“楓橋經驗”視域下創新基層社會治理的路徑探析
——以仙居縣“三綠”鄉村治理模式為例

劉 芬

一、問題提出與文獻回顧

改革開放以來，我國基層社會治理結構發生了重大變化。1984年廢除人民公社制度之后，在原公社制的基礎上建立了鄉人民政府作為基層政權組織；在集體組織基礎上建立了村民委員會作為村民自治組織；在生產隊組織基礎上建立了村民小組實行村民自治。這就意味著國家權力退出了鄉村社會，國家權力與民間社會的分治已經開始在農村社會中實施。由于未能及時構建適應現代社會的社會整合機制，農村社會不斷受到現代化和市場化不健康因素的侵蝕。伴隨著改革開放的逐步深入，鄉村的城鎮化進程也在不斷地推進，快速發展的鄉村社會被卷入陌生、開放、現代的市場經濟浪潮中，在工具理性和價值理性的牽引下，鄉村的內內外外都參與到現代化的浪潮中，鄉村的文化價值和社會結構迅速被解構，鄉村的內部價值體系和公共道德也逐步被消解，村民變成了分散和獨立的原子化的個體，面對鄉村社會前所未有的治理困境，中央高度重視創新基層社會治理，黨的十九大報告指出：“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法律保障的社會治理體制?！睒嫿ɑ鶎由鐣卫砟Ｊ?，不僅需要頂層的制度設計，還需要進行基層探索，要充分調動人民參與社會治理的積極性。在這個現實背景下，仙居縣結合當地實際情況，成功探索出“三綠”鄉村治理模式，拓展了新時代“楓橋經驗”的實踐內涵，提升了仙居縣鄉村治理現代化水平。

起源于20世紀60年代的“楓橋經驗”是人民依靠村民自治的成功范例。五十多年來，中國社會發生了根本性的變化。然而，“楓橋經驗”不像“文化大革命”前中國社會其他模式一樣，隨著改革的發展而退出歷史舞臺，而是逐漸從傳統的“群眾社會”轉向市民社會，在內容和形式上不斷調整、更新和發展，成為中國社會唯一發源于20世紀60年代、至今仍保持旺盛生命力的典型范例。黨的十八大以來，中央高度重視社會治理創新問題，2013年，習近平總書記就“楓橋經驗”做出重要指示，要求各級黨委和政府充分認識“楓橋經驗”的重大意義，在社會治理過程中，要堅持黨的群眾路線，要善于利用法治思維來解決群眾矛盾和問題。長期以來，學術界對“楓橋經驗”研究大體有以下三個方面。第一，歷史研究。全面梳理“楓橋經驗”的起因、經過和結果(呂劍光，1997)及各發展階段(汪世榮，2008；盧芳霞，2013)；或結合改革開放新形勢，概括“楓橋經驗”在“預防與化解、發展與穩定、感化與教育、民主與法制”等方面的歷史經驗(吳旭東，1999)；或深刻挖掘楓橋的歷史文化、人文精神、組織文化等(金伯中，2004)。第二，理論新發展研究。從2003年起，國內部分學者提出要尋找客觀規律，把“楓橋經驗”提升為預防犯罪、維護穩定，具有普遍指導意義的“楓橋理論”(周長康，2009)；法學界有不少學者則從民間法的角度切入(桑本謙，2002)，探討“楓橋經驗”與現代中國法治之間相輔相成的關系(蔣國長，2009)；也有學者研究“楓橋經驗”中的人本思想(徐建，2004)。第三，創新實踐發展研究?！皸鳂蚪涷灐北粡V泛運用到各領域，挖掘出多元形式的實踐。涉及“楓橋經驗”應用于人口流動管理(盧芳霞，2014)；應用于大調解機制，成為非正式法律制度下化解社會矛盾問題的典范(徐鎮強，2013)；應用于消費維權(郭錦榮，2011)；應用于海上涉漁事務，以及順應信息時代創新“網上楓橋”工作方法(孫麗娜，2015)；等等。綜上，“楓橋經驗”的研究不斷突破著空間和地域的局限，其理論和實踐發展也在不斷拓寬，新時代“楓橋經驗”的不斷實踐、創新和發展，已從預防和解決矛盾走向基層社會治理，從群防群治走向自治、法治、德治一體化社會治理機制，從傳統模式到“傳統模式+智慧管理”模式。它的核心內涵和時代價值遠遠超出了“經驗”的范疇，成為習近平總書記關于基層治理重要論述的集中體現和實踐運用。本文在以上研究成果的基礎上，試圖用敏銳的觸角捕捉新時代“楓橋經驗”視域下紅色黨建引領綠色鄉村發展的鄉村治理模式，詳細闡述新時代“楓橋經驗”在基層治理的新樣本。

二、“三綠”鄉村治理模式的內涵解讀

如前所述，“楓橋經驗”的研究不斷突破著空間和地域的局限，其理論和實踐發展也在不斷拓寬，從發展的角度看，地方治理水平是無止境的。在一定的時間和空間內，治理水平必然受到技術資源和行政理念的制約，并隨著治理理念的發展、治理體系的升級和治理技術的突破而不斷創新和發展?！叭G”鄉村治理模式就是對“楓橋經驗”的拓展和創新，是新時代“楓橋經驗”在仙居基層的一個縮影，該模式被確定為浙江省堅持和發展新時代“楓橋經驗”的重點培育項目，為新時代的鄉村治理提供了范本?！叭G”指“綠色公約”“綠色貨幣”和“綠色調解”?！熬G色公約”是以村規民約的形式約束村民的陳規陋習，達到鄉村環境整治目的的長效治理機制，“綠色公約”被中國鄉村社會發展促進會采納和吸收，并以《中國綠色鄉村公約》的形式在全國范圍內頒布推廣；“綠色貨幣”是指隨著游客的增多和民宿的增加，在改變不了村莊既定生態容量的條件下產生的針對游客的一種激勵性的條約；“綠色調解”是指運用五種方法通過五個步驟，用軟治理的力量做通群眾工作，在春風化雨中化解基層矛盾。

(一)以綠色公約為統領，動員群眾參與綠色鄉村治理

綠色公約指以村規民約的形式約束規范村民的生產生活行為，促使群眾改變陳規陋習、養成良好習慣，自覺參與鄉村社會治理。公約的具體內容為：生態環境要保護，垃圾處置要分類，田頭屋邊要整潔，廁所廚房要干凈，交通出行要有序，淳樸鄉風要保持，矛盾糾紛要調解，鄰里相處要和諧，綠色資產要維護，鄉村產業要發展。綠色公約有三種推行方式：一是黨員帶頭，協調推進。黨員網格化管理的實施，確保了每個黨員在自己負責的區域內開展的垂直綠化和垃圾分類等工作的順利完成。為了讓綠色公約的創建有標準、有抓手，各鄉黨委政府設計了“擂臺賽”，用現場比賽的形式對綠色公約的實施情況進行評比，在評比中找差距，互學互比，切實提高黨員干部的工作積極性。二是動員群眾積極參與。綠色公約經村民代表大會同意表決后寫入了村規民約。為便于垃圾分類的操作，鄉政府把垃圾分類用簡單的圖片形式張貼在墻，并制成日歷使村民能夠“看得見”，鄉政府為每戶發放了兩種不同顏色的垃圾筐和垃圾袋，要求村民對垃圾進行分類后再定點投放。為了鼓勵和要求所有村民參與創建綠色村莊工作，垃圾分類做得好的第一次獎勵肥皂、第二次獎勵洗衣粉、第三次獎勵毛巾、第四次獎勵熱水瓶，以溫馨的方式，推動村民改變傳統習慣。另外還通過黨組的推薦、村委會的審核和村民代表大會的選拔，評出了“垃圾分類標兵”，每位標兵獲得500元獎勵，通過樹立先進典型，激發村民的積極性。三是為了督促每條公約的執行，每條公約的后面都有違反公約的相應罰款，所得罰款交由村里的慈孝基金統一使用。

(二)以綠色貨幣為帶領，鼓勵游客自覺開展低碳鄉村旅游

地處浙江東南的仙居縣是一座歷史文化悠久、人杰地靈的千年古城，境內旅游資源豐富。2018年，仙居縣共接待游客1902.04萬人次，實現旅游總收入209.16億元，景點門票收入2.41億元?？焖侔l展的旅游業在給仙居帶來福祉的同時也帶來了交通擁塞、亂扔垃圾、浪費資源等問題，為此，仙居縣進行了積極探索，建立了鄉村旅游綠色貨幣制度，鼓勵游客自覺承擔環境保護責任，營造了鄉村旅游和生態保護的雙贏局面。游客在仙居境內的農家樂或民宿就餐、住宿時，可以領取“綠幣兌換清單”(如表1所示)。

表1 綠幣兌換清單

離店時商家在清單上逐項標注并簽字蓋章，作為游客領取綠幣的憑證，爾后游客憑清單到指定地點向工作人員兌換可在仙居抵價使用的綠幣。游客在商家所使用的綠幣，由仙居縣的綠幣基金以現金形式統一回購。綠幣基金的數額和綠幣面值的大小可以由各村或社區自行籌集和確定。

(三)以綠色調解為要領，動員多方化解鄉村矛盾

綠色調解是指運用五種方法通過五個步驟，用軟治理的力量做通群眾工作，在春風化雨中化解基層矛盾。綠色調解分為五個步驟：第一步，積極受理群眾反映的糾紛訴求，主動發現群眾間矛盾苗頭；第二步，矛盾調解前雙方在村干部帶領下參加本村兩個工時的義務勞動；第三步，調查過程必須詢問當事人，詢問知情人，詢問本村“六老”等威望人士(老干部、老黨員、老軍人、老教師、老模范、老專家)，詢問法律顧問；第四步，在第三步調查取證的前提下，懲罰過錯方為本村集體種植三棵至三十棵樹；第五步，根據當事人意愿達成調解協議，促使雙方當事人握手言好。在綠色調解過程中使用的五種方法可概括為：褒揚激勵法——針對大多民間糾紛是由口舌之爭、一時之氣產生的，在充分了解矛盾雙方當事人性格特點的基礎上，積極褒揚優點、發現閃光點，從而達到事半功倍的化解效果；真情打動法——充分了解糾紛當事人的社會背景，動用當事人的十親九眷等各種社會關系，動之以情、曉之以理，最終實現定分止爭；排憂解難法——從當事人的家庭狀況入手，從最需要幫助解決的急事難事入手，把力氣下在糾紛和案件之外，想方設法、力所能及幫助解決一些實際困難，以實實在在的行動感化當事人；公正評議法——由村“兩委”有關組織牽頭，召集“六老”等威望人士、法律顧問等，通過擺事實、講道理對糾紛進行評議，幫助當事人消除心中疑慮、信服評判結果；鄉賢領辦法——在鄉賢聯誼會聘任一批有影響力、有專業素養的鄉賢領辦化解各類矛盾糾紛，力求最佳社會效果。

三、“三綠”鄉村治理模式有效運行的績效分析

仙居縣“三綠”鄉村治理模式實現了自治德治法治的有機結合，形成了共建共治共享的治理格局，探索了美麗鄉村建設的內生化道路，是新時代鄉村治理體系的一次再創新，為我國實施鄉村振興戰略探索了有益的經驗，是新時代“楓橋經驗”在基層治理的新樣本。

(一)“三綠”鄉村治理模式實現了“自治德治法治”的有機融合

一是實現了村民自治與鄉村有效治理的有機結合。村民自治是我國的一項基層民主制度，由于自治權與行政權的沖突以及缺乏利益紐帶等原因，村民自治面臨著難以實現有效鄉村治理的現實困境?！叭G”鄉村治理模式經村民廣泛參與后寫入了村規民約，發揮了“敦風俗厚教化”的作用。黨員網格化管理的實施，實現了橫向到邊縱向到底的全覆蓋基層服務管理，確保了治理模式的有效運行，避免了執行軟化問題的發生，形成了共建共治共享的自治格局，實現了村民自治與鄉村有效治理的有機結合。二是探索了德治引領鄉村綠色發展的新路徑。仙居縣在鄉村治理模式中，創新了“五步五法”的綠色調解模式，聘用一批有社會影響力的鄉賢和社會能人化解各類矛盾糾紛，激發了道德在鄉村治理中的教化作用，彌補了自治和法治的不足。近兩年來，仙居縣共成功調解民間糾紛1000多起，調解成功率達98.4%，其中87.0%的糾紛在村一級就得到了解決。三是搭建了新的鄉村法治理念培育平臺。如前所述的村民自治格局和“五步五法”的綠色調解模式都須在法治保障前提下得以實施，村民自治中的基層協商能力、綠色調解中的社會矛盾預防和化解能力無不證明自治、德治和法治的有機統一關系，它們都統一于帶領人民創造美好生活這一主題。

(二)“三綠”鄉村治理模式以建設美麗家園為核心，形成了共建共治共享的治理格局

一是構建了多元主體參與的治理框架，具有民間“小憲法”作用的綠色公約廣泛動員群眾積極參與鄉村社會治理，激發了群眾的內生動力，突出了村民的主體性；綠色貨幣以看得見的好處極大地調動了外來游客參與鄉村環境治理的積極性；綠色調解則發揮了鄉賢和本地能人在矛盾化解中的親民高效作用。二是形成了多主體互動合作的治理格局。紅色黨建始終在“三綠”鄉村治理模式中發揮帶頭引領作用，并始終貫穿于“三綠”鄉村治理模式之中，是多元主體互動合作的推動力，綠色貨幣有效激發了商家、村民和游客參與“三綠”鄉村治理模式的積極性，在綠色公約的約束激勵下，逐漸在農村熟人社會形成了相互監督的綠色行為規范。在綠色貨幣的激勵機制下，形成了多元主體參與鄉村治理的良好格局。

(三)“三綠”鄉村治理模式將抽象的治理理念轉化為可操作的鄉村公共治理機制

當前，很多村規民約只是為了應付上級檢查而象征性地貼在墻上，如何讓墻上的擺設內化為人的實際行動？“三綠”鄉村治理模式克服了這一瓶頸問題。該模式用群眾聽得懂的語言，將鄉村治理理念轉化為接地氣、可操作的實際行動，從群眾“不愿干”“不會干”兩大問題入手，用“小指南、小規矩”這些非正式制度解決了“大管理、大行動”等難題，創新了美麗鄉村建設的內生化道路。在綠色公約的約束下，村民的環境意識大大提高，垃圾分類工作順利推進，基本消滅了亂丟垃圾和廚房廁所清潔不及時等陋習。在綠色貨幣的激勵下，游客自覺踐行“碳補償”消費理念，2020年垃圾分類投放率達98.0%，民宿“六小件”使用減少13000余套。

四、進一步完善“三綠”鄉村治理模式的幾點建議

從“三綠”鄉村治理模式的績效分析可以看出，紅色黨建貫穿于“三綠”鄉村治理模式的始終，是“三綠”鄉村治理模式有效運行的根本保證；“一切為了群眾，一切依靠群眾”的群眾路線是“三綠”鄉村治理模式有效運行的根本方法；建立多元互動的長效治理機制是“三綠”鄉村治理模式的落腳點。在“上面千把錘，下面一根釘”的政治背景下，在運動式治理成為基層常態治理的現實背景下，“三綠”鄉村治理模式走出了一條可以復制的基層長效治理道路，這本身就是值得贊許之事。如何在創新和發展新時代“楓橋經驗”的視域下進一步完善“三綠”鄉村治理模式？筆者認為應該注意以下四點。

(一)精準定位政府的權力邊界

如前所述，政府在“三綠”鄉村治理模式中扮演了重要的設計者和推動者的角色，紅色黨建貫穿于“三綠”鄉村治理模式的始終，是鄉村治理不可或缺的主力，有效動員了鄉村治理的各方參與者，提升了鄉村事務管理的精細化和科學化。誠然，在我國這樣一個社會規模超大、封建集權統治時間超長的國度，沒有權力中心的治理或許只能是一盤散沙式的治理，在當前鄉村共同體普遍處于被消解的狀態下，僅僅依靠鄉村社會的治理力量遠遠不夠，的確需要基層權力的指導和幫助。黨的領導是我們最大的政治優勢，黨作為一種特殊的政治力量，既存在于政府中，也存在于社會中，但政府的工作應該是掌舵，而不是劃船?！洞迕裎瘑T會組織法》以法律的形式確立了鄉鎮政府對基層自治組織的指導權，但是有關指導權的指導范圍和工作機制卻沒有明確的規定，這就使得基層政府“越位”情況頻發，甚至有些強勢鄉鎮直接通過下達指令干預屬于村莊自治的事務，使得村委會等自治組織陷入被動和從屬的地位，弱化了群眾的主體性。過度行政化不僅損害了村民自治權的行使，也削弱了基層政府對村民的動員能力。在堅持黨的領導的同時做到“到位而不越位，正位而不錯位”是基層治理工作必須正視的問題。

(二)發揮群眾的充分參與作用

世界范圍內，現代的基層治理模式主要是自上而下的分權治理和自下而上的參與式治理，參與式治理是治理主體在自愿和公平的環境下一致決策從而達到深化民主過程的一個治理模式。參與式治理理論認為，有意義的公民參與有助于更好地決策，在基層治理實踐中，群眾的充分參與與否是衡量基層政府能否善治的首要因素。這里的充分參與是指農民把治理理念作為一種深化方式固定下來，形成主動性、連續性和常態化?，F實中的農民參與往往是在政府推動下，在人情、面子和身份等因素限制下的參與。這也是基層治理僅僅浮于表面卻達不到有效治理的因素之一?；鶎又卫沓Ｓ玫木W格化制度在有效加強基層管理的同時，也存在很大的弊端，由于該模式具有進入性和單向性的特點，束縛和壓制了農民參與的積極性，有學者認為“網格化管理”模式像是在基層施展開來的一張漁網，基層農民就如同魚塘中的魚，受到越來越多的抑制和約束。雖然我國基層治理研究的方向和思路已經從制度建設到社會培育再到多元治理，但還沒有真正解決農民充分參與問題。

(三)建立長效機制重塑鄉村共同體

習近平總書記指出，我們強調的謀求實效，不僅是一時之效，更是意義深遠的長遠之效，這就要求我們在解決當前基層治理過程中存在的突出問題的同時，也要著眼長遠，完善有效治理的長效機制。筆者認為重塑鄉村共同體對建立長效機制有舉足輕重的作用，所謂鄉村共同體指的是由自然邊界、社會邊界和文化邊界構成的注重村莊生活價值、面向村莊生活的集體。在鄉村共同體中生活的村民關心村莊、認可村莊并愿意花時間參與鄉村事務。隨著人口流動和市場經濟的沖擊，鄉村共同體在逐漸解體。一旦鄉村共同體不再存在，每個人都沒有理由來關心村莊，村莊如何治理與己無關，從而導致基層治理浮于表面，無法深入和長久地開展工作。另外，鄉村共同體的解體也使鄰里相望、鄉風文明的鄉土傳統逐漸消失，造成村民合作意識不強、不遵守鄉村秩序等鄉村異化問題的出現。如何重塑黨群、干群關系的鄉村共同體？一方面要注重公共交往，公共交往猶如一塊磁石，可以把村民緊緊聯系在一起。共同體就是在無數次的公共交往、互動、磋商、辯論甚至妥協過程中形成的某種集體認同?？梢砸揽孔?013年就在浙江省范圍推廣的文化禮堂，通過開展各種文體活動加強黨員和村民的交往和互動，用“種文化”來整合鄉村的離散力量，培養合作意識和鄉村共同體理念。另一方面開展形式多樣的社會主義核心價值觀建設來重塑鄉村價值認同，借助倫理的力量實現潤物無聲的思想引領作用，這里要注意的就是活動開展的形式，要用群眾喜聞樂見的、能夠引發群眾共鳴的形式來開展。

(四)注重“互聯網+農村社會治理”

作為一種全新的媒體，互聯網在基層治理中具有民主性、開放性、參與性、融合性等特征，可以重建農民與政治、經濟、文化的關系，彌補線上治理的缺陷。首先，在“互聯網+農村社會治理”模式中，政治過程正逐漸走下虛擬網絡平臺的“神壇”?；ヂ摼W打破了傳統政治的基本界限，轉變為一系列針對特定公共政策和公共事件的可視和可評估界面，實現了對政治本身的公開、公平和公正的政治回應，打破了地方政府壟斷和控制政策信息網絡的局面，削弱了基層政治專屬性。其次，在“互聯網+農村社會治理”模式中，由于政策和政府行為的可視化，政治過程在祛魅的同時變成可供大眾“品評”的消費品，每位農民通過手機就可以分享和評論所在地政府的政策和行政方法，這種“品評”會迫使政府改變和創新基層治理手段，提供大眾滿意的公共服務。最后，在“互聯網+農村社會治理”模式中，微信群、QQ群、微博、公眾號等虛擬群組的出現，將分散的個人聚合起來，每一個這樣的群體都成為一個自治中心，多個自治中心對同一議題的意見聚集決定了整個治理過程的中心議題，這樣就打破了以往等級式的治理結構，形成開放性和平等性的治理結構。