完善能耗雙控制度推進能源高質量發展
——《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》解讀

本刊記者 向敏

近日，國家發展改革委印發了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（簡稱《方案》）?！斗桨浮贩秩齻€階段提出了目標要求：第一階段是到2025 年，能耗雙控制度更加健全，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高。第二階段是到2030 年，能耗雙控制度進一步完善，能耗強度繼續大幅下降，能源消費總量得到合理控制，能源結構更加優化。第三階段是到2035年，能源資源優化配置、全面節約制度更加成熟和定型，有力支撐碳排放達峰后穩中有降目標實現?！笆奈濉笔菍崿F碳達峰的關鍵期和窗口期，能耗雙控是實現碳達峰的重要舉措。在碳達峰、碳中和工作開局起步的關鍵階段印發《方案》，進一步完善能耗雙控制度設計和工作舉措，可謂正當其時。

堅持原則構建新發展格局

“十三五”時期，能耗雙控工作取得了明顯成效，過去五年全國能耗強度繼續大幅下降，能源消費總量增速較“十一五”“十二五”時期明顯回落，在支撐經濟社會發展的同時，為促進高質量發展、保障能源安全、改善生態環境質量、應對氣候變化發揮了重要作用。

與此同時，在能耗雙控制度由建立到實施的過程中，也存在著一些不完善的問題。此次《方案》立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，構建新發展格局，推動高質量發展，以能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高為導向，以建立科學管理制度為手段，以提升基礎能力為支撐，強化和完善能耗雙控制度，深化能源生產和消費革命，推進能源總量管理、科學配置、全面節約，推動能源清潔低碳安全高效利用，倒逼產業結構、能源結構調整，助力實現碳達峰、碳中和目標，促進經濟社會發展全面綠色轉型和生態文明建設實現新進步。

推進能耗雙控工作過程中，必須堅持5 方面工作原則：一是堅持能效優先和保障合理用能相結合，嚴格控制能耗強度，切實提高發展的質量和效益；同時，合理控制能源消費總量，采取多種措施適當增加管理彈性，保障經濟社會發展和民生改善合理用能。二是堅持普遍性要求和差別化管理相結合，在全方位全領域全過程提升能源利用效率的同時，結合地方能源產出率、經濟發展水平、節能潛力等實際，差別化分解能耗雙控目標，并在制度設計中更加注重能源結構調整，進一步鼓勵可再生能源使用。三是堅持政府調控和市場導向相結合，充分發揮市場在配置資源中的決定性作用，更好發揮政府在加強宏觀調控、完善政策措施、強化制度約束等方面的作用，創新用能權有償使用和交易等市場化手段，推動能源要素優化配置。四是堅持激勵和約束相結合，嚴格能耗雙控考核，對工作成效顯著的地區加強激勵，對目標完成不力的地區嚴肅問責，形成有效的激勵約束機制。五是堅持全國一盤棋統籌謀劃調控，各地區各部門要從國之大者出發，深刻認識堅持和完善能耗雙控制度的極端重要性和緊迫性，克服地方、部門本位主義，防止追求局部利益損害整體利益，干擾國家大局。

強度優先實行雙目標管理

能耗雙控的核心是持續提升能源利用效率，不斷提高發展的質量和效益?！斗桨浮穼凑諊栏窨刂颇芎膹姸?，合理控制能源消費總量并適當增加管理彈性的原則，繼續將能耗強度降低作為經濟社會發展的約束性指標，將能源消費總量作為工作推進的引導性指標，通過合理控制能源消費總量，推動能耗強度降低目標完成。由此，能耗雙控目標分解也作出了相應調整。

夕陽下的風電場。 （伴建忠 攝）

一是進一步突出強度優先。以各地區能源產出率為重要依據，綜合考慮經濟社會發展水平、能源消費現狀、節能潛力、“十三五”規劃目標完成情況等因素，合理確定各地區能耗雙控目標。結合以往能耗雙控制度實踐和各地區能耗強度實際水平，能耗強度高于全國平均水平的地區，將要承擔比以往更高的目標要求；同時，為促進區域協調發展，推動形成帶動全國高質量發展的新動力源，在能源消費總量目標分解中，對能源利用效率較高、發展較快的地區適度傾斜。

二是能耗強度指標創新實行雙目標管理。從“十四五”開始，國家將向各?。▍^、市）分解能耗強度降低基本目標和激勵目標兩個指標。其中，基本目標是地方必須確保完成的約束性指標，激勵目標按一定幅度高于基本目標，鼓勵地方“跳一跳、夠得著”。同時，《方案》規定地方在完成能耗強度降低激勵目標的情況下，能源消費總量將免予考核。這樣既體現了堅持強度優先、鼓勵多完成強度目標的導向，也進一步拓展了地方用能空間。

三是國家預留少量能耗指標。為增加能源消費總量管理彈性，增強國家對各地區能源消費的宏觀調控能力，國家層面擬預留一定能源消費總量指標，統籌支持國家重大項目建設、可再生能源發展等。

多措并舉增加能源消費總量管理彈性

在“十三五”能耗雙控探索實踐中，國家在五年規劃初期向各地區分解了能耗雙控目標，但隨著時間推移，各地區經濟發展情況發生變化，能源消費總量目標進展也隨之出現了分化，特別是一些經濟增長較快、發展質量較高的地區難以完成能耗總量目標?！斗桨浮窂亩鄠€方面提出了增加能源消費總量管理彈性的措施。

對國家重大項目實行能耗統籌。近年來，根據產業發展等需要，國家布局了一批關系國計民生和發展未來的重大項目，相關項目能耗量巨大，成為所在地區能耗雙控目標完成的難點。根據這一實際情況，《方案》規定對黨中央、國務院批準建設且符合相關條件的國家重大項目，將按照“央地共擔”原則，在能耗雙控考核中對項目能耗量實行一定幅度減免。

嚴格管控高耗能高排放項目?！笆奈濉睍r期，各地區擬投產達產“兩高”項目數量多、新增能耗量大，嚴重影響能耗雙控目標完成。堅決遏制“兩高”項目盲目發展，成為能耗雙控和碳達峰、碳中和工作的當務之急和重中之重。根據黨中央、國務院決策部署，為堅決遏制“兩高”項目盲目發展，國家發展改革委將會同有關部門，督促各?。▍^、市）建立在建、擬建、存量“兩高”項目清單，實行分類處置，并以新增能耗5 萬噸標準煤為界限，國家、地方分級加強管理。通過堅決遏制“兩高”項目盲目發展，倒逼地方轉方式、調結構，騰出用能空間，這也是增加能源消費總量管理彈性的重要手段。

鼓勵地方增加可再生能源消費。2020年12月，習近平總書記在氣候雄心峰會上作出重要宣示，提出到2030年我國非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，風電、太陽能發電總裝機容量將達到12 億千瓦以上?？紤]到未來我國可再生能源將迎來高比例、大規模發展，結合可再生能源電力消納保障機制和綠色電力證書交易實施，《方案》明確提出在地方能源消費總量考核中，對超額消納可再生能源電量的地區按規定抵扣相關能耗量，形成政策組合拳，進一步激勵可再生能源發展和消納。

推行用能指標市場化交易。在完善能耗雙控制度過程中，高度關注發揮市場配置資源的作用，結合市場化改革要求和“十三五”用能權交易試點開展情況，提出完善用能權有償使用和交易制度，加快建設全國用能權交易市場，建立能源消費總量指標跨地區交易機制，推動能源要素向優質項目、企業、產業及經濟發展條件好的地區流動和集聚。

創新工作推進完善各項管理舉措

根據能耗雙控工作面臨的新形勢新要求，國家發展改革委將進一步創新工作方式方法，強化源頭把控，推進精細管理，嚴格目標責任，提升管理效能，為完成能耗雙控目標任務提供有力工作支撐。重點推進以下工作舉措：

推動地方實行用能預算管理?！笆奈濉睍r期，全國和各地區新增用能空間普遍較為緊張，各地區必須加大存量挖潛力度，統籌用好國家下達的能源消費增量指標和挖潛騰出的用能指標。將通過實行用能預算管理、開展能耗產出效益評價等措施，推動地方更為精準地掌握本地區用能情況，并據此優化能源要素配置，優先保障居民生活及現代服務業、高技術產業、先進制造業等產業和項目，加快轉向高質量發展。

嚴格實施節能審查制度。針對當前部分地方節能審查制度不落實、執行不到位的問題，將進一步推動各地區強化節能審查制度，作為堅決遏制“兩高”項目盲目發展、確保完成能耗雙控目標的重要手段。同時，結合能耗雙控目標進展情況，強化有關工作要求，對于未達到能耗強度降低基本目標進度要求的地區，在節能審查等環節對高耗能項目緩批限批，新上高耗能項目實行能耗等量減量替代，切實加強節能審查事中事后監管。

完善能耗雙控考核制度。根據完善能耗雙控制度的新舉措、新要求，進一步完善考核制度，更好發揮考核“指揮棒”作用。后續，將按照嚴格控制能耗強度、合理控制能源消費總量的原則要求，完善考核指標體系，特別是進一步加大能耗強度降低指標的考核權重，并合理設置能源消費總量指標的考核權重等。同時，還將結合工作實際，強化對地方堅決遏制“兩高”項目盲目發展、推動能源要素優化配置等方面的考核，確保工作措施到位、政策力度到位。

多管齊下推動能耗雙控制度有效落實

堅持和完善能耗雙控制度，是黨中央、國務院立足當前和著眼長遠作出的重要決策部署。為保障能耗雙控制度有效落實，《方案》從加強組織領導、加強預警調控、完善經濟政策、夯實基礎建設等4方面作出了工作部署。

一是加強組織領導?！斗桨浮访鞔_要求各地區各部門要統籌處理好經濟社會發展與能耗雙控工作的關系，省級人民政府對本地區能耗雙控工作負總責，國務院有關部門要加強工作協調，形成政策全力。需要強調的是，今后有關部門制定新增用能需求較大的產業規劃、布局重大項目建設等要與國家發展改革委、國家能源局做好銜接，切實加強與能耗雙控政策的協調。

二是加強預警調控。加強情況調度和分析預警，是推動完成能耗雙控目標任務的重要舉措。國家發展改革委將定期調度各地區能耗量較大的項目特別是“兩高”項目建設投產情況，發布能耗雙控目標完成情況晴雨表，加強對地方能耗雙控工作的窗口指導，對形勢嚴峻地區進行督促，推動地方加大工作力度，確保完成國家下達的目標任務。

三是完善經濟政策。進一步完善和落實促進節能降耗的相關經濟政策，健全體現節能要求的能源價格形成機制，推動各級政府切實加大資金投入，落實好節能節水環保、合同能源管理等企業所得稅、增值稅優惠政策，完善綠色金融體系，積極推廣綜合能源服務等市場化機制，激發各類主體的節能內生動力。

四是夯實基礎建設。我國將從加強能源計量和統計能力建設、完善節能法律法規標準體系、強化節能監督檢查、加強節能監察能力建設、加大人員培訓力度、嚴肅追責等方面，進一步強化節能工作基礎，滿足能耗雙控工作需要。

“十四五”是全方位推進高質量發展的關鍵時期，在新形勢下，能耗雙控制度將會發揮更加積極的作用，對于我國加快推進能源生產消費革命，建立更加成熟定型的能源資源節約制度，推動節能和碳達峰、碳中和目標順利實現，將發揮重要作用?！?/p>