法治視域中的中國共產黨黨內法規體系：正名與建構

蔡金榮

一、黨內法規體系之敘事邏輯

如果將客觀的法規范文本視作靜態意義，而將法規范文本變成社會現實的過程視為動態意義的話，那么目前關于黨內法規體系和黨內法規制度體系的認識可以分為以下幾種觀點。第一種觀點在靜態意義上單獨使用黨內法規體系概念。其主張黨內法規體系是一套內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的制度體系，核心是黨章，主干是準則、條例、規則、辦法、規定、細則，配套措施是決議、決定、通知、意見等黨內其他規范性文件。(1)王建芹：《法治視野下的黨內法規體系建設》，《中共浙江省委黨校學報》2017年第3期；張琳琳：《黨內法規體系建設的法治路徑》，《學術交流》2015年第6期；《夯實黨執政治國和自身建設的制度基礎——中共中央辦公廳法規局負責人答記者問》，《求是》2014年第2期。第二種觀點在靜態意義上單獨使用黨內法規制度體系概念。其主張黨內法規制度體系是一個階層體系，各種不同規范以黨章為根本遵循，有序排布而非簡單疊加而形成的規范群落。(2)靳瀾濤：《論黨內法規制度體系的三維向度》，《遼寧教育行政學院學報》2018年第5期。第三種觀點在靜態意義上同時使用兩個概念，黨內法規制度體系是屬概念(上位概念)，且黨內法規體系是種概念(下位概念)。其主張黨內法規體系是一套內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的規則體系，而黨內法規制度體系則由黨的制度體系、黨內法規體系、黨的規范性文件(即紅頭文件)體系等組成。(3)褚宸舸：《論黨內法規體系的內涵和劃分標準》，《山東科技大學學報》2018年第2期；肖金明：《論黨內法治體系的基本構成》，《中共中央黨校學報》2016年第6期。第四種觀點在動態意義上單獨使用黨內法規制度體系概念。其主張黨內法規制度體系“不是諸多黨規的機械疊加或紙面上的簡單設計，而整合黨內法規的靜態立法、動態執法與監督機制，形成‘三位一體’的科學系統”(4)王建芹、農云貴：《科學構建黨內法規制度體系的三條進路——學習黨的十九大報告關于黨內法規建設的論述》，《中共天津市委黨校學報》2017年第6期。。第五種觀點在動態意義上使用黨內法規體系概念，同時在靜態意義上使用黨內法規制度體系概念。其主張黨內法規體系是“一個復合型構成而非單向度的表述，也即：它不僅包括形式上的構成，還包括黨內法規的制定、執行、監督和保障等實質上的構成”，而黨內法規制度體系是“黨內法治體系的制度規范構成，保障了黨內政治生活、組織生活和行為能夠‘有規可依’，是其最為基礎的部分”(5)施新州：《黨內法規制度體系：概念、類型與制度成長》，《江漢大學學報》2019年第2期。。毋庸諱言，依規治黨某種程度上是對依法治國的一種制度模擬。因此，欲厘清黨內法規體系和黨內法規制度體系之間的關系與定位，一個可行的路徑就是比照國家法層面的法治體系和法律體系的關系與定位。在我國的法學理論和法律實踐中，無論是從法制到法治，還是從法律體系到法治體系，都體現了一種從靜態價值宣示到動態價值實現的飛躍，前者均為后者的必要而非充分條件。以此為觀照，在上述黨內法規體系和黨內法規制度體系的討論中，后兩種觀點已經受到國家法層面這種智識指引，且最后一種觀點已經基本與之契合。

根據新修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》(以下簡稱《條例》)，黨內法規是“黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度”?？梢?，作為一個法定概念，黨內法規是指規章制度，即靜態的規范文本，應當與國家法層面的“法律規范”相對應，進而與國家法層面靜態的“法律規范體系”相對應的應當是“黨內法規體系”。同時，《條例》修改之后強調黨內法規是依法定程序“制定的……專門規章制度”，而之前的表述是“制定的……黨內規章制度的總稱”，其中的限縮意味躍然紙上，故黨內法規既不包括黨內慣例、優良傳統確立的制度，也不包括非依《條例》制定的規范性文件確立的制度?？v觀黨的權威文獻，特別是《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》，都是在“依規治黨”的話語體系下提出“黨內法規制度體系”概念的，而此“規”顯然指《條例》所言之黨內法規。所以，宜用“黨內法規體系”取代“黨內法規制度體系”來指稱承擔價值宣示功能的靜態文本。

二、黨內法規體系化是黨內法規建設之必然要求

依規治黨涉及管黨治黨的方方面面，故所依之“規”便不是一兩部黨內法規，而是多達四千多部。(6)江琳：《近4100多部黨內法規，效力如何排序？》，《人民日報》2019年9月17日。這四千多部黨內法規雖然數量甚巨，但是不是已經對管黨治黨實現全覆蓋？這四千多部黨內法規倘若簡單地堆砌在一起，就能為管黨治黨提供明確的指引？人類對復雜事物認識能力提升的表現之一就是體系思維的運用，“我們通常將體系了解為‘把既存之各色各樣的知識或概念，依據一個統一的原則安在一個經由枝分并且在邏輯上相互關聯在一起的理論構架中’”(7)黃茂榮:《法學方法與現代民法》，中國政法大學出版社2001年版，第427頁。。有研究者指出，將法律當作一個整體并進行分類的思想和認識在古希臘就存在，近代理性主義使人產生了按一定的對象和原則創建法的觀念，即將法律按內容分門別類的思想，即使一直被認為采取諸法合體的中國古代法律，也按照政府職權，被劃分為吏、戶、禮、兵、刑、工六個門類，這就是法律體系化。(8)周永坤：《法理學——全球視野》，法律出版社2010年版，第82頁。通說認為，“法律體系通常指由一個國家的全部現行法律規范分類組合為不同的法律部門而形成的有機聯系的統一整體”(9)中國大百科全書總編輯委員會：《中國大百科全書·法學》，中國大百科全書出版社1984年版，第84頁。。相應地，同為行為規范且為數眾多的黨內法規也應當體系化，就是將全部現行黨內法規分類組合為不同的內容板塊，而形成有機聯系的統一整體。該體系既包括橫向意義上黨內法規的覆蓋面，即確保黨內法規調整范圍橫向到邊，滿足管黨治黨的需求，實現于法周延；又包括縱向意義上黨內法規的層級性，即確保黨內法規縱向效力層級分明，做到統一協調具有操作性，實現于事簡單。

許多黨內法規的出臺一度屬于“頭痛醫頭，腳痛醫腳”應急式立法，導致黨內法規體系整體結構雜糅、內容零散，面對這些為數眾多的黨內法規，不對其展開體系化作業，不對其進行分門別類地整理，我們就無法真正實現黨內法規建設的整體覆蓋和局部縱深。就“整體覆蓋”而言，我們難以將既有碎片化的黨內法規與當前管黨治黨對黨內法規的實際需求進行有效的對照，既造成了關鍵領域的基礎主干黨內法規付諸闕如，比如黨的領導、黨的自身建設方面的黨內法規較之于黨的組織、黨的監督保障方面的黨內法規相對滯后；也造成了特定類型黨內法規之間的平衡失調，比如程序性黨內法規明顯落后于實體性黨內法規，黨員權利性黨內法規遠遠少于義務性黨內法規；還造成部分領域黨內法規交叉重疊乃至矛盾沖突，出現錢穆所言之“制度陷阱”，比如，紀律處分在黨內監督、紀律處分、領導干部選拔任用、黨員權利保障等領域都有涉及。就“局部縱深”而言，黨內法規建設按照由遠及近的發展邏輯和由上而下的立法層級，在具體領域應當呈現出由原則籠統向明確具體的縱深，但由于黨內法規體系化的遲滯，加之“宜粗不宜細”的立法指導方針在國家法和黨內法規立法過程中影響深遠，目前部分領域已有的黨內法規缺乏必要的配套立法，失之粗疏寬泛，彈性大、可操作性不強。一言以蔽之，黨內法規體系化是解決“基礎主干性黨內法規不夠齊全，存在不少法規制度空白；配套法規制度跟不上，無法形成上下緊密銜接的制度合力；一些法規制度沖突重復、疊床架屋，還有一些法規制度老化嚴重，明顯滯后于實踐”(10)中共中央辦公廳法規局：《以改革創新精神加快補齊黨建方面的法規制度短板》，《求是》2017年第3期。這一系列問題的關鍵所在。

三、黨內法規體系化之既有探索

近年來，官學兩界對黨內法規體系化的重視程度與日俱增，相關討論主要集中在橫向意義上黨內法規的覆蓋面上，即黨內法規體系應當分為哪些板塊，“主要反映了黨內法規在規范內容上的差異性”(11)付子堂：《法治體系內的黨內法規探析》，《中共中央黨校學報》2015年第3期。，代表性的劃分模式主要有以下幾種。

第一種模式是以黨章的體例來確定黨內法規體系板塊。有研究者依據黨章的組成部分及所調整的不同黨內關系，將黨內法規體系分為五類：一是黨章部門，主要規范黨的性質、宗旨、奮斗目標、組織原則、黨員的權利義務等事項；二是組織法規部門，主要規范黨內組織制度和原則、各級組織及相互間關系等事項；三是紀律法規部門，主要規范黨的各項紀律及紀律檢查工作等事項；四是黨員和黨的干部法規部門，主要規范黨員和黨的干部行為等事項；五是其他法規部門。(12)李軍：《中國共產黨黨內法規研究》，天津人民出版社2016年版，第127—132頁。

第二種模式是以黨的活動為標準確定黨內法規體系板塊。有研究者根據黨的建設活動的類型，將黨內法規體系分為七大部分：一是黨章；二是黨章相關法規，包括黨代表大會制度、黨內法規制定制度、黨內選舉制度、黨旗黨徽，效力僅次于黨章，居于其他黨規部門之上；三是黨的政治建設法規，規范黨內政治生活，調整黨與人大、政府、政協、司法機關、人民團體、企業事業單位、軍隊等形成的領導與被領導關系；四是黨的思想建設法規，主要調整黨內思想政治方面的問題，包括規范思想建設、理論武裝、黨性教育、道德建設等；五是黨的組織建設法規，主要調整黨內組織建設和干部人事方面的問題；六是黨的作風建設法規，主要規范黨員的干群關系、各項作風等方面的事項；七是黨的紀律建設法規，主要規范反腐倡廉教育、權力運行監督、預防和懲治腐敗等事項。(13)魏端潔、孫大雄：《論以黨的建設統領黨內法規體系的構建》，《華中師范大學研究生學報》2018年第1期。

第三種模式是參照國家法律體系來確定黨內法規體系板塊。有研究者借鑒法律體系的部門法劃分方式，將黨內法規體系分為六大部分：一是類似于憲法的法規，主要是對其他黨內法規發揮引領性作用，包括黨章及黨章性的黨內法規；二是類似于民法的法規，主要規范黨員的權利保障、黨內的民主生活建設等問題；三是類似于行政法的法規，主要規范黨的組織建設、黨的干部任用選拔、黨的領導工作以及黨的統一戰線工作等問題；四是類似于社會法的法規，主要規范黨的思想道德建設、黨的作風建設等問題；五是類似于刑法的法規，主要規范反腐倡廉以及紀律處分等問題的法規；六是類似于訴訟法與程序法的法規，主要規范黨員權利救濟、反腐工作的調查等程序性問題。(14)潘澤林：《中國共產黨黨內法規及其體系構建問題研究》，《南昌大學學報》2007年第1期；王春業：《以國家法律體系化為借鑒的黨內法規體系化建設》，《求索》2019年第1期。

第四種模式是以既有的黨內法規匯(選)編體例來確定黨內法規體系板塊。官方在實踐中對既有的黨內法規予以梳理并出版了一系列文本匯(選)編。比如，2009年至2014年，中共中央辦公廳法規室等先后出版了《中國共產黨黨內法規選編》，共四卷。(15)中共中央辦公廳法規室、中共中央紀委法規室、中共中央組織部辦公廳編：《中國共產黨黨內法規選編(1978—1996)》，法律出版社2009年版。據此，有研究者將黨內法規體系分為八大部分：一是黨章；二是黨的思想建設法規；三是黨的組織建設法規，主要規范黨的各級組織事項；四是黨的隊伍建設法規，主要規范黨員權利保障和干部人事方面的事項；五是黨的作風建設法規，主要規范黨的思想作風、工作作風等方面的事項；六是反腐倡廉建設法規，主要規范黨內監督和紀律處分等方面的事項；七是黨內工作程序法規，主要規范法規、公文制定程序方面的事項；八是其他黨內法規，主要規范諸如思想文化建設、黨校工作、人才工作等方面的事項。(16)王振民、施新州：《中國共產黨黨內法規研究》，人民出版社2016年版，第10頁。

第五種模式是官方近年來在權威文獻中提出的黨內法規體系的“1+4”基本框架。該框架的確立經歷了一個不斷提煉完善的過程。2013年11月印發的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》強調，依據黨章完善黨的領導和工作、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、民主集中制建設等六個方面黨內法規，但未明確提出黨內法規體系的具體框架。據此，有研究者將黨內法規體系分為八個部分：黨章及相關法規；黨的領導和黨的工作方面法規；思想建設方面法規；組織建設方面法規；作風建設方面法規；反腐倡廉建設方面法規；民主集中制建設方面法規；機關工作方面法規等。(17)李忠：《黨內法規建設研究》，中國社會科學出版社2015年版，第18—20頁。2016年12月13日印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》明確提出，健全和完善黨內法規制度體系的“1+4”基本框架，即在黨章之下分為四個板塊：一是黨的組織法規，主要規范黨的各級各類組織的產生和職責方面的事項；二是黨的領導法規，主要規范黨對各方面工作的領導方面的事項；三是黨的自身建設法規，主要規范黨的思想、組織、作風、反腐倡廉等建設方面的問題；四是黨的監督保障法規，主要規范對黨組織工作、活動和黨員行為的監督、考核、獎懲、保障等方面的事項。2018年2月印發的《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018—2022年)》沿用了上述基本框架。據此，有研究者提出將黨內法規體系分為五個部分：黨章及相關法規、黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規。(18)褚宸舸：《論黨內法規體系的內涵和劃分標準》，《山東科技大學學報》2018年第2期。

四、黨內法規體系化未來方案之設想

既有分類模式存在的一個共性不足是，既沒有交代各自子項之和是否可以覆蓋既有全部法規，也沒有說明各子項之間是否已盡可能地避免了交叉重疊。其癥結在于劃分標準的選擇上，若標準過細則可能出現缺漏空白，若標準過寬則可能邊界模糊。筆者認為，可以確立一個多層次板塊的模式，呈現一種上寬下細的板塊格局，盡可能避免既有劃分模式的不足。

黨章是最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和依據。因此，在黨內法規體系化的過程中，首先要回應黨章在其中的地位問題。筆者認為，多數分類模式將黨章板塊與其他黨內法規板塊并列的做法有待商榷。黨章之于黨內法規體系猶如憲法之于國家法律體系，即黨章就是黨內“憲法”。因此，憲法在國家法律體系中的地位可以成為我們確定黨章在黨內法規體系化過程中地位的參照。憲法是我國政治、經濟、文化、社會等各方面法律制定的依據，是“母法”，是根本法，應當凌駕于各方面法律之上，所以將其稱作部門法與其他部門法等量齊觀似乎并不合適。同樣，黨章雖然是黨內法規體系的組成部分，但鑒于其最根本黨內法規之定位，應當統帥各板塊，而不宜與之并列。

接下來的問題是，黨內法規體系在黨章之下的板塊構成問題。2018年憲法修改過程中，將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫進憲法第一條，使得黨的領導有了明確的憲法授權，而根據依法治國和依法執政的要求，“對各級黨政組織、各級領導干部來說，權大還是法大則是一個真命題?？v觀人類政治文明史，權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民”(19)中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第37—38頁。。黨的領導權要在法治軌道上行使的前提就是要“有法可依”。從目前來看，黨的領導權運行的可依之法主要是黨內法規，而黨的領導權涉及黨與黨組織之外的主體之間的關系，可見規范黨的領導(外部)的黨內法規與規范黨的自身建設(內部)的黨內法規有著明顯的區別，兩者界限清晰且形成互補，可以實現全面覆蓋不留空白。因此，黨內法規體系在黨章之下以所調整的主體在黨內還是黨外為標準，可以分為黨的領導法規和黨的自身建設法規，該分類保證了分類標準的同一性和邏輯的周延性。

正如前文所述，可以且有必要在黨的領導法規之下做進一步的劃分。習近平同志在黨的十九大報告中指出:“黨政軍民學，東南西北中，黨是領導一切的?！?20)習近平:《決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第20頁。黨的十九屆四中全會進一步強調：“健全黨的全面領導制度。完善黨領導人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業單位、基層群眾自治組織、社會組織等制度，健全各級黨委(黨組)工作制度，確保黨在各種組織中發揮領導作用?！?21)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日，第1版?？梢?，黨領導的對象包括中國共產黨之外的一切其他組織。根據“善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導”(22)本書編寫組編著：《〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社2014年版，第6頁。這一表述，我們可以將其分為國家機構和社會組織兩個子板塊。

就黨的自身建設法規而言，中國共產黨是根據自己的綱領和章程，由各級黨組織和黨員按照民主集中制組織起來的統一整體。無論是民主還是集中，體現的均是組織與成員之間的相互關系，進而其在規范意義上主要涉及主體資格和主體行為這兩方面的問題。因此，黨的自身建設法規應當包括以下三個子板塊：一是組織類的黨內法規，主要規范黨內法規關系的主體資格問題，包括各級各類黨組織的產生、組成、職權等，如《中國共產黨黨組工作條例》《中國共產黨地方委員會工作條例》等；黨員和黨員領導干部資格認定、權利義務、職務級別、學習培訓、考核任免等，如《中國共產黨發展黨員工作細則》《黨政領導干部考核工作條例》等。二是行為類的黨內法規，主要規范黨組織和黨員的各類行為問題。就黨組織的行為規范而言，可以分為黨內法規制定行為規范和其他各項行為規范，前者主要規范黨內法規的制定、備案、清理等，如《條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》等；后者則包括了各級各類黨組織除了黨內法規制定行為之外的各項行為規范，如《中國共產黨重大事項請示報告條例》《中國共產黨黨務公開條例(試行)》等。就黨員行為規范而言，包括全體黨員和各級黨員領導干部在日常生活和工作中應當遵守的各種行為規范，這部分可以根據行為的性質，進一步分為義務性規范和權利性規范，前者數量遠甚于后者，一般是分散在各類黨內法規之中，相對集中的義務性黨內法規有《中國共產黨廉潔自律準則》，后者如《中國共產黨黨員權利保障條例》。三是監督執紀類的黨內法規，這類規范本可以納入行為類的黨內法規子板塊，但是“徒法不足以自行”，特別是很多黨內法規只規定了行為模式，沒有直接設定違反規定的紀律責任，故為保障黨內法規得到全面實施做到令行禁止，必須對黨內法規實施的監督和執紀進行專門規范，這一點從《條例》在界定黨內法規概念時的表述即可見一斑，其突出強調黨內法規“依靠黨的紀律保證實施”。其中，監督重在源頭管理和過程控制，執紀重在事后追責和結果倒逼，前者如《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨巡視工作條例》等，后者如《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》等。

綜上所述，筆者所設想的黨內法規體系化方案可以歸納為：以黨章為統帥，黨的領導法規和黨的建設法規為主干，黨領導國家機構法規、黨領導社會組織法規和組織類法規、行為類法規、監督執紀類法規為單元的板塊結構。(如圖1所示)當然，針對前文講到黨內法規體系化不足導致程序性法規明顯落后于實體性黨內法規的問題，該方案中并沒有直接體現程序性法規和實體性法規的劃分，主要是考慮到黨內法規調整事項面廣量大點多，制定統一的程序性黨內法規難度較大，而將程序法治思想貫穿于黨的領導法規和黨的建設法規之中，在具體領域的立法中分別設定程序性規定則較為簡便易行。

圖1 中國共產黨黨內法規體系