美國的印太戰略與韓國的應對

[韓]申圣浩

關鍵字：印度—太平洋戰略；特朗普政府；安倍內閣；韓國應對；中方態度

一、序論

繼奧巴馬政府之后，特朗普政府的亞洲政策轉變為印度—太平洋政策。奧巴馬政府時期的國務卿希拉里·克林頓在2011 年發表了一篇題為《美國的太平洋時期》（America’s Pacific Century）的文章，以此聲明美國外交安全政策的中心轉向亞洲—太平洋。同時指出，美國—太平洋戰略的6 個原則是：強化與同盟以及中國等新興國家的關系，強化自由貿易秩序，多邊主義合作，通過在前線部署武力強化軍事駐扎，民主主義，以及人權伸張。在此情況下，美國承認和中國存在矛盾與競爭，并強調兩國要繼續合作，解決源于市場經濟和自由貿易的相互依存和全球性問題。繼奧巴馬政府之后，特朗普政府作為共和黨政權上臺，然而其政權初期就強調中美貿易不均衡，并且對中國施以強硬的壓迫政策。與此同時，美國全面推行日本總理安倍提出的印度—太平洋戰略，并將其作為新政府亞太地區政策的基干。在新政府的國家安全戰略報告書和國防戰略報告書中，特朗普政府直接使用“印度—太平洋戰略”一詞代替亞太戰略，并突然將第二次世界大戰以后就存在的美國太平洋司令部更名為印度—太平洋司令部，隨即印度—太平洋戰略成為名副其實的公開政策。那么特朗普政府的印度—太平洋戰略到底遵循什么原則，帶有何種目的？和以往奧巴馬政府的亞太地區戰略又有什么區別？21 世紀美國外交政策的核心即對中政策將如何推行？以韓國為代表的亞洲同盟外交又將如何展開？本文將對這些問題進行思考，并討論韓國政府對中美的政策，以及亞洲外交安全戰略的含義。

二、印度—太平洋戰略的起源和發展：日本（安倍總理）的構想

于2006 年上臺的第一屆安倍政府提出了“自由與繁榮之弧”這一外交構想，主張推行所謂民主主義、法律支配的“價值觀外交”，并試圖對印度的戰略價值進行再評估的基礎之上強化日本—印度關系?；谠摫尘?，2007 年8 月，作為日本首相首次訪問印度的安倍首相在印度國會上發表了題為《兩大洋的交融》（Confluence of Two Seas）的演講，在演講中他表示，日本所屬的太平洋和印度所屬的印度洋同是自由繁榮的海域，相互之間正在進行積極的合作。因此，他提議共享民主主義基本價值的日本和印度要成為伙伴，同美國和澳大利亞一起維護這一地區的航海自由。然而安倍內閣在其訪問印度后的第二個月即9 月便解散，所以他的構想沒有取得具體的成果。

2012 年12 月上臺的第二屆安倍政府把跨太平洋伙伴關系協定（TPP:Trans-Pacific Partnership）和印度—太平洋的地區合作作為外交政策的主要目標，并為此加強同美國、印度和澳大利亞的合作。當時的安倍總理在內閣成立后直接發表了題為《亞洲民主安全之鉆》的文章，提出加強同美國、日本、澳大利亞和印度這4 個民主主義國家的“安全之鉆”合作，以維護自由開放的海洋秩序。

安倍敵視主張東海和南海領屬權并擴大勢力范圍的中國，考慮到要加強印度洋和太平洋之間的聯系，安倍建議將這一區域的成熟民主主義國家，即日本、美國、澳大利亞和印度連接的太平洋和印度洋的東西南北設定為鉆石形狀的戰略空間，追求安全聯合，同時，積極尋求英國和法國的參與。日本過去追求同美國和澳大利亞的三方聯合，最近卻開始宣揚東方政策，拉攏在太平洋地區表現出關心的印度，以此來牽制中國擴張勢力，顯露出想要確保從太平洋通往印度洋這一運輸線路的意圖。實際上，第二屆安倍政府比較關注印度地緣政治的價值，一方面和印度強化雙邊關系，另一方面從2015 年開始，為實現美—日—印的合作，提出“自由開放的印度—太平洋戰略”，并于當年9 月在紐約舉行了美—日—印3 國外交部長會談，就“海洋安全保障、亞洲太平洋建設、包含南海問題的國際法以及紛爭的和平解決、航海及飛行自由和依法通商活動的重要性”達成一致，并討論了3 國間的合作。

安倍總理出席了2016 年8 月舉行的第6 屆非洲開發會議，提出了“自由開放的印度—太平洋戰略”，由此，安倍政府的印度—太平洋構想更加成熟。安倍總理提出，亞洲和非洲通過太平洋和印度洋連接，日本將其視為一體進行了解接觸，以此來加強兩個地區間的聯系，將其培育為“與力量和威懾無緣，重視自由、法律和市場經濟地位的”市場。

繼印度洋和太平洋兩大洋之后，連接亞洲和非洲的安倍政府戰略相較以往，展現出了從廣泛的全球層面追求中長期國家利益并擴大影響力的姿態，同時，在范圍和規模上，與中國提出的“一帶一路”倡議相向而行。安倍政府的印度—太平洋戰略的主要目的可以被解讀為日本從全球角度出發的長期構想，在重視亞洲太平洋的地區牽制中國的霸權和擴大的影響力，與此同時，更長期的是為了應對中國“一帶一路”倡議這一全球層面的政治和經濟擴張構想。

三、美國特朗普政府的印度—太平洋戰略

始于安倍政府的印度—太平洋構想自2017 年11 月特朗普總統訪日開始更加備受關注。兩位首腦在首腦會談后的共同記者見面會上就推進“自由開放的印度—太平洋戰略藍圖”達成一致。同時宣布，立足于法律的自由開放的海洋秩序是國際社會安定繁榮的基礎。在海洋使用方面，認同所有國家航海與飛行自由，遵守國際法，同所有國家建立更深厚的合作關系。

另一方面，特朗普總統訪日在即，美國國務部長雷克斯·提勒森10 月18 日在華盛頓國際戰略研究中心（CSIS）針對美國和印度的新型關系，通過演講強調印度—太平洋地區的重要性，批判中國的不民主體制在印度—太平洋地區掠奪式的投資方式和中國南海的國際法以及針對海洋規則的挑戰。為保障該地區的和平安寧和航海自由等，同是自由公開政治社會結構的美國和印度主張發揮印度—太平洋東側和西側的燈塔作用，致力于地區連接性強化、安全合作和力量強化。結束同安倍總理的首腦會談后，特朗普總統出席了越南的亞洲太平洋首腦會議（APEC），在會議中公開“印度—太平洋”這一名稱代替此前的“亞洲—太平洋”，并指出有必要建立基于為實現該地區自由、穩定和繁榮的均衡和相互主義的經濟關系，同時提及與法律支配、航海及飛行自由相關的原則。

2017 年12 月發布的國家安全戰略報告書中明確指出了特朗普政府的印度—太平洋構想，并正式公開了美國的新型亞太戰略。在文章中，中國作為具有經濟崛起和擴大地緣影響力這一野心的國家備受矚目，并提出美國將同亞太地區其他國家一同牽制中國的地區掌控，發揮保護地區主權和自主的領導力。與此同時，文章指出朝鮮的威脅，并提議和韓國、日本、澳大利亞、新西蘭、泰國、菲律賓等傳統盟國以及越南、印度尼西亞、馬來西亞，新加坡等其他東盟國家展開合作，以實現地區安全與和平。尤其是在文末處提及加強同日本、澳大利亞和印度之間的四方合作，設定在政治、經濟和軍事領域，基于公平的貿易、法律支配、航海自由和國際法來解決領土爭端，實現朝鮮的完全無核化等目標。

據悉，特朗普政府的亞洲—太平洋戰略為了取代既存的奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰略，正在摸索新型的亞洲戰略構想，2017 年末特朗普在準備首次亞洲巡訪的過程中使用了日本政府提出的“自由開放的印度—太平洋”概念。今后，隨著特朗普政府的國家安全戰略文件中用“印度—太平洋”來代替既存的“亞洲—太平洋”地區概念，這一用語已成為美國對亞洲外交安全戰略的核心概念，也反映出美日的地區共同利益。首先，2010 年以后，中國在東海和南海推行強硬且具有進攻性的安全政策，在亞洲太平洋地區對此感到憂慮的日本和美國的戰略共識進一步加深。隨著習近平推行更加積極的外交安全政策，美日兩國也開始加大力度牽制中國。

其次，步入21 世紀，印度和中國一同崛起為新型經濟和地區大國，對此，美日兩國開始關注其戰略價值。中國展現出同印度加強雙邊合作及多邊合作的姿態，在此情況下，在意圖共同牽制中國勢力崛起的印度—太平洋層面的地區體系結構中，美國和印度的合作是主要的。在特朗普政府之前，歷屆美國政府在牽制中國的崛起時有著共同的戰略利益。冷戰時期因美國的親巴基斯坦政策和印度的非同盟外交以及社會主義經濟政策，美印關系比較疏遠。然而冷戰之后，隨著印度的經濟潛力有所上升，以及以莫迪總理為中心的親西方實用主義領導人上臺，無論在經濟合作還是外交方面，軍事領域的雙邊交流與合作都有所增加，兩國關系也得以改善。再次，印度在傳統上追求非同盟主義，而美國與印度的紛爭國——巴基斯坦保持緊密同盟關系，因此美印兩國處于尷尬關系。但最近，隨著中國海軍進出印度洋，中國推進“一帶一路”政策以及2017 年中印兩國再次出現國境紛爭，而日本則展現出更加主動的改善美日關系的姿態。所以，美印關系在政治、經濟方面有著戰略共同利益的部分越來越多。

在2018 年5 月太平洋艦隊司令官的交接儀式上，美國決定將新的司令部名稱改為印度—太平洋司令部。馬蒂斯國防部長在祝詞中宣布，不針對特定國家，不論該地區的國家是強大或是弱小，都不屈服于他們掠奪性的經濟政策和強硬的威脅。對此，就任的哈里·哈里斯司令官直言不諱地表示霸權主義在該地區重演，印度—太平洋地區的自由壓迫勢力正在進行地緣競爭。馬蒂斯國防部長在參加新加坡香格里拉會議時表示，美國希望在印度—太平洋地區的主權和領土純粹性可以得到保護，并提出美國是這一地區的主要成員之一，將特朗普政府安全政策的基干定義為原則性現實主義（principled realism）。他還提出，美國追求的印度—太平洋戰略的基本主題首先是作為全球性公共產品來保護海上區域的重要性；第二，地區同盟國與伙伴國家通過引進美國軍需物資和技術進行安全合作并增加相互操作性；第三，強化法律支配，以及市民社會和政府的透明性；第四，闡明民間主導的經濟開發。同時，強調與印度的合作，美國和印度同為世界上最大的兩個民主主義國家，要成為天然的合作伙伴，對地區和世界安全作出貢獻。

四、中國和各國的應對及分析

“印度—太平洋”這一用詞顯然已經是特朗普政府的亞洲—太平洋地區戰略的公開用詞，然而其具體意義和長期展望仍然是不透明的。原因是這一構想最重要的參與者是日本、美國、澳大利亞和印度，而他們的參與程度和動機都各不相同。尤其是關于瓦解中國這一目的，各國都沒有公開表明任何立場。因為各國和中國的利害關系除了單純對抗中國崛起的安全利害外，還夾雜著多種多樣的經濟利害關系。

首先，日本的安倍內閣長期以來推行的印度—太平洋構想是為了牽制中國，并在這一地區同是自由民主的國家之間構筑航海自由，法律支配和包含經濟貿易等的自由主義地區的體系結構。問題是特朗普政府對此的響應程度是不確定的。如同上述所說，日本的基本構想是以美日為軸，連接澳大利亞和印度，使這4 個國家能在亞洲—太平洋地區形成鉆石型的民主主義聯合，政治上普及自由和人權的民主主義價值，經濟上促進自由市場和自由貿易秩序，外交上發揮支持多邊主義的作用。然而，特朗普政府的國家安全戰略報告書中出現的印度—太平洋地區戰略，除了題目，實際的具體內容和既存的包括奧巴馬政府在內的美國亞太戰略并無二致。

其次，最近特朗普政府的對中政策相比之前有更加敵對的言語和舉動?？膳c此同時，特朗普總統對中國的習近平主席仍帶有好感并滿懷期待。更重要的是，在特朗普執政時期，美國既存的追求自由民主主義價值、多邊主義、自由貿易和法律支配的信念和支持都有所減退。相反，美國流露出對權威主義顯而易見的好感，依靠美國優先主義和強權理論的單邊主義，將美國的露骨利益擺在首位、以交易為主的外交接觸等接連抬頭，這一地區的國家對美國領導能力和信賴度的疑慮大大增加。尤其是隨著特朗普政府被定義為對中國的潛在威脅勢力，該地區的國家對自由貿易秩序本身提出了懷疑。不僅是與中國的雙邊貿易，對日本、韓國這樣的主要同盟以及貿易合作伙伴而言，美國也被視為導致貿易赤字的流氓國家。特別是特朗普總統廢除一直以來著力推行的環太平洋合作協定，并要求韓美自由貿易協定進行再次協商等舉動，都明顯是對該地區自由貿易的反感和否定。但是這反而暗示和此前的奧巴馬政府相比，美國在亞太地區牽制中國霸權野心的勢頭和力度都有所減弱。

再次，特朗普政府突然廢除TPP，對亞太地區的同盟國施加防御費用和軍事分擔的壓力，將保護貿易置于首位的雙邊貿易協商等行為，反而引發了減弱和該地區同盟國合作，強化中國地區影響力的憂慮。這也引起了使日本原本的印度—太平洋構想變質，向日本等域內國家轉移安全負擔的批判。此前談到的和馬蒂斯國防部長印度—太平洋戰略相關的特朗普政府的4 個原則，相比于奧巴馬的包容性同盟政策，煽動同盟國引進美國的軍需物資，在經濟方面比起多邊主義和構建新型經濟秩序等言論更傾向于民間主導經濟發展這種細枝末節的原則。由此看來，美國的領導能力反而減弱，地位有所下降。

另一方面，對于美印的印度—太平洋構想，中國一邊表示擔心，一邊保持警惕，中國對印度—太平洋戰略的敏感反應起因于中國的地理條件。中國作為傳統的大陸勢力，東邊和朝鮮半島與日本接壤，西邊和東南亞接壤，北邊和俄羅斯接壤，西邊和印度等13 個國家接壤。而美國南北與墨西哥和加拿大這兩個比較友好的國家相望，東西分別是太平洋和大西洋。這一開放的地理條件比任何國家都安全，也是相對有利于勢力斗爭的環境，這一點和中國形成對照。

中國進出的東海和南海被美國分別和韓國、日本、菲律賓、泰國、澳大利亞、越南、新加坡等同盟，以及在關島、夏威夷建立的和軍事基地所包圍。

中國的安全目標是在最大程度上擺脫這樣的包圍圈，確保自身的安全空間。在中國臺灣、東海、南海出現軍事沖突時盡可能地阻止美國的干涉，中國在這一地區實施反介入戰略（Anti Access,Area Denial）。另一方面，從中長期角度來看，確保中國的崛起帶來的全球層面的貿易渠道和能量運輸線，開發全球層面的投資能力以幫助其發揮與自身地位相符的國際作用。在考慮地理位置上被包圍的中國面臨的安全狀況和面向歐亞大陸以及向西方發展的“一帶一路”構想時，印度和印度洋在地理位置上對中國的重要性不言而喻。在日本的外交青皮書中，日本直面“如何應對中國”這一課題，雖然中日簽訂和平友好條約已經過去了40 年，但是未來仍不明朗。據悉，印度對中國施以敵對戰略，積極響應美國的“印度—太平洋戰略”和“新南亞戰略”。

最近，中國的外交部長王毅在采訪中回答如何看待美、日、印、澳4 國加強合作的“印太戰略”，該戰略是否是對中國的一種圍堵，是否是為了應對中國的“一帶一路”這一問題時表示，“這個世界上，各種話題層出不窮、花樣翻新，就像太平洋和印度洋上的浪花，一時引人耳目，轉瞬歸于平寂。確實有些學者和媒體在渲染所謂的‘印太戰略’是為了圍堵中國，但是我們看到4 國官方立即表示無意針對任何國家，我希望他們說的是實話，也希望他們能夠言行一致。至于‘印太戰略’跟‘一帶一路’有什么關系？‘一帶一路’倡議已經得到了100 多個國家的支持，它就在那里。當今時代，再挑起冷戰已經不合時宜，再搞小圈子對抗更沒有市場?！彼竦赝嘎冻鼍浜团械挠嵪?。此后，王毅部長針對4國的“印太構想”和“一帶一路”的問題指出，4 個國家中任何一個國家都沒有表明要針對特定國家，印太構想最終會像“海上的泡沫”一樣消失不見。

另一方面，在2018 年6 月的新加坡香格里拉會議上，美、日、澳、印4 國繼2017 年東盟會議后，第二次進行4 國間的四方協議，各國表明支持自由、開放、繁榮和包容的印太地區原則的立場，并有推測表示4 國間瓦解中國的印度—太平洋構想進一步發展。然而印度省略了其他3 國在報道中表明的“通行和飛行自由”和“國家法”的用詞，沒有要參與到瓦解中國的印太構想的意思。通過印度仍然拒絕澳大利亞參與到美、日、印共同開展的馬拉巴爾（Malabar）3 國海上訓練也可以看出印度的立場。實際上，印度的莫迪總理和馬蒂斯國防部長在新加坡香格里拉會議中針對印度—太平洋地區說明了印度的展望，印度主張維護域內共同繁榮和秩序平等的權利，同時通過反對域內貿易保護壁壘來間接批判特朗普政府的貿易保護主義。印方尤其強調域內合作，反對大國間再出現競爭，并且不建立企圖瓦解別國的同盟。

五、印度—太平洋戰略和韓國

韓國政府對印太戰略表示擔憂。韓國外交部第二次官趙賢出席2017 年11 月10 日的國會預算決算特別委員會時表示，針對“印太構想”，政府正在進行充分的商討和研究，印度·太平洋概念尚不明確，還在持續發展中。韓國將和美國進行密切協商，共同找尋日后的優勢。青瓦臺經濟顧問金顯哲在之前的媒體新聞發布會上表示“我們沒有必要加入到印太構想中，從其他角度來說也是一種個人評價。與此相關，青瓦臺持有模糊立場，表示“美國新提出的印度·太平洋概念雖然和我們推進的外交多邊化政策有一脈相通的部分，但是在推進共同戰略目標時的適當概念還需進行協商”。另一方面，保守陣營批判政府這樣的立場。自由韓國黨代表洪準杓在當天的討論會中表明了擔憂，“在印度·太平洋時代漏掉韓國與‘6·25’前夕在艾奇遜防線（1950 年當時美國國務部長在亞洲防衛線中去掉了朝鮮半島，只包含了日本）中漏掉韓國是一樣的”，“擔心韓美同盟可能已經出現裂痕”。

在此情況下，韓國國內專家持有更慎重的立場。國立外交院教授申凡哲提出“印度·太平洋構想雖然存在中美在經濟方面的競爭，但也有航海自由等對韓國有利的方面”，“在韓美同盟層面可以參與一定程度，但在和中國有關的部分則要謹慎?！备啕惔髮W教授南成昱表示，“印度·太平洋構想是美國針對中國，意圖成為海洋霸權王國的對中阻斷網，我們到底是否公開參與是很難抉擇的”，“因為不像薩德是和朝核問題直接相關的政策問題，比起公開宣布參與，更好的是采取克制的姿態”。那么現階段為了應對印太戰略，韓國政府應該考慮的是什么？

首先，印太戰略的本質至今仍不清晰。日本安倍首相提出的印太戰略由于被美國特朗普政府公開作為亞洲戰略而備受矚目。然而，印太構想仍處在初期階段，為了讓其更具體，應該在其中反映美、日、澳、印的復雜利害關系，問題是澳大利亞和印度并不贊同印太戰略瓦解中國的目標，因為澳大利亞和日本與中國有著重要的經濟利害關系和地緣利害關系，這是和美國、日本所不同的。因此，和早期強烈反駁安倍首相的印太構想不同，中方判斷美國目前提出的印太戰略實際上很難有約束力和動力。

其次，和奧巴馬政府的亞太再平衡政策不同，印太構想不是美國主導提出的概念，而是日本主動建立，美國持同意姿態推行的，這一點有必要留意。實際上，美國特朗普政府針對印太構想的具體內容和政策相比言辭要單薄很多。此前奧巴馬政府的亞太再平衡構想經過了周密的事前商議，提出了6 個原則和與之相應的內容，各政府部門也針對其提出了詳細的政策構想和主要問題，得到了全方位的協調推進。而特朗普政府的構想只停留在宣言層面，對此的事前商議和協調，日后的政策方向等仍然不具體。國務卿邁克·蓬佩奧在首次有關印度—太平洋的演說中提到，追求“自由開放”的印度—太平洋地區是美國的經濟政策。蓬佩奧表示，美國企業在該地區有長期的投資和貿易歷史，他強調，今后美國也會在和經濟有關的方面進行約定，在電子經濟、能源和基礎設施方面進行投資，同時，廢棄環太平洋經濟合作是為了追求更加公平和更高水準的雙邊貿易協定。蓬佩奧的演說和奧巴馬政府的國務卿希拉里解釋的同盟、新型合作伙伴、多邊主義、自由貿易、民主和人權等，在范圍和內容以及演講水平方面都有很多不足。

再次，有關印太戰略瓦解中國論的當事國們，尤其是印度和澳大利亞因為和中國有著復雜的利害關系，他們的立場可能會發生變化。而特朗普政府和中國的雙邊貿易、朝鮮問題、臺灣問題、國內政治、國內經濟問題之間存在復雜的關系。當前特朗普政府的對中貿易戰是瓦解中國長期戰的一環，然而中美貿易戰也存在平息的可能性，特朗普在無核化協商中也展現出了邀請中國幫助的兩面姿態。根據中日間軍事問題和單獨強調經濟合作的國內利害集團以及改善中日關系與否，日本的著力點也存在變化的可能性。依據同中國的利害關系，印度和澳大利亞同意航海自由和主權尊重等普遍原則，但是反對印太戰略是瓦解中國戰略。除了印度和澳大利亞，東南亞的東盟國家大部分也都和中國有著日益密切的經濟關系，同意該地區的航海自由，法律支配和共同繁榮等普遍原則，在中美出現對決和摩擦時希望盡量回避。中國雖然對此仍表擔憂，但相比于奧巴馬政府的亞太再平衡戰略，印太戰略是由和中國在歷史上就處于敵對關系的日本提出的，而且有可能發展成美國瓦解中國的中長期戰略，所以中國對此有所察覺并密切觀察其發展動向。

目前，印太構想并沒有要求韓國政府作出戰略決斷并決定參與與否。針對美國提出的普遍原則，韓國表明理論上的支持，但是比起主動表明參與并商討自身作用，更應該保持關注日后發展的慎重姿態。針對該地區國家增強的作用和關系的增進，韓國應立足于長期考慮，通過主動努力來推進同印度、澳大利亞和東盟國家的雙邊以及多邊合作，這才是可取的。