新形勢下青海地方社會治理現代化模式研究
——以“一核三治”治理模式為例

陳 瑋 張生寅 高永宏 靳艷娥

(青海省社會科學院，青海 西寧 810000)

黨的十九屆四中全會作出了推進國家治理體系和治理能力現代化的重大決定，青海省委第十三屆八次全會作出推進地方治理制度創新和治理能力建設的決定，認真研究新形勢下青海地方社會治理制度創新和治理能力建設具有重要的現實意義，而社會治理模式的探索是社會治理制度創新和治理能力建設的題中應有之意。本文在赴黃南州各市(縣)及州直機關、企事業單位、寺院和部分學校開展調研的基礎上，對近年來黃南藏族自治州深入推進地方社會治理的主要做法和成功經驗進行了總結和提煉，在此基礎上對進一步推動新時代青海省地方社會治理提出了對策思路。

黃南藏族自治州地處青甘川三省毗鄰地區，傳統習慣根深蒂固，社情民意復雜，維穩任務較重。2018年，在取得黨的十九大維穩安保工作全勝完勝、全面打贏黃南維穩工作“翻身仗”的基礎上，黃南州委州政府密切聯系州情實際，做出了建設全省生態有機畜牧業示范區、全省文化旅游融合發展示范區、全省涉藏社會治理示范區的“三區建設”戰略部署。黃南州聚精會神匯集力量，動員全州進行全省涉藏社會治理示范區建設，經過近三年的積極探索和努力實踐，地方社會治理逐步實現了從粗放到精細、從應急到常態的根本性轉變，符合黃南州州情實際、具有鮮明地方特色的地方社會治理“一核三治”模式初步形成，全州社會治理能力和水平得到質的提升，為全省基層社會治理提供了可以借鑒、可以推廣的經驗。

一、黃南州打造“一核三治”模式的做法與成效

黃南州在全省涉藏社會治理示范區打造中大膽探索、積極作為，走出了一條以黨的建設為核心，法治、德治、自治相融合的“一核三治”地方治理之路，取得了明顯的治理成效。

(一)黨建引領，熔鑄治理之魂

曾經一段時期，黃南州部分基層黨組織建設滯后，未能充分發揮戰斗堡壘作用，少數農牧區黨員模范帶頭作用發揮不夠，一些基層自治組織還不夠健全，部分功能缺失。針對這種現狀，黃南州堅持黨建引領，堅定不移以領袖思想指引方向、指導實踐、推動工作，不斷加強基層黨組織建設，切實發揮基層黨組織的核心引領作用。圍繞“組織體系建設三年行動”，創新實施兩個項目化黨建品牌，切實加快鄉鎮“八有”“六化”和村級“十有”“六個基本”建設，“六大領域”基層組織建設標準化、規范化水平持續提升，基層黨組織的凝聚力、號召力和戰斗力不斷增強。

重拳治亂，勠力推動社會治理。長期以來，一些陳規陋習在黃南經久存在，深刻影響著基層治理；一些交界地區因資源爭奪、利益紛爭而長期出現矛盾糾紛，非正常上訪也時有發生。各種矛盾相互疊加、不斷發酵，發生了一些影響社會穩定的事件。維護社會穩定、強化社會治理刻不容緩，州委州政府積極作為，依法果斷采取打擊措施，審理宣判了一批影響社會穩定的刑事犯罪案件，使基層干部工作有了依據，群眾明辨了是非。針對社會治理方面亂象頻發、問題較多的基層鄉鎮、村社、寺院開展專項治理行動，治理成效明顯，初步實現了從維護穩定向治理穩定的根本轉變。

(二)依法治理，筑牢治理之本

法治保障，加快建設法治黃南平安黃南。加快推進黃南州基層社會治理條例立法進程，穩步推進法治政府建設，司法體制機制改革成效明顯；積極落實“雙普法”責任制，及時開展“以案釋法”普法教育活動，持續推進“七五普法”工作，法治宣傳教育體制機制不斷完善；全面落實法律援助制度，“一村一法律顧問”“一村一警”實現全覆蓋。以州、縣、鄉、村四級綜治中心建設為抓手，緊緊圍繞網格化管理和信息化建設兩大重點任務，率先建成了標準化、實體化、實戰化為一體的一站式社會治理聯動平臺。積極探索大數據、人工智能與社會治理的深度融合，以“雪亮工程”和“智慧城市”等為依托的數字化、智能化、集成化、系統化城鄉社會治理工程不斷推進。

多管齊下，社會治理由治標向治本轉變。高舉法治大旗，結合掃黑除惡專項斗爭，依法嚴厲打擊違法犯罪行為，堅決杜絕索賠“命價血價”等陳規陋習，依法處置了一些涉黑涉惡團伙，徹底扭轉了社會不良風氣。建立矛盾糾紛化解“三區”分類管理等工作機制，推廣“兩法+特邀”矛盾糾紛調處機制，與周邊地區長達十幾年的地界糾紛全部圓滿解決，黃南進入了歷史上最穩定最和諧的時期。青海省社情民意調查中心抽樣調查結果顯示，2019年，黃南州掃黑除惡專項斗爭群眾滿意度達到94.43%。

(三)強化德治，滋養治理之源

德治為先，凝聚地方治理的價值認同。不斷強化對習近平新時代中國特色社會主義思想的宣傳教育活動，綜合施策加強社會公德、職業道德、家庭美德和公民道德建設，將社會主義核心價值觀貫穿于社會治理全過程。組建紅旗宣講團和馬背宣講隊，充分發揮雙語宣講人才的作用，推動“愛國、感恩、團結、法治”宣傳教育常態化。統籌推進扶貧、扶智、扶志，把脫貧攻堅與推動鄉風文明建設、開展移風易俗活動相結合，積極打造具有黃南特色、民族特點和時代特征的精神高地。積極發揮身邊榜樣的示范引領和帶頭作用，廣泛開展表彰先進、選樹典型等活動，公民道德意識不斷提升，社會風氣明顯改善。

民族團結，鑄牢中華民族共同體意識。黃南州把民族團結進步創建工作作為統領地方社會治理的基礎性和戰略性工程，建立健全創建工作體制機制，積極開展教育引導，不斷拓展平臺載體，將民族團結進步創建與地方社會治理有機結合，持續深入推動創建工作走深走實，不斷助力平安黃南、法治黃南建設，走出了一條獨具黃南特色的民族團結進步之路。2019年，黃南州被國家民委授予“全國民族團結進步示范州”榮譽稱號。

(四)突出自治，夯實治理之基

完善自治體系。健全完善黨組織領導下的基層群眾自治制度，充分發揮黨組織、村委會、監委會的決策、執行和監督職能，以及其他群眾性自治組織動員群眾、妥善處理各種利益關系、化解社會矛盾糾紛的重要作用，切實保障村(居)民的民主參與、民主管理和民主監督等權利。修訂完善村規民約、居民公約、寺規僧約，將維護穩定、摒棄陋習、倡導文明等納入自治內容。建立健全依靠群眾維護穩定機制，不斷壯大人民聯防、治安保衛等群防群治隊伍，著力支持和引導扶貧濟困、疫情防控、關愛空巢老人、留守兒童等志愿服務活動，切實增強社會治理合力。以網格化服務管理破解治理難題，將民情調查、矛盾調處、信息采集、環境整治等責任打包壓實到網格，構建起“人在網中走、事在格中辦”的常態化服務管理格局。

拓展治理主體。建立健全基層黨組織領導、基層政府負責、群團組織協同、各族群眾積極參與的基層社會治理體制機制，激發各類社會組織和各族群眾參與社會治理的主動性、積極性。創新動員社會力量參與基層社會治理的方式方法，充分發揮具有地方特色、群眾廣泛認可的“兩代表一委員”接待室、個人調解室、法律法學工作者咨詢服務站等社會資源的作用，為更多有能力、有意愿的社會力量積極搭建參與平臺。創新互聯網時代群眾工作機制，搭建群眾參與的網絡平臺，推動社情民意在網上了解、矛盾糾紛在網上解決、正能量在網上聚合。

黃南州始終堅持“治理為了人民，治理依靠人民，治理造福人民”，注重打造山水黃南、高質量推進“三區建設”協同發展，實現了“以發展促穩定、以穩定保發展”的良性循環。特別是為全省涉藏社會治理示范區建設、全省生態有機畜牧業示范區、全省文化旅游融合發展示范區營造了良好環境，黃南發展進入建政以來速度最快、質量最高、人心最齊的時期。2019年，全州地區生產總值接近百億元，財政支出和總財力突破百億大關，農牧民人均可支配收入接近萬元。①全州105個貧困村、5.01萬貧困人口全部脫貧摘帽，4年集中攻堅任務全面完成，貧困發生率降為零，歷史性消除絕對貧困。②全面實施鄉村振興戰略，著力優化調整教育布局，扎實推進健康黃南建設，健全完善社會保障體系，持續改善水、電、路、訊等城鄉公共服務均等化水平，各族人民群眾享受的民生福祉越來越多、幸福指數越來越高?！耙缓巳巍鄙鐣卫眢w系在推動全州改革發展穩定事業方面彰顯了蓬勃的生機與活動，為黃南州如期同步全面建成小康社會打下了堅實的基礎。

二、黃南州打造“一核三治”模式的經驗與啟示

黃南州“一核三治”的社會治理模式，為建設富裕文明和諧美麗新黃南奠定了堅實基礎，也為深化全省地方治理制度創新和治理能力建設實踐提供了積極有益的經驗和啟示。

(一)黨建引領是地方社會治理的政治保障

黃南州嚴格落實新時代黨的建設總要求，持續加強黨對當地社會治理的政治引領，通過“一核三治”“抓鄉促村”系列制度安排，積極推動農牧區基層黨的建設與維護社會穩定、加強思想宣傳教育、大力推進民族團結進步創建等重點工作深度融合。堅定不移以領袖思想指引方向、指導實踐、推動工作，使新時代黨的建設總要求和組織路線得到全面貫徹，從而有效保證了地方社會治理按照黨和人民的意愿穩步推進。實踐證明，在推進地方社會治理制度創新和治理能力建設的實踐中，只有堅定不移堅持中國共產黨的領導，把提高政治站位，不斷增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”放在地方治理的首位，積極探索基層黨組織政治引領、組織引領、機制引領的途徑和載體，構建基層黨建引領基層治理的新格局，才能不斷提升基層社會治理效能，從根本上解決基層社會“誰說了算”的問題。

(二)“三治”融合是地方社會治理的關鍵舉措

維護社會穩定，推進地方治理，必須彰顯法治，依法打擊。近年來，黃南州在社會治理中堅決維護法律權威，依法處置各種影響社會穩定的矛盾糾紛特別是群體性事件，依法嚴厲打擊各種刑事犯罪活動特別是涉黑涉惡勢力，堅決捍衛國家政治安全、公共安全和公民人身財產安全，營造了黃南社會和諧穩定的新局面。實踐證明，只有高舉法治大旗，毫不動搖，才能牢牢把握地方治理主動權。

突出德治教化，構筑治理之信。近年來，黃南州長遠謀劃、綜合施策，堅持用社會主義核心價值觀這個“最大公約數”凝聚社會共識，持續深化精神文明創建活動，社會文明程度不斷提升。用道德模范和身邊好人的先進事跡教育引導社會公眾，營造良好風尚；移風易俗、破舊立新，培育鄉風文明。實踐證明，只有從德治入手，以德育人，才能從根本上化風成俗，形成向上向善的社會風氣，從而筑牢地方社會治理的共同價值基礎。

突出自治自覺，構筑治理之源。近年來，黃南州各級黨委政府不斷創新手段，全面構建“三調聯動”大調解格局，探索推進“兩法+特邀”“馬背調解員”“老馬調解室”等矛盾糾紛多元化解模式，切實把隱患和風險消除在萌芽狀態。積極探索和完善充滿活力的基層群眾自治制度，有序引導社會組織參與社會治理，完善各類社會團體、民間組織、非公企業參與社會治理和服務的有效機制，發揮工青婦等群眾團體的特長和優勢，積極培育與現代社會治理結構相適應的公益性、互助性社會組織，形成全社會參與基層社會治理的合力。實踐證明，只有創新手段，進一步健全充滿活力的基層群眾自治制度，充分調動全社會參與地方治理的積極性，才能真正構建起社會共治大格局。

(三)強基惠民是促進社會和諧的根本途徑

基層是社會治理的重點和難點，持續改善民生是社會治理的根本目標和有效途徑。近年來，黃南州委州政府牢牢把握基層基礎這個關鍵點，切實推動社會治理和服務重心向基層下沉，服務與管理并重，將小矛盾化解在基層、小問題解決在基層，不斷提高基層社會治理水平。積極踐行“以人民為中心”的發展目標和理念，緊緊抓住民生這個關鍵項，加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設。實踐證明，加快推進地方社會治理制度創新和治理能力建設，必須扎實做好抓基層打基礎工作，持續完善基層公共服務體系，不斷滿足人民群眾對美好生活的向往，才能使社會更加和諧，改革發展穩定的基礎更加牢固。

(四)綠色發展是建設幸福黃南的必然選擇

實現綠色發展是全面提升社會治理能力和水平的題中應有之義。近年來，黃南州各級黨委政府持之以恒堅持生態保護優先理念，加快“山水黃南”建設，堅決打好藍天碧水凈土保衛戰，有效解決了一批歷史遺留的突出生態環境問題，全面提升了生態文明建設水平。積極探索具有黃南區域特色的綠色高質量發展路徑，著力培育和打造全域綠色有機農畜產品品牌，加速推動文旅融合發展，進一步鞏固提升了全州經濟社會健康發展、生態環境持續向好、社會大局和諧安寧、人民群眾安居樂業的良好態勢，各民族群眾幸福指數節節攀升。實踐證明，只有毫不動搖地走綠色發展之路，積極探索實現社會治理與高質量發展互促共進的共贏模式，才能為提升地方治理水平筑就堅實的生態保障，為幸福黃南建設標記濃厚的生態底色，注入持久強大的綠色動力。

三、進一步鞏固提升社會治理黃南模式的幾點思考

黃南州在打造全省涉藏社會治理示范區工作中取得了階段性成果，形成了獨具黃南特色的地方治理模式。面對新形勢新任務，全省上下要認真貫徹中央第七次西藏工作座談會精神，積極探索和不斷完善地方社會治理體系和治理能力現代化的有效路徑，構建具有青海特點的社會治理新格局。

(一)不斷加強新時代黨的建設，切實發揮黨建引領作用

毫不動搖堅持和完善黨的領導，固化主題教育制度，嚴格尊崇黨章，引導廣大干部群眾始終沿著習近平總書記和黨中央指明的方向砥礪奮進。不斷深化對社會治理規律的認識，堅持以黨的建設統攬地方治理，著力推動城市精細治理、農村精美治理、牧區精進治理。不斷推進“一核三治”“抓鄉促村”黨建品牌的提檔升級，切實把全省農村牧區基層黨組織建設成為地方治理中能發揮關鍵作用的堅強戰斗堡壘。加快構建黨組織統一領導、政府部門負責、民主協商、各類組織積極協同、廣大群眾廣泛參與的基層治理體系，引導基層各類組織和廣大群眾緊密團結在黨的周圍。

(二)堅定不移堅持依法治理，切實發揮法治保障作用

毫不動搖高舉法治旗幟，將法治思想、理念、行動貫徹于社會治理全方位、全過程。加快構建黨委統一領導的宗教事務“一核多元共治”新格局，建立“主體在縣、延伸到鄉、落實到村、規范到點”的宗教事務治理立體化聯動工作機制。樹立法治思維，建設法治政府，強化依法行政；嚴格落實意識形態工作責任制，加強網絡輿情監管，旗幟鮮明反對和抵制各種錯誤思想觀點，堅決防范和打擊網絡有害信息。持續加強專項治理和綜合治理，不斷完善社會治安防控體系，織密防控網絡；持續強化屬地管理和“六穩”“六?！钡谝回熑?，堅決守牢風險底線；不斷深化掃黑除惡專項斗爭，把打擊鋒芒對準群眾反映強烈、深惡痛絕的違法犯罪行為，形成打擊的雷霆震懾之勢。堅持憲法法律至上原則，認真落實“誰執法誰普法”責任制，加大憲法、民法典宣傳力度，不斷探索完善法制宣傳教育精細化機制，切實增強全民法治觀念。

(三)積極推進以德治理，切實發揮德治先導作用

持續推進公民道德建設，打造愛國主義精神、法治精神、守正創新精神、青藏高原精神等精神高地，鑄牢中華民族共同體意識。深度挖掘優秀民族傳統文化，結合新時代涌現出來的本土勞動模范、道德模范等講述榜樣的力量。積極探索新時代愛國主義學習教育體驗活動的有效途徑，大力推動社會主義核心價值觀融入法治建設和地方治理的全過程。廣泛開展“五星級文明戶”“最美家庭”“道德模范”“好兒媳、好婆婆”等評選表彰活動，推動德治良性發展。加快實施新時代文明實踐中心和縣級融媒體中心建設，建好農(牧)家書屋，大比例配置民族語言文字書籍，不斷豐富農村牧區廣大人民群眾精神文化生活。

(四)持續增強自治自覺，切實發揮自治基礎作用

要在全省廣大農村牧區進一步完善基層黨組織領導的基層群眾自治體制機制，建立健全以基層黨組織為引領、以村民自治組織和村務監督組織為基礎、以集體經濟組織和農牧民合作組織為紐帶、以其他各類社會組織為補充的村級治理體系，實現廣大農牧區群眾自我管理、自我服務、自我監督的格局。強化基層社會自治組織規范化建設，推進社區、社會組織、社會工作“三社聯動”，完善“支部進網、黨員聯戶”模式，提高為民服務能力和水平。持續完善村規民約、寺規僧約，強化自我約束，切實發揮村民會議、村民議事會、村民理事會、村民監事會的作用，提倡開展村民說事、民情懇談等活動，從而達到暢通社情民意、激發自治活力的目的。

(五)不斷提升科技智能化水平，切實發揮智治支撐作用

切實發揮一網貫通、全域覆蓋的州、縣、鄉、村四級綜治中心作用，推動各級綜治中心動起來、活起來，不斷完善實體化運行、實戰化應用。盡快提升網格員綜合素質，切實發揮網格員職能作用，形成網格劃分和管理全州“一盤棋”“一張網”，切實做到大事全網聯動、小事一格解決常態化。建立健全網絡安全協同參與制度，積極探索政府依法監管、網站自凈、網民自律、社會監督等多元主體共同參與網絡治理模式的有效路徑，做大做強綜治信息平臺，最大限度拓展行業治理、部門服務群眾職能，實現資源整合最大化、分析研判精準化、實戰應用高效化、服務群眾便捷化。大力推進“互聯網+”建設，深化區塊鏈技術應用，實現網絡服務全程化、全時化，真正做到管理高效有序、數據開放共享。

(六)堅決扛起山水黃南責任，切實優化社會治理生態環境

嚴格執行鄉村振興戰略規劃，進一步調整優化農牧區耕地草場、村莊、產業布局，更好把握空間、時間和區間，更好把握城、鎮、村三者關系，真正留住鄉愁、留住記憶。高度重視人民群眾對宜居環境的新期待，聚焦中央環保督察“回頭看”問題整改，下決心打贏藍天碧水凈土保衛戰，統籌推進垃圾分類、“廁所革命”“潔凈美”專項行動，進一步完善城鄉人居環境整治長效機制，系統推進城鄉建設中的生態化改造，讓農牧區更加干凈、整潔、有序。積極探索具有黃南特色的綠色高質量發展路徑，全面推進山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理，積極融入國家公園示范省建設。加大生態領域公益訴訟力度，突出精準治污、科學治污、依法治污，強化山水黃南建設。

(七)繼續保持追趕發展態勢，夯實社會治理物質基礎

更加積極主動融入“一帶一路”建設和“新時代推進西部大開發形成新格局”國家戰略，敢于走出去、善于請進來，在借勢發力、借船出海中找準發展定位，搶占更多先機。圍繞打造“山水黃南”，高質量推進“三區建設”，繼續保持追趕發展態勢，為提升治理效能打好基礎。深化“放管服”、文旅融合、投融資體制和產權體制改革，優化營商環境，加速開放融入。加快構建具有黃南特色的產業體系，調整產業結構、發揮品牌效益、健全合作組織、促進市場化運作，繼續在生態有機畜牧業發展上走在全省前列。堅持政府主導、企業聯手、媒體跟進，打造出一批在全省乃至全國有影響力的文旅精品線路和體驗區，進一步做好熱貢文化生態保護區品牌營銷，豐富“文旅+”內容，拉長產業服務鏈，展示本土文化魅力，提升黃南文旅知名度。

注釋：

①數據來源于黃南州財政局。

②數據來源于黃南州扶貧開發局。