仲裁機構的業務主管單位與登記機關宜為司法行政部門。首先，作為仲裁法所規定的仲裁機構的登記機關，司法行政部門相較于其他機關，諸如工商行政管理部門、民政部門等，對仲裁機構的業務更為熟悉;其次，民法典也不排斥司法行政部門作為非營利法人的業務主管單位;最后，司法行政部門仍應對仲裁機構的設立作出實質審查。雖然有觀點認為，基于仲裁機構的民間性與獨立性，對其登記的審查應作形式審查，方能有利于仲裁機構獨立健康的發展?！?2 〕但在我國仲裁實踐中法律適用錯誤和事實認定錯誤還較為普遍的情況下， 〔93 〕如果現在貿然放開對仲裁機構設立的審查，極有可能引發大量仲裁不公的現象。因此，現階段仲裁機構的業務主管單位宜是司法行政部門?；诤喕姓绦虻睦砟?，在司法行政部門審查同意后，可直接對仲裁機構予以登記，故仲裁機構的登記機關也宜為司法行政部門，仲裁法（修訂）（征求意見稿）第12條第1款 〔94 〕對此予以明確，筆者對此表示贊同。

結語

在仲裁法施行的26年間，我國仲裁制度在飛速發展的同時，其存在的問題也日益凸顯。仲裁中存在的問題，歸根結底是仲裁裁決的問題。然而，仲裁裁決問題的解決，從外部監管層面而言，需要改進與完善法院對仲裁裁決的司法審查;從內部因素層面而言，則需要去除我國仲裁機構的行政化。在仲裁法修改之際，宜確立仲裁機構社會服務機構的法律地位，并對其治理結構與治理體系作出系統的構建，以推動和確保仲裁機構改革的順利進行。

Abstract： For specific historical reasons， most arbitration institutions in China shall still "refer to institutions" for their legal status. In the 26 years since the implementation of the Arbitration Law of the People's Republic of China， although some arbitration institutions have made difficult efforts to "de-administrate" themselves， there is still a long way to go in reforming the legal status of arbitration institutions in the context of the reform of institutions in China and the need to improve the credibility of arbitration. Positioning arbitration institutions as non-profit legal persons by the Arbitration Law of the People's Republic of China （Revised） （Draft for Public Comments） may face the problem of insufficient supply of regulation. In light of the legal person system constructed by the Civil Code of the People's Republic of China， it is appropriate to characterize the legal status of arbitration institutions in China as social service agencies. The reform of the legal status of arbitration institutions should be carried out gradually in response to the actual situation of each arbitration institution， and a mandatory withdrawal mechanism should be established to eliminate those arbitration institutions that cannot be successfully transformed. The China Arbitration Association， long provided for in the Arbitration Law of the People's Republic of China， should also be established in the reform of arbitration institutions so as to achieve effective external supervision of arbitration institutions.

Key words： arbitration institutions; social service agencies; arbitration credibility; china arbitration association; arbitration law; the nonprofit legal person