行政事業單位內部控制信息化建設的探究

艾小桂

（天津鐵道職業技術學院，天津 300240）

0 引言

《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱“《內控規范》”）中指出：“單位應當充分運用現代科學技術手段加強內部控制。對信息系統建設實施歸口管理，將經濟活動及其內部控制流程嵌入單位信息系統中，減少或消除人為操縱因素，保護信息安全?！笨梢?，內部控制信息化是《內控規范》的要求和目標。隨著近年來行政事業單位內控建設工作的不斷推進，很多單位已梳理和形成一套相對完善的內部控制制度，但由于缺乏有效的內控系統支撐，無法實現對業務的全過程監控，導致內控制度無法得到全面貫徹和嚴格執行。

1 行政事業單位內部控制信息化建設存在的問題

1.1 內部控制意識不強，未形成良好的內控氛圍

內部控制環境是實施內部控制的基礎，但有些行政事業單位的領導對內部控制重要性的認識還不到位，內控意識不強，重發展、輕管理，把內部控制當成財務的事，其他職工對內控建設參與不夠，配合積極性也不高。此外，各部門尤其是重要部門或崗位之間職責劃分不清，加上缺乏溝通協調，難以自上而下形成內控合力，不利于單位內控制度的科學設計和有效運行。

1.2 內部控制制度體系不完善，內控實施流于形式

目前，大部分行政事業單位已初步建立內部控制手冊，但內控基礎薄弱，一些單位為應付上級檢查通過第三方形成統一的手冊模板，很少真正整理單位各項規章制度、梳理各項業務流程、把控各項業務風險點等，未能根據自身實際情況進行制度的修訂與完善。另外，各部門之間職責劃分不清、歸口管理不合理、流程設計不科學等都容易造成推諉扯皮，管理混亂的局面，致使內控僅僅停留在制度層面，內控實施流于形式。

1.3 人員配置不足，綜合素質有待提高

內控信息化建設要將內控規則從制度層面上升到信息化應用階段，這就要求實施人員對財會、采購、資產、審計、計算機等知識都較為熟悉。目前，行政事業單位內部控制信息化建設主要由財務部門牽頭完成，體制內財務人員缺乏競爭意識，加上員工年齡結構老化，難以實時更新專業知識或者計算機知識，政策水平和業務能力有待提高，對內控知識及系統了解不夠深入，且缺乏內控全面設計的責任感和能力。內控相關人員綜合素質參差不齊，在一定程度上制約了內部控制信息化的建設步伐。

1.4 信息化建設起步晚，未建立健全內控信息系統

目前，很多行政事業單位仍沒有建立健全內控信息系統，究其原因主要有以下幾點。①不知道如何建立內控信息系統。行政事業單位內控信息化起步較晚，信息化水平低，可借鑒經驗較少，加上內控系統建設是一項龐大而復雜的工程，涉及的內容比較廣泛，很多單位不知道如何去建立內控信息系統。②資金保障不到位。單位領導內控意識不強，重業務，輕管理，很難從單位自有資金中安排相關預算，財政也沒有下撥內控信息化專項經費，造成很多單位的內控信息化建設無法落地。③內部協調聯動不夠。內控制度建設需要各個部門協調聯動，全面梳理單位的業務流程，修訂和完善各項規章制度。信息系統建設也需要多個部門溝通協調，科學設置表單內容、審批流程等。但由于內部溝通協調不暢，信息化建設不夠健全。

1.5 監督機制不完善，內外部監督不力

內部監督是內部控制不可或缺的重要組成部分，是內控實施的保障。很多行政事業單位不重視內審工作，有的單位沒有設立專門的內審機構，有的雖然設立了內審機構，但內審機構在單位處于平等或較低的地位。有的單位由財務人員擔任內審人員，這都影響了內審的獨立性，難以保證其有效履行審計監督職責，削弱了內部監督的作用。

行政事業單位的外部監督力量主要為財政、審計、紀檢監察等政府部門和社會中介機構，政府部門多進行臨時的任務性檢查，會計師事務所等社會中介機構多進行專項審計，各外部監督部門通常各行其是，缺乏溝通，難以形成綜合監督合力。

2 推動行政事業單位內控信息化建設的對策

2.1 增強內控意識，建立良好的內部控制環境

一方面，要增強行政事業單位領導的內控意識，發揮領導主導和示范作用，從領導層到管理層再到職工，層層傳導，培養全民內控意識和思維。另一方面，要加強單位內控的宣傳工作，組織內控相關人員進行業務培訓和職業道德教育，并進行相關制度、工作流程以及崗位配置的改革，自上而下形成內控改革的合力，建立良好的內部控制環境，推動行政事業單位內控信息化建設。

2.2 修訂和完善相關內控制度，建立內控信息系統

行政事業單位內控牽頭部門通常為財務部門，同時建立財務、資產、人事、后勤等部門或崗位之間的溝通協調機制，全面梳理單位各項經濟業務流程，明確業務環節，厘清職責邊界，系統分析經濟活動存在的風險，完善風險評估機制，制定風險應對策略，并修訂和完善各項規章制度，為內控信息化建設打下理論基礎。要將科學完善的內控制度和規則嵌入信息化系統中，并將全部業務納入內控信息系統，實現全覆蓋全流程閉環管理。

2.3 增加資金投入，為內控信息化建設提供資金支持

內控信息化建設是不斷提升單位內控管理水平、有效防范經濟風險、保證國有資產安全和使用有效的重要舉措，是健全治理體系和提高治理能力的重要組成部分。行政事業單位應將內部控制列入單位長期規劃，加大資金投入力度。財政部門應結合財政狀況，為行政事業單位下撥專項資金支持，助力行政事業單位內控信息系統的建立健全。

2.4 加強教育培訓，提高內控相關人員的綜合素質

財務部門作為內控建設的牽頭部門，財務人員要發揮主觀能動性，系統深入學習內控知識，樹立全新的財務管理和內控思維，全面了解單位各項經濟業務的流程和風險點，借鑒和學習先進的技術和管理理念，提高內控頂層設計的責任感和業務能力。單位要定期組織內控信息化專題培訓，實時提高內控相關人員的綜合素質，不斷提升單位內控管理水平。

2.5 完善內外監督機制，形成監督合力

要整合監督資源，建立全方位的監督方式，完善行政事業單位內外部監督機制。行政事業單位應設立相對獨立的內部審計機構或崗位，并直接向單位領導負責，加強對事前、事中的監督以及事后的總結和評價，對單位內部控制制度設計和運行進行日常和專項監督檢查，充分發揮內部監督的及時性和有效性。還要加強與紀檢、財政、審計等外部監管部門的信息溝通，建立網絡平臺，通過信息共享和動態監管，形成外部監督合力。

3 內控信息化建設與落地的工作要點

結合行政事業單位管理思想，在內控系統設計方面，要充分體現“全面性、重要性、制衡性、適用性”的內控原則，堅持“管理制度化、制度流程化、流程崗位化、職責表單化、表單信息化”的設計理念，建立健全“以預算管理為主線、以資金管控為核心”的業務流程協同機制，搭建一個完整的內控信息化平臺。

3.1 做好前期準備工作

行政事業單位在開展信息化建設前，需要做好前期準備工作。①成立內部控制工作領導小組，規劃和制定內部控制建設的基本思路、工作重點、建設計劃等，領導小組下設內部控制工作辦公室，具體負責內部控制工作的開展；②全面梳理并優化業務流程，修改完善單位內控手冊，以作為內部控制制度落地的具體操作性文件；③及時識別、系統分析經濟活動中與實現管理目標相關的風險，并確定風險應對策略；④開展充分的調研和專業評估，并制定內控信息化建設工作方案。

3.2 合理選擇內控信息化建設模式

極少有行政事業單位滿足自制內控信息系統的技術條件，加上行政事業單位內控信息化起步晚、可借鑒的經驗少，絕大部分行政事業單位會選擇第三方協助建設。對于內部控制信息基礎較好的行政事業單位，其可以采用附加模式對已有管理系統進行升級開發，即在現有管理系統中增加內部控制管理功能模塊。比如，可以在已有的辦公自動化（Office Automation，OA）OA 管理系統中，增加預算管理、收支管理、采購管理、資產管理、項目管理、合同管理等模塊。單位通過對現有管理系統進行升級和開發，充分利用已有的信息基礎和管理基礎，可以降低開發成本，也有利于后期的推廣使用。

3.3 保證落地實施階段的工作效果

行政事業單位應結合實際業務，在內控管理平臺上增加相應的內控功能模塊，從多角度建立自上而下貫穿于整個單位的管理系統，結合單位內部控制手冊，將內控制度和規則嵌入內控管理平臺，并將單位所有經濟業務納入平臺管理，實現內控管理全覆蓋、全閉環。通過流程和表單設置，單位內部形成勾稽關系并相互牽制，單位通過權限管控，以用戶、角色為主體，從功能、數據、資源權限3 個維度進行細化授權，通過角色管控，可以實現角色（崗位）的增加，通過權限授權，從而明確各崗位職責權限，使相關工作人員在授權范圍進行業務操作。內控管理平臺要實現數據自動提取、整合、處理和分析，為領導層提供決策依據，為行政事業單位持續發展提供數據支撐。

行政事業單位應該成立內部控制建設監督檢查工作小組，對單位內部控制制度設計和運行情況進行日常監督，定期形成內部控制報告，對內部控制制度的設計和運行有效性做出評價，并提出整改建議，不斷完善單位的內部控制建設。

行政事業單位內部控制信息化建設是提高單位內控管理水平，健全治理體系和提高治理能力的一項重要改革。內控信息化設計可復制性差，建設過程也不是一蹴而就的，每個單位都要結合自身實際情況，做好制度基礎和信息化規劃，建立一套行之有效的內部控制管理體系，從而保證行政事業單位健康快速發展。