駐村第一書記在精準扶貧中的作用研究

包家官

（江蘇海洋大學應用技術學院 江蘇 連云港 222069）

1 駐村第一書記的政策解讀與角色定位

派駐“第一書記”是地方組織從省、市、縣、鄉鎮機關單位選派優秀黨干部到基層黨組織軟弱渙散村強黨建、促脫貧的一項措施?？梢哉f駐村第一書記有兩方面含義：作為一項基本政策，其體現的是以基層黨組織建設促脫貧，幫助農村實現經濟社會發展和脫貧致富的一種參與式、嵌入式鄉村治理方式，其全面啟動始于2015年中共中央印發的《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》；作為一個社會群體，他們是農村基層黨組織的第一負責人，在鄉鎮黨委領導和指導下，依靠村黨組織、帶領村“兩委”成員開展工作，履行幫助建強基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平的基本職責，充分體現了農村基層黨組織對于農村工作的全面領導作用。

黨的十九大以來，黨中央圍繞打贏脫貧攻堅戰、實施鄉村振興戰略作出一系列重大部署，這也讓駐村第一書記的作用更加凸顯。2020年中央一號文件再次明確“持續向貧困村、軟弱渙散村、集體經濟薄弱村派駐第一書記”[1]的工作要求，并將其作為充分發揮黨組織領導作用、加強農村基層治理的重要舉措。這也體現了抓黨建、促脫貧的內在邏輯。2021年中央一號文件再次明確“要堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重，把全面推進鄉村振興作為實現中華民族偉大復興的一項重大任務，舉全黨全社會之力加快農業農村現代化，讓廣大農民過上更加美好的生活”[2]。

2 駐村第一書記在精準扶貧中的作用發揮

2.1 駐村第一書記是黨建扶貧的“領頭雁”。中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨的領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨的領導。習近平總書記指出，“消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命”，“脫貧攻堅越到最后越要加強和改善黨的領導”。農村要想富，全靠黨支部；農村要脫貧，黨建要先行。與此形成鮮明對比的是，越是貧困村越是普遍存在基層黨建弱化的突出問題，主要表現為“三不”：一是由于黨員干部文化程度普遍偏低，年齡結構老化，缺乏新鮮血液，內生動力不足等導致的隊伍結構不合理；二是因思想觀念守舊落后，民主法制觀念淡薄，工作作風簡單，工作熱情缺乏等導致的政策落實不到位；三是人才信息資源、脫貧致富辦法不多，社會資源聚合能力不足帶來的脫貧致富效果不明顯。從而帶來了基層黨員干部作為政策執行主體難作為、不作為，廣大村民作為政策執行客體不滿意、不配合的情況。而“第一書記”駐村幫扶政策的實施在很大程度上破解上述瓶頸，成為黨建扶貧的重要一環。在改變落后貧困村村級經濟長期空白、組織制度形同虛設的現狀過程中，“第一書記”發揮著宣傳政策規章制度、建整“兩委”班子、為落后思想注入發展新理念的思想引領作用。

2.2 駐村第一書記是精準扶貧的“生力軍”。對于貧困村而言，精準扶貧的關鍵在于“精準”，這需要在科學有效的程序下進行精確識別、精確幫扶、精確管理。在精準扶貧的過程中，無論是精準識別貧困戶、精準識別貧困原因、精準制定對策、精準取得成效，還是共性問題共性解決，個性問題個性解決，都需要過硬的業務素養與外部資金資源獲取、整合能力。而作為“出身”機關單位的優秀干部，肩負“因村派人要精準”重任的“第一書記”，政治覺悟、思想知識水平更高，工作能力更強，工作作風更優，對黨的政策的理解和把握更準確。在輸血扶貧與造血扶貧有機結合，開發扶貧項目找到適合幫包鄉村長久致富項目，拓展產業扶貧路子，發展壯大農村集體經濟，拓展村民就業創業增收空間的現實課題中，駐村第一書記無論是自身素質優勢還是外部資源優勢無疑都更為明顯。實踐證明，駐村第一書記既是中央政策的落點，又是精準扶貧的支點，已然成為精準扶貧聯通上下的中堅力量。

2.3 駐村第一書記是基層治理的“代理人”?；鶎又卫硭經Q定精準扶貧的成敗。發展經濟與基層治理可以說是扶貧的雙重目標。脫貧攻堅既要對真正需要幫扶的對象鏟除“窮根”，也要注重規避和消除基層治理中的“窮根”。改善基層治理狀況，提升基層治理能力是精準扶貧的重要著力點，也是“第一書記”的職責所在。精準甄別與精準幫扶貧困人口，離不開民主、公正、公平的基層治理方式和責任清晰、作風扎實、方法得當的基層治理能力。駐村第一書記有效改善貧困鄉村年輕黨員干部匱乏、基層治理后繼乏人現象的同時，承擔著夯實脫貧攻堅的組織基礎，主動幫助村干部提高依法辦事能力，健全脫貧攻堅的制度體系，打通政策落實“最后一公里”，指導完善村規民約，弘揚文明新風，解決群眾實際困難的重任。實踐證明，“第一書記”嵌入式治理是國家實現對基層社會治理的有效手段，這種方式有助于開拓村治新路徑、發展鄉村治理新能力、打造農村發展新格局。

3 駐村第一書記精準扶貧中面臨的困境與挑戰

3.1 個人層面的角色困境

3.1.1 農村社會融入難?！暗谝粫洝钡牡谝徊绞恰跋碌萌ァ?，這是“待得住”“干得好”的基礎。作為外部力量，想要在短暫的任期內通過滲透與嵌入打破傳統鄉村利益格局顯然面臨巨大挑戰。同時，由城市到農村，對于大多缺少基層工作經驗與農村生活經歷的“第一書記”而言，任初必然面臨著生活環境適應問題，特別是在語言、風俗、倫理等方面往往顯得格格不入。同時，在農村這樣的“熟人社會”，工作環境的適應問題更加不容忽視，如何獲得村兩委、地方家族勢力、鄉村精英乃至普通村民的支持是現實突出問題。

3.1.2 同村書記磨合難?！暗谝粫洝钡摹暗谝弧惫倘挥惺殖稚蟹綄殑Φ囊馕?，但同村書記同樣具有人熟、地熟、情況熟的優勢。在精準扶貧的過程中，兩位書記很大程度上會面臨著“嵌入型”與“內生型”協調與配合問題，甚至存在權力博弈。正如有關學者指出的那樣，第一書記的身份與當地政權之間的“結構性排斥”是扶貧工作中主要的實踐困境。當第一書記與村支書在同一個場域中相遇時，兩者會發生一些交集，其合作會提升扶貧績效，而兩者間的權力爭奪則在一定程度上消解著治貧績效[3]。在這樣的情況下，如何主動應對，消除“結構性排斥”形成扶貧合力，便成為“第一書記”需要面臨的挑戰。

3.1.3 多重管理協調難。第一書記擔負著國家治理與基層治理的雙重職責，擁有原派出單位和現任駐村書記的雙重身份[4]。同時，在管理歸屬方面，“第一書記”由縣(市、區、旗)黨委組織部、鄉鎮黨委和派出單位共同管理。這也容易造成他們與鄉鎮在管理與地位上的沖突?，F實中有時會出現“第一書記”根據所駐貧困村實際情況爭取項目資金時因與鄉鎮黨委規劃部署不統一而不得不放棄的情況。同時，“第一書記”與鄉鎮黨委下派的聯村干部之間也容易發生工作重疊情況。

3.2 制度層面的現實問題

3.2.1 政策碎片化導致工作積極性受挫。我國農村千差萬別的現實狀況決定了“第一書記”制度落實面臨的千變萬化困難。在農村實際工作中面臨諸多機制性的困惑，出現重人員選派輕業務指導、重完成任務輕實際需求、重干部培養輕人員適用、重業務實用輕資源統籌等情況。同時，“第一書記”的選派、激勵、晉升制度尚不完善，專項經費與生活補貼無法及時到位的現象時有發生?？己藟毫h比激勵程度大得多，難免會出現不滿與懈怠情緒，甚至因為被外派而得不到派出單位關心，由于不在本單位在評先評優時往往不被優先考慮。這些都在一定程度上影響“第一書記”工作積極性。

3.2.2 服務周期短不利長期脫貧目標實現。貧困是一個動態變化的過程，全面脫貧還需謹防返貧。而中央選派的第一書記所明確規定的是在基層工作1～3年。相對扶貧工作的長期性與艱巨性，以及幫扶村的落后性，較短的選派期顯然不利于長期脫貧目標的實現。在精準扶貧中原本須有“不破樓蘭誓不還”的決心和毅力卻不得不面對短期考核，致使扶貧項目選擇時往往舍棄長效項目而取短期見效項目。頻繁換人勢必導致扶貧項目更加短視，不利于各項工作的開展。

3.2.3 權責不匹配致使因地施策辦法少?，F實中，駐村第一書記在精準扶貧的過程需要面對預想不到的各類困難，應對各種檢查，處理各種棘手事務，這些實際工作遠遠大于政策文件要求的工作職責。同時各個貧困村“貧根”各異，“第一書記”選派很難達到真正的精準，也造成了他們的特長優勢難以真正發揮。面對上級考核壓力很難立足長遠、做好真正帶領貧困村脫貧致富。

4 駐村第一書記在精準扶貧中作用發揮的保障策略

4.1 規范標準，提升自身綜合素質。針對融入難、磨合難、協調難的問題，進一步規范“第一書記”選拔標準。①按綜合素質與能力水平選拔，注重選拔黨性修養與個人品格高尚，責任心與適應能力強，有思想、有能力、有擔當的年輕干部。②根據精準幫扶貧困村特點與需求因村派人，嚴把第一關。

4.2 加強培訓，提高履職盡責水平。①進一步完善崗前培訓，在現有崗前培訓的基礎上有針對性地豐富培訓內容，做到黨性教育與業務教育相結合，責任意識培養與實戰本領提升相結合。②注重任上培訓與過程培訓，針對農村工作特點與精準扶貧要求強化三農政策、農村工作技能、鄉村文化、農村產業經濟等方面培訓。③建立和完善多級多層培訓機制，統籌資源整合，搭建學習交流平臺，保障培訓成效。

4.3 健全機制，優化完善制度保障

4.3.1 健全考核機制，將履職盡責與精準扶貧實績作為重要內容，豐富形式，多角度、多主體、分時段、全方位考核。加強考核結果運用，將其與第一書記晉升、績效掛鉤的同時與派出單位綜合考核掛鉤。

4.3.2 完善檔案管理，客觀詳實的記錄幫扶舉措及脫貧成效，將駐村期間精準扶貧成效計入“第一書記”個人檔案，作為評先評優、選拔任用的重要依據。

4.3.3 構建良性機制，駐村扶貧與派出單位發展互促互進，延長第一書記駐村周期或建立梯隊式的長期精準幫扶機制，由對口派出單位在現任“第一書記”駐村期滿后再次繼續派出新任“第一書記”，努力做到換人不斷線，保障精準扶貧長期發展與良性發展。

4.4 明確職責落細落實扶貧內容

4.4.1 建立健全履責清單制度。通過建立“第一書記”職責清單與精準扶貧工作考核清單，進一步明確駐村第一書記工作職責與工作重心。

4.4.2 建立健全督查督導制度。由縣(區)委組織部對“第一書記”所駐村上級黨委督查督導，通過約談問責等形式為駐村第一書記政策提供有力保障。

4.4.3 建立健全統籌協調制度。在縣區級層面結合相關職能部門業務之間的聯系構建選派第一書記聯席會議制度，加強各職能部門之間的協調配合工作。

4.5 注重激勵解決駐村后顧之憂。通過加大績效獎勵力度，落實各類補助與工作經費，探索職稱激勵政策等舉措進一步強化正向激勵。通過走訪慰問等及時發現并盡力幫助解決“第一書記”本人及家庭生活中遇到的實際困難，讓第一書記駐村期間全身心投入精準扶貧及所駐村各項工作。