以營商環境法治化推進廣州探索建設自由貿易港

陳 敏 黃麗霞

（廣州華商學院 廣東廣州 511300）

“自由港是設在一國（地區）境內關外、貨物資金人員進出自由、絕大多數商品免征關稅的特定區域?！苯ㄔO自由貿易港是我國擴大對外開放、迎接經濟全球化和貿易投資自由化挑戰的重要舉措。黨的十九大報告明確提出“探索建設自由貿易港”，2018年4月中央明確支持海南探索建設中國特色自由貿易港。其后，2018年5月廣州提出“積極申報設立廣州自由貿易港”。我國建設自由貿易港必須借鑒世界成功經驗，發揮自身優勢，為自由貿易港的建設奠定基礎。從香港、新加坡、迪拜的建設模式可以看出，世界上成功的自由貿易港有一個共同的特質，即擁有法治化的營商環境和精準的建設目標定位。廣州具有建設自由貿易港的硬件條件、經濟基礎等積極因素，近年來日益優化的法治化營商環境將成為促進廣州探索建設自由貿易港的又一有利因素。本文擬對發揮廣州營商環境法治化的優勢加快探索建設廣州自由貿易港的相關問題進行探討。

一、營商環境法治化適應自由貿易港建設需求

自由貿易港的發展經歷了從初級到成熟、從單一到綜合的歷程。在世界經濟一體化的背景下，新建設的自由貿易港要在世界范圍內具有競爭力，不僅需要在完善基礎設施、增強互聯互通等硬件方面具有顯著優勢，更需要構建具有國際競爭力的軟環境，包括完善的國際投資貿易制度、高效透明的市場管理體制以及優良的法治化營商環境。營商環境法治化，能夠更好地契合自由貿易港建設的需求。

（一）營商環境法治化保障自由貿易港相關法律制度的完善

自由貿易港對法律體系的完善提出了較高要求。自由貿易港所實施的是不同于一國境內其他區域的充分開放的經濟政策體系、管理體制與稅收優惠制度，如自由貿易港的服務貿易與貨物免受海關監管，在金融、投資、國際貿易與人員流動等領域更為寬松自由，這些貿易舉措對于一國原有的貿易管理制度形成顛覆性沖擊，因此必須首先獲得法律授權。自由貿易港對于創新性政策具有較高要求，而政策創新必須以完善的法律體系為前提，憑借完善的法律體系為自由貿易港創新性建設提供制度保障。此外，在貿易自由與投資便利化的前提下，仍需要健全的法律制度體系對市場主體的經營行為進行事中或事后監管，如香港就以《證券及期貨條例》強化對離岸業務的監控，防范因政策創新可能引發的市場風險?？傊?，建設自由貿易港必須注重立法的規范和保障作用，以法律體系的完善維護自貿港內的經濟體制改革，為自由貿易港創造良好的市場環境，規范市場主體的行為，保障市場主體的權利。

營商環境法治化能夠為自由貿易港相關法律體系的完善提供保障?！胺墒侵螄仄?，良法是善治之前提?！睜I商環境法治化貫徹立法先行的理念，通過發揮立法的引領、推動和保障作用打造有法可依的營商環境。營商環境法治化在立法完善方面提出了從上到下兩個層級的要求，不僅包括國家層面法律制度的完善，也包括地方政府的法治建設，這與自由貿易港相關法律體系的完善路徑高度一致。由于自由貿易港的制度創新涉及金融、稅收、海關、經濟等基本法律制度，根據我國《立法法》的規定，這些法律制度的變通只能由國家立法進行；而在自由貿易港建設與運行過程中，根據促進貿易發展與實際管理的需要，國家還要授權地方政府根據實際制定或修改相關地方性法規制度，準確銜接國際慣例和通行規則，以適應自貿港高度開放的實際需求，建立并完善自由貿易港法律體系。因此，營商環法治化建設不僅可以促進自貿港法治環境的優化，還可以同步提高地方立法水平，進而加快自由貿易港相關立法的進程，促進自由貿易港相關法律體系的完善。

（二）營商環境法治化行為約束政府在自由貿易港的行政管理

自由貿易港對政府行政管理行為的限制提出了更高要求?！白杂少Q易港建設的核心是減少對各種要素流動的人為限制，最大限度地實現資源的優化配置?！弊杂少Q易港內的企業需要獲得更大的自主經營權，行政管理對市場的干預則應盡可能被限制。如香港在市場準入方面盡量簡化商事登記程序并提高登記效率；新加坡政府的服務性特征更為明顯，如實施便捷通關計劃，提高政務服務效率。雖然自由貿易港運轉離不開政府監管，市場監管體制的構建是推進實施各項政策創新的必要前提和基礎要件，同是自由貿易港自身軟實力、軟環境的集中體現與核心內容，但政府必須嚴格按照法定范圍和程序履行監管職責，在履行監督職責與保障經營自由間尋求平衡。如新加坡特設金融管理局統籌行政管理與金融監管工作，以有效監管促進金融市場的進一步開放?？梢?，基于貿易自由和投資便利的要求，自由貿易港內政府行為應注重同時提高政務服務與監管實效，以服務市場主體為目標，盡可能減少行政管理行為對市場的干預。

營商環境法治化能夠對政府的行政管理行為進行約束，有利于提高政府服務水平。在此背景下，政府的監管被限制在法律規定的范圍之內，更多的是為市場提供服務。營商環境法治化還要求健全政府的依法決策機制，制定實施與經濟發展相適應的行政決策，賦予市場主體自由，保護市場主體利益，激發市場發展潛力。在辦理納稅和跨境貿易等方面，放寬外資準入，縮減負面清單，完善投資保護制度，為創新創業、企業發展提供更好的營商環境。營商環境法治化對政府服務的要求與自由貿易港的需求相呼應，將促進政府大力提高政務協調能力，切實提高行政管理與服務的效率，進一步促進政府職能的轉變，建立與國際規則相適應的行政管理模式，實現自由貿易港行政管理的科學、便捷與高效。

（三）營商環境法治化為完善自由貿易港的糾紛解決機制提供保障

自由貿易港的建設與運行對糾紛解決機制的完善提出更高要求。自由貿易港內的商業活動具有較強的創新性，這將導致其商業活動中伴隨著復雜的利益沖突，進而導致商業糾紛多發，成為降低商事效率的重要原因，這決定了自由貿易港內需要建立健全糾紛解決機制，完善訴訟、調解、仲裁等多種糾紛解決途徑，還要具有快速解決糾紛的優勢。同時，由于自由貿易港大量吸引外資和進駐外企，具有較強的涉外性，這要求自由貿易港內實施符合國際商事規則的法律制度，構建與國際商事規則相匹配的糾紛解決機制。例如新加坡設立了專門的自由貿易港國際商事法庭，還建立起集合調解、仲裁、訴訟等多種爭端解決方式的多元化糾紛解決機制。此外，自由貿易港內金融創新、貿易創新的特點決定其糾紛解決機制中要建立完善的在線糾紛解決機制，并注重強化對海商事糾紛、知識產權糾紛的公平公正解決。

營商環境法治化能夠促進自由貿易港多元化糾紛解決機制的建立與完善。營商環境法治化在兩個方面促進多元化糾紛解決機制的完善，與自由貿易港要求的高效、便捷、多元糾紛解決機制不謀而合。其一，營商環境法治化致力于司法體系的完善與公正。營商環境與司法環境密不可分，公正的司法不僅可以發揮法治教育和宣傳功能，也為各類經營主體帶來穩定的預期結果，人民法院在保障市場主體合法權益、構建法治化營商環境中發揮著不可或缺的重要作用。其二，營商環境法治化還要求仲裁、調解（包括行業調解與政府調解）等多元非訟糾紛解決途徑的完善。非訟糾紛解決方式充分尊重當事人的意思自治，且具有程序簡捷、處理高效、保密中立、機動靈活的特點，盡快恢復遭到破壞的商事合作關系?？傊?，營商環境法治化背景下的糾紛解決機制完善，集合了司法的公正、高效、權威與非訟糾紛解決機制的靈活、快捷、保密特點，更加符合自由貿易港內糾紛解決的要求。從長遠意義來看，多種權利救濟途徑的構建與完善，能夠更好地保障市場主體的合法權益，提高市場主體的投資信心，更好地吸納國際企業、資本與人才的匯聚，進一步促進自由貿易港的發展。

二、營商環境法治化對廣州自由貿易港建設的促進作用

廣州在營商環境法治化建設中，制定完善相關法律制度，積極推進政府職能轉變，保護市場主體利益，致力于營造一流的法治化營商環境，已經取得一定的成效。2018年廣州位居全國主要城市營商環境綜合評分排名榜首位，2019年廣州營商環境持續優化，多項指標的增速高于同時期全國平均水平，有些指標高于同期的北京、上海和深圳。營商環境法治化建設的成就，使廣州在對標世界先進經濟體方面具有一定優勢，為廣州構建自由貿易港創造了條件。

（一）以立法完善營商環境法治化能夠促進自貿港的建設

在營商環境法治化背景下，廣州在立法領域著力創新立法工作的制度機制，大幅度提高了立法質量與立法成果。在立法理念方面，廣州針對深化改革開放與促進經濟發展中的新問題與新需求，注重維護市場主體的合理訴求和合法權益，進行了多項探索性立法，為其他地方立法乃至全國立法提供了有益經驗；在立法程序方面，廣州貫徹科學立法、民主立法，制定實施的《廣州市規章制定公眾參與辦法》以公眾參與為著力點，注重公眾訴求與市場主體利益，完善意見反饋處理機制與專家論證機制，率先實施法規立項論證、互聯網立法民意調查、立法官方微博、立法官方微信等措施，提高公眾參與立法的便利性，提升了立法質量；在立法成果方面，廣州市先后制定了《廣州市商事登記制度改革實施辦法》《廣州市商事主體信息平臺運行管理規則》等系列行政規章制度，為營商環境改革提供了制度保障?！稄V州市依法行政條例》開地方法規系統規定依法行政之先河，還制定了《廣州市優化營商環境條例》《廣州市公共法律服務促進辦法》等法規有序推進營商環境制度建設，打造科學、合理、規范的廣州營商環境制度體系。

廣州以立法的完善促進營商環境法治化的成果，并積累了豐富的地方立法經驗，可以成為推動廣州探索構建自由貿易港的重要因素。廣州建成的智慧立法系統，重視重點領域立法，完善既符合中國特色又與國際規則相銜接的立法，建立健全營商環境法治化的法規體系。在立法工作中優先安排涉及營商環境法治化的法律規章，并充分保障市場主體的參與權，確保每一部法規都能夠較為客觀、全面地反映市場主體的訴求，這與自由貿易港建設對法律制度的要求高度一致?；趶V州營商環境法治化的立法經驗，探索廣州自由貿易港建設可以繼續發揮廣州立法先行的經驗優勢，通過完善相關立法，主動對標國際高標準投資和貿易規則。通過積極掌握廣州自由貿易港建設的市場需求、行業需求，借助立法尊重并保障各類市場主體在自由貿易港的各項權利，推動廣州自由貿易港建設相關立法的進程，為未來廣州自由貿易港建設中的法律體系完善打下堅實基礎。

（二）以政務改革加快營商環境法治化能夠促進自由貿易港的建設

與營商環境法治化對政府改革的目標要求相一致，廣州的政務改革取得了顯著成就。在規范政府行政行為方面，以《廣州市依法行政條例》為依據，用規范約束“權力任性”。在提高政府服務能力與水平方面，廣州市政府不斷優化市場準入環境，優化事前、事中與事后監管，多措并舉提高政府服務質量。如2019年3月《廣州市深化商事制度改革實施方案》提出19條深化改革舉措，大幅壓縮審批時限；廣州市南沙區在國內首創對告知承諾制事項實行容缺登記，黃埔區率先在全市實現企業開辦“全天候、零見面、一鍵辦”。在政務管理具體措施方面，廣州市政府減稅降費政策出臺迅速，定位精準，減稅力度大，激發企業創新活力。廣州在優化營商環境上采取了大量改革舉措，包括便利企業開辦、大幅壓縮審批事項、實施推進減稅降費、降低實體經濟成本、提高貿易便利化、構建信用獎懲體系、優化政務公共服務、解決辦事難辦事繁等等，取得了突破性進展。廣州在政務改革方面取得的顯著成就，促進了廣州營商環境法治化的建設。

廣州市政府通過推進規范執法與放管結合，將成為推動廣州建設自由貿易港的積極因素。首先注重發揚尊重市場主體的歷史傳統，建設法治政府，深化簡政放權，優化政府服務，減少行政干預，加強對行政管理的監督，為市場營造便利環境；其次是制定實施以市場主體的獲得感和滿意度為導向的營商政策，為市場主體提供政策支持與保障；依據《廣州市依法行政條例》規范行政權力邊界和運行軌跡，以法治手段和法治方式全面推動依法行政，維護廣州的公平競爭生態，為市場營造便利環境。借助以上成就與經驗優勢，廣州可以在多個方面加強對自由貿易港建設的政策支持與保障，繼續發揚尊重市場主體的歷史傳統，考量市場主體對廣州自由貿易港建設的訴求，在自由貿易港管理中繼續深化簡政放權，完善自由貿易港市場準入門檻制度，減少對市場的干預，充分保障市場主體自主權。

（三）以糾紛解決機制的完善加快營商環境法治化能夠促進自貿港的建設

廣州積極探索司法制度新模式，構建多元化糾紛解決機制，法治環境建設一直走在全國前列?！吨袊痉ㄍ该鞫戎笖祱蟾妫?019）》顯示，廣州中院連續五年居全國法院第一，南沙自貿區法院位列全國基層法院第一，廣州互聯網法院位列三個互聯網法院第一。廣州中院在制度完善、監督與問責、司法透明度和警務透明度等方面都走在全國前列。2017年10月廣州中院設立了全國第一個專門審理涉“一帶一路”案件的專業合議庭，公平、高效地維護參與“一帶一路”建設的各國、各類市場主體的合法權益。廣州知識產權法院全面加強各類知識產權案件審判工作，保護和激勵科技創新，注重保護外商的知識產權權益。廣州海事法院通過妥善處理“瓦萊達”輪司法網拍案等案件，樹立了公正高效的司法國際形象，展現了廣州海事法院平等維護各國當事人合法權益的生動實踐。在多元化糾紛解決機制的構建方面，廣州仲裁委員會在2012年設立了專事涉外仲裁的中國南沙國際仲裁中心，采取決策權、監督權與裁決權相互支持但又相互制約的三權分立管理模式，給予當事人充分的自主，保障涉外仲裁的公正、公平與便利。此外，廣州互聯網法院創設在線訴訟規則，在線提供多種糾紛解決方案，通過上線粵港澳大灣區首個在線多元糾紛訴訟平臺，并引入港澳臺調解員，創立“分途調解+自行和解+司法確認+在線訴訟”的糾紛化解模式。

廣州營商環境法治化形成的良好司法環境與多元化糾紛解決機制，能夠為建設廣州自由貿易港提供有益幫助。廣州中院“一帶一路”建設案件合議庭維護各類市場主體的合法權益，公平高效地審理跨國民商事糾紛，在自由貿易港建設中也將平等保護各國、各類市場主體權利，維護公平有序競爭環境，將成為吸引外資與外企的重要因素。廣州知識產權法院堅持平等保護各類市場主體知識產權的理念，在廣州自由貿易港建設中公正、平等對待涉外案件，嚴格保護廣州自由貿易港各類市場主體的知識產權權益，保護和激勵廣州自由貿易港市場主體科技創新。廣州海事法院在審判實踐中樹立的公正高效的司法國際形象以及平等維護各國當事人合法權益的實踐，將成為擴大廣州司法的影響力、吸引外資與外企進入的重要因素。廣州互聯網法院在滿足多元司法需求、構建多途徑調解方面的有益探索，以及廣州仲裁委員會的改革嘗試，也將為滿足廣州自由貿易港的多元化糾紛解決機制需求奠定了基礎。

三、深化營商環境法治化推進廣州自由貿易港建設的思考

（一）推進相關立法，完善適應自由貿易港建設要求的法律體系

比對自由貿易港的建設需求，廣州在立法完善與立法創新方面尚有一定差距。鑒于自由貿易港的最高開放水平，并借鑒域外的自由貿易港制度，建設自由貿易港需要一定的法律特權，比如進口貨物的關稅豁免待遇、金融貿易領域的法律制度創新等，然而廣州在這些方面的立法創新還有較大差距。造成這種狀況的原因，一是廣州構建自由貿易港尚未獲得國家正式立項，廣州自由貿易港的構建尚在探索論證階段，有關立法暫不具備獲得中央授權的條件；二是廣州目前還沒有開展符合自由貿易港高度開放性特點的國際貿易業務的實踐，因此沒有創新性立法的必要性與緊迫性；三是在我國進行金融、關稅、貿易等領域的立法創新面臨著較大難度，比如由于《立法法》限制了金融立法創新的地方自主權，金融領域通過地方立法進行創新幾無可能。

從建設自由貿易港做好準備出發，廣州應該繼續推進相關立法，建立完善法律體系。自由貿易港制度的核心特征是本國法律規則的國際化，因此廣州在立法領域應立足國內并擴展國際視野，以豐富的立法經驗、完善的立法程序為基礎，借鑒域外尤其是香港成熟的國際商事規則與經驗，對標世界范圍內自由貿易港的法律制度體系要求，建立與國際高標準相適應的制度規則。具體來說，廣州要以《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的要求為基礎，以立法的完善推進投資便利化，進一步放寬對投資者的資質要求、持股比例、行業準入等限制，推動金融、航運、物流、電信等重點領域的開放措施；要以立法的完善推動貿易自由化，優化口岸監管措施，推動實施便捷通關模式，促進人員貨物往來便利化；要以立法的完善進一步減少外貿限制條件，提升服務貿易自由化水平。通過推進廣州相關立法的完善，統籌便利通行政策，優化管理措施，形成穩定、公平、透明、可預期的一流法治化營商環境，為廣州獲得自由貿易港立項增加籌碼和實現無縫對接。

（二）深化政務改革，構建符合自由貿易港要求的政務服務模式

比對自由貿易港建設的需求，廣州在政府服務改革方面尚有較多不足?！稄V州營商環境調研報告（2019）》指出，廣州在政務服務環境、法治保障環境、企業社會成本、人力資源、創新環境、市場需求環境、國際連通水平等指標方面具有一定優勢，但在政務服務和法治保障、金融服務、創新環境、國際聯通方面還有進步空間。在政務服務環境方面，在市場準入的便捷程度、政務誠信建設、決策信息公開力度等方面亟須加強；在法治保障環境中，在政府依法行政考核工作、政府法律顧問開展工作情況、檢務網站信息建設等方面的工作還有待加強；在金融市場環境建設中，在金融產業規模、機構數量以及市場規模方面與北京、上海、深圳之間的差距依舊較大；在創新環境方面，科學研究與試驗發展規模和強度、技術市場交易規模是廣州創新環境建設的短板；在國際聯通水平方面，廣州在外資利用規模、外貿占比等方面與北京和上海存在一定差距。

對比自由貿易港建設的需要，廣州應進一步提高政務服務水平。在促進政府職能轉變方面，要進一步轉變管理思維，優化政務服務流程，重點突出政府的宏觀指導，以企業需求為導向制定政策，放松行業管制，努力滿足市場主體的需求，以政府職能的轉變為核心，提升廣州營商環境的整體水平；在提高政府服務效率方面，繼續推進政府管理服務流程再造，運用先進技術手段深化“互聯網+政務服務”建設，重構服務流程，轉變政府職能，提升服務效能，構建市場主體滿意的政務服務體系，提高國際貿易便利化水平，進一步提高政務效率；在優化政府監管方面，要以促進市場主體自主經營、減少對市場活動的直接干預為目標，充分釋放市場主體活力，并通過健全市場監管體系，防止政策創新引發的市場風險?？傊?，政務改革通過堅持以企業為中心，對標國際先進水平，進一步促進對外開放水平，在更廣領域擴大外資市場準入，營造國際化法治化營商環境，持續提高廣州營商環境的吸引力，為建設廣州自由貿易港奠定基礎。

（三）多種方式并用，建立符合自由貿易港需求的多元化糾紛解決機制

廣州在糾紛解決機制的完善方面存在兩大不足之處，一是各級各類法院的審判水平尚待繼續提高，二是在多元化糾紛解決機制的建設方面尚有差距。以2018年4月中央出臺的《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》為樣本，可為廣州尋找差距提供重要參考。廣州在通過審判權的行使加強對各類市場主體的產權保護、促進國際能源等新型交易發展、審理醫療教育金融等民商事案件、海商事案件審判、知識產權案件審判等方面仍存在較大不足，而在多元化糾紛解決機制的建設方面，廣州的非訟糾紛解決方式的建立與完善存在較大短板。2019年1月習近平總書記在中央政法工作會議上提出“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”的新思想新理念，尤其是針對自由貿易港制度創新與商業創新引發的商事糾紛頻發，非訴訟糾紛解決機制的建立完善具有更為重大的意義。廣州目前雖然已經建立了調解制度，并設立了專門的仲裁委員會，但在非訟糾紛的適用范圍、適用程序、適用效果方面，仍存在不小差距。

對比自由貿易港建設的需要以及多元化糾紛解決機制建設中存在的不足，廣州應多種方式并用，建立符合自由貿易港需求的多元化糾紛解決機制。廣州法院系統應充分優化審判職能，依法審理重點領域的民商事案件，促進形成公平開放的營商環境；充分發揮廣州海事法院的審判職能，保障行使海事案件司法管轄權，積極探索創新海事審判機制；廣州知識產權法院要提高審理新技術等領域的知識產權案件的能力，通過知識產權案件審判支持科技創新。同時，廣州應致力于完善國際商事多元化糾紛解決機制，通過建立爭端解決組織、完善糾紛解決制度、培養專門專業人才，滿足當事人快速解決糾紛的需求，并以糾紛解決方式的多樣性提高糾紛主體參與糾紛解決的積極性，通過提高參與度來提升爭端解決的公平公正性。為此，首先要充分發揮調解制度在商事糾紛化解中的作用，積極構建并充分發揮行業協會的調解作用，并在粵港澳大灣區多元化解在線糾紛訴訟平臺“分途調解”基礎上，擴大吸收港澳等地區專業人士參與調解，完善涉外案件調解機制；其次要在中國南沙國際仲裁中心的基礎上建立廣州國際商事仲裁中心，完善仲裁規則，健全仲裁制度機制，探索國際金融、國際投資等新領域的仲裁業務，以優質、高效、便捷的仲裁制度為自由貿易港糾紛解決機制的完善提供保障。

結語

探索自由貿易港的建設，既是新時代推動形成全面開放新格局的重要決策，也是應對經濟全球化、信息化發展的要求，營商環境法治化能夠為建設自由貿易港提供多種支持。在我國多地競爭建設自由貿易港的局面下，營商環境法治化的成績突出，將成為衡量建設自由貿易港質量水準的重要指標。廣州因為地理位置優越、改革開放歷史悠久、經濟實力雄厚、國際化水平領先而具備了建設自由貿易港的優厚條件，應該突出其營商環境法治化建設的成績。廣州應借助已經取得的營商環境法治化成績，對標自由貿易港建設的具體需求，在立法完善、政務改革、多元化糾紛解決機制方面狠抓落實，全面促進廣州營商環境法治化的繼續優化，以營商環境法治化推進廣州探索自由貿易港建設。