農村宅基地使用權流轉問題研究

王嘉銘

（河北經貿大學，河北 石家莊 050061）

宅基地制度是我國特色土地制度的重要組成部分，這一制度不僅在維護農村土地所有制發揮重要作用，而且在保障農民基本居住權益方面也起著無法替代的作用。自中華人民共和國成立，從大體上來看，中國已經基本上形成了農村宅基地制度的框架。其中主要包括限制轉讓的特征，還有農村的宅基地必須是無償取得，而且它的面積是依據法律規定的等等。這一制度在保障農民戶有所居方面發揮了重要作用，是中國農村經濟發展和社會安定的基石。隨著城市化的推進，進城務工、落戶的農村人口逐漸增多，加之新農村建設等原因導致部分宅基地和住宅閑置，而一些沒有宅基地或者需要宅基地和住宅進行生產生活的農戶則很難通過流轉取得宅基地和住宅。追根溯源，是因為我國對于宅基地在立法的層次上還不完善，缺乏系統的法律體系。而且，在一定程度上，現行立法規范阻礙了農村宅基地使用權的流轉，這樣就使農村宅基地存在閑置問題，帶來了土地供需的矛盾。宅基地供需矛盾的化解迫切需要國家在政策和法律層面修訂完善交易規則，這對促進宅基地和住宅的合理配置，保障國家基本立法政策的有效實施，提高農村經濟水平。

1 農村宅基地使用權流轉的現實困境

1.1 農村宅基地使用權流轉在立法上的不足

隨著我國法律制度的逐步完善和發展，雖然我國已經在宅基地立法問題上取得了一定的進步，有著對農村宅基地的相關規定，但是仍缺乏統一的法律和制度，無法對農村宅基地使用權的正常運行提供有力的保障?！睹穹ǖ洹芬矊r村宅基地使用權進行了規定，但是與之前《物權法》的規定相比，在《土地管理法》這一法律中，關于農村宅基地使用權的規定過于零散，法律體系還沒有形成到位法官在判案時缺少直接性的法律指引，難以解決實際中的糾紛。

從宅基地改革的實踐來看，目前在農村宅基地使用權抵押、流轉和繼承等方面的探索取得了一定的 成效，但這些做法尚未得到立法的認可和確定，法律并沒有賦予農村宅基地使用權出租、轉讓和抵押的權能。由于國家在立法上的不足，這就使得農村宅基地利用的效率不高，影響了宅基地和住宅財產價值的實現。當然，這也源于長期以來城鄉二元分割體系下宅基地制度的功能被局 限于保障農戶的居住和維護農村社會的穩定，同時受原有宅基地制度的制約和物權法律制度“房地 一體主義”處分原則的影響，農村宅基地使用權及地上不動產的財產價值難以實現。隨著農村社會 經濟水平的提高，傳統“兩權分離”的宅基地制度與農戶的住宅所有權實現產生了沖突，這也是推 動農村宅基地使用權進一步分離和農村宅基地使用權流轉的現實原因。

1.2 農村宅基地使用權流轉方式上路徑狹窄

觀察現在我國農村的情況，農村宅基地使用權在流轉方式上路徑狹窄，法律規定的很明確，必須要求在同一組織內部進行流轉，主體的當事人都必須在同一集體組織。而分配或者申請得到的宅基地實際不存在有效處分的前提，屬于無效處分。集體經濟的內部成員在進行農村宅基地流轉時，首先需經過其所在的集體同意后方可轉出，然后還要向有關部門進行登記。農村宅基地當然歸屬于農村集體所有，城市居民自然不享有該項權利，因此，對于農村宅基地使用權流轉，其合法有效的渠道較為單一。

1.3 郊區、農村宅基地出現大量閑置的情況。

近些年來，伴隨著我國我國邁向全面小康社會，不斷地推進城市化的進程，很多農村家庭逐漸富裕起來了，它們兜里有錢了，所以它們想要在城市里安家樂業，在城市里購買房屋，但是，由于我國法律上在宅基地方面的規定，使的這些農民在農村合法取得的宅基地，只能空閑下來，不能買賣轉讓給他人，村集體拿這些土地也沒有辦法，他們不能講這些農民合法取得的宅基地再次回收，于是，這變成了個很大的問題，出現了“空心村”的現象。這種現象同樣也出現在了郊區。這幾年房價不斷地攀升，是因為城市的土地是有限和稀少的，又不斷有外來人員想要扎根城市，這就使得房價高昂，這個時候，一些在城市居住但是收入并不可觀的城市居民便想要在農村購房。但是由于法律的限制無法購買。土地的供應和需求無法達到平衡，出現了很大的矛盾，農村的宅基地就一直出現大量空閑的情況，無法的到合理的利用，造成浪費。

1.4 宅基地流轉的社會保障有待完善

宅基地三權分置改革是規范宅基地和住宅流轉的迫切需要，這項改革需要社會保障體系的全面的配合。宅基地制度的目的是保障農民的居住和生活權益，在宅基地流轉中保障農戶的合法權益也是客觀實際的需要。我們在對農民的利益進行保護的時候，不僅我們要顧及到宅基地流轉農戶的權益，也不能放棄保護退出宅基地農戶的利益。以宅基地退出為例，農村集體組織需要向退出宅基地的成員支付一定的費用或者提供一定的 社會服務，還要為這些成員提供必要的社會保障。同時，本集體成員與社會主體的合作開發活動也 加大了農戶的經營風險，這也需要建立相應配套的體系予以保障。

2 “三權分置”政策下宅基地流轉的保障措施

2.1 完善農村宅基地使用權立法構建

立法層面需要解決的幾大問題主要是：集體經濟的內部成員進行外部流轉、城市居民有無權利使用宅基地以及宅基地所在的土地等問題。農村宅基地使用權的流轉以書面合同為基礎，該合同的訂立要遵農民自愿的原則，任何人都不得強迫農民進行非自愿的流轉。所以說，在立法上，應該解決主體資格問題，在法律制度上確定什么人可以進行流轉。需要特別注意的是，此時的受讓方是全部放開還是適度放開？該制度構建在于讓土地在利用的效率上更加充分，重視生產在市場中所起到的重要作用，更大程度上幫助農村脫貧?？偠灾?，我們必須保證適度化的擴大受讓方的范圍，才能夠在更強程度、更大范圍上完善農村宅基地使用權立法構建。

2.2 建立宅基地有償使用機制

這一制度主要表現為農村集體對超出標準面積占用宅基地行 為的收費制度。對于超出標準范圍占用宅基地的農戶進行收費，是宅基地所有權權能的體現，客觀上有利于提升宅基地的利用效率。結合我國目前的歷史進程，我們在宅基地進行分配時不能收取費用嚴格遵循法律上關于面積的條款，于此同時我們要分類對待。我們要不同的對待的本集體內部的成員和外部的成員，要有所差別。在內部成員上，在對待超出面積的部分，其使用費應該征收或者對于超出多出的加倍征收，而且應該一次性繳足，上歸村集體所有。對于或因工作或因升學從來遷出集體的成員，在他們繼承祖輩所在的宅基地時，也不可免費繼承，同時也應該一次性繳足。與此同時，也應該規定長年空閑的宅基地，其所在的經濟集體可以無條件收回，確保土地利用率的充分提高，減少閑置。三因為有些宅基地是通過流轉的方式取得的，所以說經濟集體內部的成員可以優先購買，以此來確保集體經濟組織的資產在總數上不會有所減少，但是對于不是本經濟集體內部的成員，必須以法律的形式強制性規定其費用需要一次性繳足，并且規定合理的使用期限，用來保證本集體內部成員的利益不受到損害。這些方式在提高農村生活水平，改善農民生活條件上會有促進作用。

2.3 拓寬農村宅基地使用權流轉的方式

在宅基地立法中，我們限定宅基地的流轉對象必須是在本集體經濟組織成員，這種行為已不再合理，存在明顯的缺陷。宅基地制度應當根據我國國情，順應時代發展，即我們漸漸擴大宅基地轉讓范圍，允許宅基地連同農民住房所有權在一定區域內集體成員之間轉讓。因此，有必要通過立法從流轉對象、流轉期限等角度對農村宅基地使用權的流轉范圍予以放寬。立法方面，可以在擴大成員的范圍與保障本經濟集體成員的利益尚保持一定的平衡，在不損害土地資源和保護耕地的前提下，允許城市居民在取得宅基地和農房，但是需要符合一定條件，即其首要需求必須是以居住為目的，而不是用于投資上的收益。國家、政府以及基層上應該在宅基地方面加強管理，充分發揮宅基地的使用效率，減少其資源的浪費，找到一條適合農村宅基地實際情況的道路，使其能夠有序流轉。在宅基地面面積一定的情況下，充分合理利用以提高其實際使用率，使農民兜里有錢，保證其物質上的利益。

3 結語

“三權分置”政策制度不僅是我國在立法上的一大創舉，而且同時也是在農村脫貧致富的道路上的一記重拳。農村宅基地使用權在供給和需求上的問題和農民想要脫貧致富的愿望一起倒逼了該權利在制度上的改革與法律上的創新。宅基地三權分置政策的制度功能在于通過提升閑置宅基地與住宅的使用效率，從而促進農村社會經濟的發展。在今后的發展中，我們在面對宅基地“三權”的問題上，必須進一步使宅基地使用權的流轉方式多樣化，而且在使用宅基地的時候我們必須給與補償。在法律層面上，我們也要進一步完善和加強這些方面的立法。以上措施在我國農村現代化與農村基礎設施推進中，將起到中流砥柱的作用，對于宅基地使用權流轉在立法上也會實現飛躍式發展。