“綠水青山就是金山銀山”安徽實踐途徑的探討

安徽省林學會決策咨詢項目組

1 研究背景

在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，安徽省深入貫徹習近平生態文明思想和考察安徽時的重要講話指示精神，積極踐行綠水青山就是金山銀山理念，完善生態產業化、產業生態化的生態產品價值實現機制，全面提升林業資源生態、經濟和社會功能，打造“三地一區”，為加快建設經濟強、百姓富、生態美的新階段現代化美好安徽作出新的貢獻。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》后，安徽省各地各部門積極行動，緊緊圍繞頂層設計，加大推進力度，因地制宜，分類施策，積極穩妥推進生態產品價值實現工作機制。安徽省于2017 年開始林長制改革試點，今年省委辦公廳、省政府辦公廳又印發《關于深化新一輪林長制改革的實施意見》，著力健全“護綠、增綠、管綠、用綠、活綠”協同并進的林長目標責任體系，通過“平安森林、健康森林、碳匯森林、金銀森林、活力森林”建設構建多元共生、健康可持續的自然生態系統，完善生態產業化、產業生態化的生態產品價值實現機制，全面提升林業資源的生態、經濟和社會功能，在新一輪深化林長制改革中展現新作為、實現新突破。

為貫徹落實省委、省政府決策部署，省林業局制定了《安徽省林業保護發展“十四五”規劃》，從貫徹落實習近平生態文明思想和長三角一體化發展國家戰略出發，提出了綠水青山就是金山銀山實踐創新區、統籌山水林田湖草沙冰系統治理試驗區、長江三角洲區域生態屏障建設先導區“三大戰略”定位，明確了奮斗目標，細化了建設任務，謀劃了發展項目，制定了保障措施。這些都為安徽省林業生態產品價值實現提供了必要條件。

2 目的意義

研究秉持“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅持生態優先、綠色發展，堅持因地制宜、生態惠民，通過深入調查省內外生態產品價值實現機制實踐情況及存在問題，探索性提出符合安徽林業發展、實現生態產品價值的實踐途徑?！熬G水青山就是金山銀山”實踐途徑的探索是落實和實踐生態文明建設的重要內容，不僅為安徽省建設“兩山理念”實踐創新區和綠色轉型區提供決策參考，也為安徽省解決林業發展不平衡、不充分提供政策和技術支撐，對促進全省鄉村振興、實現美麗江淮具有現實意義。

3 現有潛力與不足分析

3.1 安徽省生態產品價值實現的基礎和潛力

3.1.1 自然條件有利于生態產品多樣化開發

安徽地處我國東部，擁有淮河、長江、新安江三大水系；氣候復雜，包括亞熱帶和暖溫帶；地形多樣，兼備山地、丘陵、平原圩區，形成了豐富多彩的林業資源?，F全省森林覆蓋率達30%以上，森林面積 417.47 萬 hm，森林蓄積量 2.7 億 m；濕地總面積104.18 萬hm，濕地保護率達51%以上，屬于全國濕地資源豐富的省份之一?，F有各級各類自然保護地（自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園、地質公園等）300 多處。全省有木本植物約1 390種，有脊椎動物44 目137 科758 種。這些為安徽省林業生態產品多樣化開發奠定了堅實基礎。

3.1.2 區位和交通優勢為生態產品發展創造便利條件

安徽省地處華東，是長三角一體的重要成員，地理上承東啟西、連南接北，區位優勢明顯。沿江和沿淮水系發達，是長江和淮河的重要水源補給地，南部為新安江源頭區，對江浙滬生態安全舉足輕重；沿江平原和淮北平原是我國重要的糧食生產基地；大別山區和皖南山區生態環境優良，物產豐富，特產眾多，風光秀麗，是長三角區域一體化發展的重要生態有機綠色安全食品生產基地和森林生態旅游最佳目的地。

3.1.3 已有改革成果為生態產品價值實現提供了制度保障

安徽省在全國率先實施林長制改革，被授予全國林長制改革示范區，建立了以黨政領導責任制為核心的省、市、縣、鄉、村五級林長體系。林長制已寫入新修訂的《中華人民共和國森林法》，中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《關于全面推行林長制的意見》。國有林場改革如期完成，國有森林資源監測管理、資源資產經營和生態經濟價值實現邁上科學化、規范化發展道路。集體林權改革全面完成，確權發證、“三權分置”和“三變”改革取得初步實效。

3.1.4 實踐成果為生態產品價值實現提供了經驗

2003 年安徽省成為國家第一批森林生態效益補償試點省份之一，2012 至2020 年皖浙兩省連續開展了三輪新安江流域生態補償改革試點，取得的成功經驗已經推廣到安徽省長江經濟帶。2014 年安徽省在大別山區啟動實施水環境生態補償機制，建立了第一個省級層面的生態補償制度，并在縣級以上建立水土保持生態補償機制。2018 年6 月，省委、省政府印發《關于全面打造水清岸綠產業優美麗長江（安徽）經濟帶的實施意見》。近年來，安徽省還在積極探索開展排污權交易、水權交易、濕地補償、空氣質量生態補償機制等試點工作，都取得了積極成效。

3.2 生態產品價值實現方面存在的不足

3.2.1 生態產品價值的認識不統一

良好生態環境所產生的生態產品具有公益性，不能直接給生態環境的建設與保護者帶來經濟補償。這種投入與收益之間的不確定性、不對稱，使社會對生態產品價值的認識不統一，導致重資源開發而輕資源保護，或者重生態保護而片面限制資源開發，不僅造成資源浪費和環境破壞，降低自然生態系統修復能力，而且降低了生態產品的有效供給，使生態產品價值難以全面實現。

3.2.2 生態產品供給能力不強勁

自上世紀九十年代以來，安徽省先后實施了一系列大規模造林綠化工程，森林資源得到快速發展，但與生態文明建設和人民對美好生態環境的需求相比還存在較大差距。安徽省仍是一個森林資源總量不足、生態環境比較脆弱的省份，森林覆蓋率居全國第18 位，森林蓄積量居全國第19 位。森林質量不高，優質生態產品供給不足，生態屏障仍然脆弱。

3.2.3 生態產品價值實現機制不健全

安徽省林業生態產品價值實現所涉及的調查監測、價值評價、經營開發、生態補償、實施保障、推進機制都不太完善。調查監測機制中還沒有建立林業生態產品目錄清單；經營開發機制中還沒有形成安徽省特色林業生態產品價值實現模式，還沒有建立產品認證制度和質量追溯制度；生態補償機制目前仍以中央對地方或者省對市、縣的縱向生態公益林轉移支付為主，地區間橫向生態補償還沒有開展起來；評價機制、實施保障機制和推進機制還在探索中。

4 主要設想和建議

4.1 著力提升生態產品供給能力

4.1.1 優化林業規劃布局

一是在實施《安徽省林業保護發展“十四五”規劃》的基礎上，加快完成《安徽省林地保護利用規劃（2021—2035 年）》《安徽省濕地保護利用規劃（2021—2035 年）》《安徽省自然保護地保護發展規劃（2021—2035 年）》等林業生態空間專項規劃的編制。二是大力開展生態產品科普、生態產品的展示和宣傳活動，引領全社會對生態產品關注和認知。三是全面劃定造林綠化空間地塊，健全國土綠化動員機制，創新全民義務植樹盡責形式，鼓勵和引導全民通過認建認養認護認捐等方式參與造林綠化，并建立相應的林權歸屬確認、利益保護和價值實現機制。四是全面實施長江、淮河、江淮運河、新安江生態廊道建設工程，早日建成全省骨干生態網絡體系。

4.1.2 強化生態保護修復

一是以生態保護修復為抓手，持續開展森林、濕地、生物多樣性等重要生態系統保護行動。二是加大重點、敏感地帶生態修復治理力度，聚焦森林保護恢復與質量提升，實施森林撫育、低產林改造、林相改造提升工程等。三是積極探索山水林田湖草沙冰綜合治理、系統治理、源頭治理的新模式，大力提升區域生態系統服務功能。四是加快完成自然保護地整合，努力創建黃山國家公園，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，實施嚴格的生態保護紅線制度。五是加強重要濕地、一般濕地、小微濕地保護修復，健全濕地保護網絡、分級管理、監測評估和信息發布體系。六是全面保護野生動植物及其生境，建立陸生野生動物疫源疫病監測防控體系。

4.1.3 聚力發展綠色產業

依托安徽省良好的自然生態稟賦，按照生態產業化、產業生態化要求，在發展特色經濟林、木本油料、林下經濟及木質資源綜合利用的基礎上，聚力發展綠色有機森林食品、小品種林產品等優勢產業，大力發展生態旅游、森林康養等現代服務業，加快形成皖北木質產品綜合利用、皖東特色經濟林、皖中苗木花卉、皖西油茶、皖南生態旅游等林業產業集群，全面構建綠色生態經濟產業體系。

4.1.4 著力建設綠色品牌

著力培育林業市場主體，做大做強林業龍頭企業，加強林業品牌企業建設，培育地方特色林業品牌。開展森林生態標志產品認證，加強林產品質量安全監管和林產品標準體系建設。加快國家苗木交易信息中心建設，發揮合肥苗木花卉交易大會平臺作用，提升安徽苗木花卉產品的市場競爭力。對寧國山核桃、宣州木瓜、碭山酥梨、大別山獼猴桃、懷遠石榴等特色產品進行改造升級，積極創建更多獨具特色的區域品牌、企業品牌、行業品牌。通過品牌產品跨區域交流合作，實現生態產品價值，保持綠水青山的顏值與金山銀山的價值有機統一，保持生態產品價值的高起點、高質量和可持續轉化，協同推進生態文明建設和鄉村振興發展。

4.1.5 努力搭建交易平臺

探索制定林業碳匯交易政策，啟動江南林業產權交易所碳匯交易平臺，開展林業碳匯交易試點，在“碳達峰、碳中和”中實現生態產品的價值。鼓勵省內重點碳排放企業與林區森林培育企業合作開發林業碳匯項目，開展林業碳匯市場交易。以岳西縣、霍山縣、旌德縣和灣沚區“綠水青山就是金山銀山實踐創新基地”創建為基礎，構建林權交易、碳匯交易及其他自然資源交易一體化的生態資源和生態產品交易平臺，實現生態資源資本化和生態產品價值增值。

4.2 加快建立林業生態產品價值實現機制

4.2.1 建立林業生態產品調查機制

一是加快構建林業碳匯計量監測體系，開展林業固碳能力調查監測、森林增長及其固碳增匯能力評估等工作，建立森林、濕地、草地、木質林產品等林業碳庫現狀及動態數據庫，定期發布計量數據和監測成果。二是開展林業生態產品基礎信息調查，摸清林業生態產品數量、質量等底數，形成生態產品目錄清單。三是建立林業生態產品動態監測制度，及時掌握林業生態產品數量分布、質量等級、功能特點、權益歸屬、保護和開發利用情況，建立開放共享的林業生態產品信息云平臺。

4.2.2 建立林業生態產品價值評估機制

一是建立森林資源資產評估定價機制，發布一批森林資源資產評估權威機構。二是建立覆蓋全省的林業生態產品價值統計制度；探索建立林業生態產品價值核算方法和價格形成機制；先行開展林業生態產品實物量核算試點，再探索經濟價值核算、制定林業生態產品價值核算規范。三是推動林業生態產品價值核算結果在生態保護補償、經營開發融資、生態資源權益交易等方面的應用。四是建立生態產品價值核算結果發布制度，適時評估各地生態保護成效和生態產品價值。五是開展生態環境損害評估，健全生態環境損害鑒定評估方法和損害賠償機制。

4.2.3 健全林業生態產品經營開發機制

一是實行公益林和商品林分類經營，編制森林經營方案，大力實施公益林保育、用材林培育、經濟林增效、退化林修復、國家儲備林建設、退耕還林成果鞏固提升等工程，精準提升森林質量。二是開展森林認證，加強森林生態系統的質量監測和健康評價。三是通過傳統媒體和互聯網等渠道，加大林業生態產品宣傳推介力度。四是發揮電商平臺資源、渠道優勢，推進更多優質林業生態產品網上交易。

4.2.4 健全林業生態產品保護補償機制

逐步提高公益林補償標準，建立與財力相適應的動態調整機制。完善天然林停止商業性采伐的補助、公益林補償、古樹名木保護補助等機制。探索建立自然保護區內集體林地政府租賃、異地置換和核心保護區原住民有序搬遷等制度。鼓勵市、縣政府依法統籌林業生態轉移支付資金，設立地方林業發展基金，支持林業生態保護修復工程建設。鼓勵地方政府間開展橫向生態保護補償。

4.2.5 健全林業生態產品價值實現保障機制

引導各地建立多元化資金投入機制，合力推進生態產品價值實現。探索“生態資產權益抵押+項目貸”模式，鼓勵銀行機構創新金融產品和服務，加大對林業經營開發主體中長期貸款支持力度。探索林業生態產品資產證券化路徑和模式。啟動實施科技強林工程，開展山水林田湖草沙冰系統治理技術研究與林業生態產品價值實現機制研究。建立長三角區域林業生態經濟一體化發展合作機制，落實長三角森林旅游和康養產業區域一體化發展戰略合作協議，推進長三角生態優先綠色發展產業集中合作區建設。

4.2.6 建立林業生態產品價值實現推進機制

明確各級黨委和政府是推動林業生態產品價值實現的責任主體，探索將林業生態產品總值指標納入各級黨委和政府高質量發展綜合績效評價指標體系。推動將生態產品價值核算結果作為領導干部自然資源資產離任審計的重要參考。落實黨政領導干部生態環境損害責任終身追究制，對造成森林、濕地和野生動植物資源嚴重破壞的，嚴格追究責任。進一步健全以黨政領導負責制為核心的林業保護發展責任體系，構建黨政同責、屬地負責、部門協同、源頭治理、全域覆蓋的長效機制。

4.3 探索建立安徽省林業生態產品價值實現模式

4.3.1 政府主導驅動模式

對于生態區位重要、生態環境脆弱、需要嚴格保護的地區，如重點生態功能區、各類保護地、國家公園等，可以應用“政府主導驅動”模式，主要依靠中央和省、市財政生態補償和轉移支付來保障生態產品價值的可持續供給。同時，依托自身生態環境優勢，發展高端化、集約化、高附加值的生態產業，作為生態產品價值實現的補充途徑。

4.3.2 政府市場雙驅模式

對于經濟社會發展水平較高、生態區位一般、生態環境較好的地區，可以應用“市場主體驅動”模式。充分發揮市場主體作用，依靠當地生態環境優勢，發展生態產業，提高生態產品規模，打造生態產業名片，提高產品和服務的知名度，將生態優勢轉化為經濟優勢，實現社會發展、農民增收和生態美好協同發展。

4.3.3 市場主體驅動模式

對于經濟社會發展水平高、區位優勢好、生態環境優良的地區，可以應用“市場主體驅動”模式。一方面，充分發揮地方經濟發達、財政實力較強的優勢，政府財政在生態保護補償和轉移支付方面投入更多資金，不斷提高補償標準，購買更多生態產品，讓生態產品轉化為物質和文化服務，供全體民眾共享；另一方面，探索利用政府生態保護補償資金引導社會資本投入生態保護補償的機制，積極開展排污權、碳排放權、用能權、節能量權等的有償使用和交易，鼓勵金融企業創新金融產品，支持林業生態產品生產和交易，形成以生態林業基地建設為基礎，森林食品、生態旅游、森林康養、文化創意等創新業態為重要補充的生態產品價值轉化模式，促進一、二、三產業融合發展，不斷提高林業生態產品價值。