以集體林業改革助推鄉村振興的吉安探索

許永琳彭小忠黃雪龍羅 洪

（1.萬安縣林業局，江西 萬安 343800；2.峽江縣林業局，江西 峽江 331409；3.新干縣林業局，江西 新干 331300）

吉安市位于江西省中部，面積2.53萬km2，總人口540萬人。吉安市轄13個縣（市、區），有11個重點林業縣，林地面積180.00萬hm2，森林覆蓋率67.6%，森林蓄積總量1.1億m3［1］。近年來，在吉安市委、市政府的正確領導和江西省林業局相關領導的精心指導下，吉安市始終堅持生態優先發展戰略，全面深化集體林權制度改革，大力發展綠色經濟，促進產業結構調整，實現了森林面積、蓄積“雙增長”，生態效益、經濟效益“雙提高”，走出了一條“綠水青山就是金山銀山”的現代林業發展之路［2］。吉安市自2018年被列為全國集體林業綜合改革試驗區以來，積極探索，大膽創新，勇闖林權改革“深水區”，并取得顯著成效。為破解村集體經濟“空殼”及薄弱難題、加快推進村集體經濟發展壯大、增強村集體經濟實力和可持續發展能力，吉安市充分利用林業資源和行業優勢，在對全市林地權屬及性質情況進行摸底調查的基礎上，系統梳理了林業部門涉及村集體經濟發展現有政策，提出了落實國家公益林和天然林保護工程補助政策、鼓勵引導村集體發展森林藥材等林下經濟、積極引導村集體組織與國有林場開展合作造林及支持村集體組織開展森林撫育項目等對策。

1 “三權”分置“吉安樣板”

林地作為吉安市林農重要的生產生活資料，與林區群眾脫貧致富奔小康息息相關。集體林改極大地激發了林農投資經營林業的熱情，但林地分散經營后經濟效益不高，森林資源融資困難，加快推進集體林地“三權”分置勢在必行［3］。

1.1 林地“三權”分置運行機制

在調研和征求廣大林農意見的基礎上，吉安市出臺了《關于完善集體林權制度的實施意見》，切實放活林地經營權。一方面，支持聯戶發證的拆分到戶，或者在農戶同意的前提下實行股份制經營；另一方面，以培育發展專業大戶、家庭林場、農民林業合作社和林業龍頭企業為重點，加快構建新型林業經營體系，創新林業發展經營機制，提高林業經營集約化、組織化、社會化及產業化水平。同時，探索公益林合作經營方式，在不改變公益林用途的前提下，允許以轉包、出租、入股等方式獲得林地經營權，解決林地流轉不暢的問題。

為積極推進林地經營權流轉，引導林權規范、有序流轉交易，大力推進林權流轉服務體系建設。吉安市委、市政府辦公室下發《關于加強市、縣、鄉、村四級林權流轉管理服務體系建設的通知》，就四級體系建設的體系完善、職責明確、流程規范提出了具體要求，并在全市范圍建立以縣林權管理服務中心為主體的縣級服務平臺。同時，充分利用江西省林權流轉信息網和“惠林綠橋”App開展信息公開、信息共享。通過完善四級平臺的信息內容，使社會各界不僅可以通過網站了解中央和地方有關林業資訊，以及全市各縣、鄉、村的基本情況，新型林業經營主體的典型經驗，而且能通過網站下載辦證表格、各類相關文書，同時可以通過網站發布林權供求信息，大大方便了林農。

為進一步完善和簡化林地經營權流轉證辦證程序，確保林地經營權證辦證質量，吉安市一是結合林業實際制定了統一的辦證流程，同時積極創新合同鑒證方式，并按照國家相關法律法規在合同鑒證、林地勘驗、流轉公示、信用承諾等方面制定了若干操作規范，針對流轉雙方當事人因特殊原因無法面簽又不愿進行委托公證的情況，探索開展微信等新媒體視頻委托等工作。二是運用林業科技開展林地勘驗工作，采用安裝各縣（市）林權宗地地形圖的手持GPS進行界址勘察，保證了地形圖與實地相符，消除了因圖紙勾繪錯誤引發糾紛的隱患。三是采集各類合同面簽、流轉公示等影像資料，并在辦理經營權流轉證時以附件形式上傳。通過以上做法既規范了辦證程序，又消除了流轉過程中可能存在的隱患，大大提升了林地經營權流轉證的辦證質量，也得到了廣大林農和相關部門的肯定和好評。

1.2 落實林地經營權權能

不動產統一登記改革后，針對林地經營權無法辦證的問題，吉安市印發了《林地經營權流轉證管理辦法》。通過推行“三權”分置和經營權流轉，促進了林權交易，實現了林地集約經營，推動了社會資本“上山入林”。與此同時，針對經轉包、出租、入股等方式流轉后無法通過林地經營權流轉證實現林權抵押貸款的問題，為實現林地經營權流轉證抵押貸款功能，吉安市主要從以下3方面入手。一是積極主動與金融等部門溝通協調，將相關政策向金融部門宣傳，使金融部門逐步接受將林地經營權流轉證作為抵押證明，為林地經營者搭建了林地經營權流轉證抵押貸款平臺。二是加強森林資源資產評估機構建設，為了盤活森林資源資產，大膽嘗試，利用吉安市林業系統林業專業技術人員多，并且有一部分人持有原國家林業局、中評協頒發的評估咨詢人員資格證書的技術資源，吉安市成立了12家森林資源資產評估所，有效地保障了林權抵押貸款工作的順利開展。三是按照建立銀林合作機制，要求各縣（市）林業局和縣（市）農商銀行在資產評估、林木采伐、林權流轉等工作中密切合作，對抵押物實現有效的監管，提升信貸支林的整體效益。

1.3 擴大林權抵押貸款規模

林業經營投資大、周期長、風險高，制約了林業發展，為破解林業發展的資金瓶頸，吉安市出臺了《吉安市關于加快推進林權抵押貸款工作指導意見》《吉安市林農授信貸款指引》《林權抵押貸款管理辦法》等文件，推廣并落實“財政惠農信貸通”“林農快貸”“網商林貸”等惠農產品，鼓勵林農通過手機銀行App申請貸款，最高額度50萬元，幫助林農復工復產。探索成立第三方服務機構，率先在江西省組建吉安市綠廬陵農林投資有限公司、贛林擔保公司遂川縣代辦點，為林農、林企的林權抵押貸款提供擔保，實現銀行放貸“零風險”，有效化解林農抵押貸款難、銀行放貸顧慮多等難題，吸納金融資本投入林業。2019年，吉安市落實林權抵押面積1.18萬hm2，貸款金額13.3億元，有效破解了林業經營主體融資難、融資貴等問題。

2 三產融合“吉安經驗”

為推動一二三產業融合發展，吉安市以夯實第一產業、做強第二產業、做活第三產業為契機，充分發揮林業產業示范輻射作用，實現經濟、社會、生態效益有機統一。

2.1 發展林下經濟，使“綠水青山”變“金山銀山”

吉安市利用生態資源優勢，形成“林下種、林中養、林上采、林間游”的立體發展模式，確立油茶、毛竹、森林藥材、香精香料、構樹（蛋白桑）和森林大健康六大產業作為林業經濟重點產業，有效破解“生態不經濟、經濟不生態”的難題；出臺《關于大力發展林下經濟的實施意見》《關于加快林下經濟發展的行動計劃》等文件，科學規劃布局，每年重點培育3～5個種植或養殖示范基地，建成一批規?；?、效益好的林下經濟示范基地。例如，遂川縣白水仙毛竹專業合作社按照“把山當田耕、把竹當菜種”的理念，積極實施毛竹低改，建成毛竹豐產示范林66.67 hm2，建立筍竹兩用林基地200.00 hm2，將毛竹觀光和白水仙旅游景區相結合，打造竹林休閑、竹海觀光、百竹園等竹文化旅游景觀，年創收200萬元。

2.2 立足資源優勢，做強竹木加工產業

吉安市有著豐富的竹木資源。吉安市現有毛竹林面積14.87萬hm2，占江西省竹林面積近20%；現有竹木加工企業312余家，其中省級龍頭企業8家。吉安市圍繞“擴總量、扶龍頭，拓市場、創品牌”的發展要求，把培育竹木資源作為重要抓手，建立了市、縣領導班子和有關部門鄉鎮聯系竹木示范基地和企業制度，明確了竹木產業發展目標和工作指導計劃，大力發展林業產業，不斷滿足生態、社會和經濟需求。吉安市委、市政府出臺了相關文件，制定了竹木產業發展貸款貼息制度，每年安排不少于1 000萬元竹產業發展資金支持竹產業發展，安排150萬～300萬元專項資金用于毛竹示范基地建設和技術推廣。2018—2019年，吉安市毛竹低改省級項目面積2 323.87 hm2，補助金額586.995萬元；2020年，吉安市實施省級毛竹低改項目面積增至4 483.40 hm2，申請補助資金1 012.359萬元。

2.3 發展新型產業，打造健康基地

吉安市大力推進森林康養林、森林康養基地、森林康養配套設施、森林康養品牌“四項建設”，著力完善森林康養標準體系、產品體系、市場體系和文化體系“四大體系”，努力培育森林康養+醫療、森林康養+飲食、森林康養+體育、森林康養+特色療養“四種業態”；重點培育和扶持武功山林場、明月山林場中藥材科技示范基地，按照鄉村旅游3A級標準，融生態觀光、農莊創意、藥膳飲食、科普研學等功能于一體，打造省內知名鄉村旅游養心、養性、養身休閑度假區；規劃草藥文化園，依靠國家森林公園豐富的植被物種和得天獨厚的珍稀野生中藥材資源，發展培育種植森林藥材，深入挖掘傳承中醫藥健康養生文化、藥膳文化、茶食文化，為發展森林康養產業奠定堅實基礎。2020年4月，安?？h武功山林場三天門森林康養基地、青原區青原山森林康養基地、井岡山市黃洋界林場森林康養基地、泰和縣德暉江畔森林康養基地及萬安縣相思谷森林康養基地5家基地獲評“首批省級森林康養基地”。

3 生態建設“吉安模式”

吉安市積極探索生態建設國鄉合作新模式，大力培育珍貴楠木，改善林種結構，壯大國有林場，帶動林場周邊鄉村發展，形成了國儲林基地建設的“吉安模式”。

3.1 創新模式引活水

吉安市同國家開發銀行建立了戰略合作關系，利用國家開發銀行67億元政策性資金，分8年建設國家儲備林基地16萬hm2，基地實施主體為國有林場，既成功破解了建設國家儲備林“錢從哪里來”的難題，又破解了國有林場改革后的發展瓶頸［4］。目前，吉安市已利用國家開發銀行資金19.88億元，建設國家儲備林基地突破5萬hm2。

3.2 科技引領提質增效

為提高造林質量和效益，吉安市探索出了科學采伐造林提質量、推廣不煉山造林提質量、推行專業隊造林提質量3種生態環保造林新模式，促進了林業生產方式轉變，提高了營林質量，強化了全社會生態保護意識。同時，發揮科技在項目中的支撐服務作用，重點在良種壯苗、效益監測、科技培訓、林業機械應用等方面，用科技助力造林質量和效益提升。

3.3 靈活機制惠及林農

吉安市按照“一場帶一村、百場帶百村”的發展模式，大力推行國鄉（村）場外合作造林模式，并圍繞脫貧攻堅目標，通過項目扶貧受惠，采取“生態護林員+扶貧”“購買勞務+扶貧”“聯營分成+扶貧”等模式，帶動了1萬多戶農戶分享“綠色紅利”，既解決了國有林場無地可造的難題，又幫助了林農脫貧致富。同時，吉安市依托鄉村合作社大力推進林下經濟發展，種養加規模不斷提升，帶動農戶3萬余戶，幫扶農村人口年均增收8 000元。

3.4 探索商品林贖買新路徑

自江西省商品林贖買改革試點以來，吉安市出臺了《吉安市重點生態區非商品林贖買試點工作方案》，將遂川縣、安?？h作為首批試點啟動實施，現已探索形成了以贖買為基礎，以協議封育、改造提升等為補充的多樣化贖買改革模式。吉安市商品林贖買改革試點工作已獲國家開發銀行認可。2019年，遂川縣完成商品林贖買706.67 hm2，安?？h完成商品林贖買533.33 hm2；2020年，遂川、安?？h分別增加商品林贖買計劃240.00 hm2和266.67 hm2。吉安市試點盤活了森林資源，實現了自然資源變資產，不僅可以增加集體和林農收入，幫助村民解決民生、基礎設施建設等問題，而且可以為群眾帶來不菲收入，解決生產資金等問題。

3.5 積極推進公益林（天然林）補償收益質押貸款改革

吉安市委、市政府從市林情出發，印發了《吉安市公益林（天然林）補償權質押貸款管理辦法（試行）》，并在遂川縣五指峰、龍泉、云嶺3個國有林場先行先試，取得突破，質押公益林面積0.80萬hm2，爭取國家開發銀行綠色貸款4 000萬元。該項改革工作受到吉安市委通報表彰，并列入《江西國家生態文明試驗區改革舉措及經驗做法清單（第一批）》。

4 吉安市集體林權制度改革存在的不足及展望

吉安市集體林權制度改革雖然取得顯著實效，但仍然存在一些不足：一是與不動產登記部門在權籍資料移交、數據整合、信息共享等方面銜接不暢，工作溝通協調不夠；二是鄉鎮機構改革基層工作站劃轉后，導致林改工作開展困難，壓力倍增；三是在商品林贖買、公益林質押等試點改革中，林農林企意愿不強，顧慮較多，積極性不高，給改革工作的深入開展帶來較大的阻力。

下一步，要積極克服改革中存在的困難和不足，不斷深入推進吉安市的集體林權制度改革，著力拓寬村集體經濟發展新思路，為鄉村振興貢獻林業力量。鼓勵和引導有條件的村（組）成立林地股份合作社，促進分散林地集中開發利用，壯大村級集體經濟，增加農民的林業收入［5］。