立法者心智：區域協同立法機制構建的動因

●金 夢

一、問題的提出

區域協調發展是我國憲法序言中貫徹新發展理念的重要組成內容。黨的十九大報告指出，“實施區域協調發展戰略”“建立更加有效的區域協調發展新機制”?！?〕習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，載《人民日報》2017 年10 月28 日，第3 版。我國地域廣袤遼闊，區域發展不平衡不充分的問題長期存在，區域發展機制亟須逐步建立、健全和完善。區域內的生態環境協同保護力度、公共服務一體化程度和產業發展協同性等都有待提升和加強。中共中央國務院在《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》中指出，健全區域發展保障機制，建立健全區域協調發展法律法規體系。統籌區域發展尤其是法治發展，建立區域法治協同發展的創新機制，首先要從區域協同立法機制的建立健全和制度規范著手。與司法活動具有的終局性相比，立法活動具有延續性，其具有待續的性質。區域協同立法應該在現有立法理論與實踐的范疇中進行。協同立法理論并不是缺失，而是有待接續和挖掘的立法理論富礦。

區域協同立法是推動新時代法治發展和進步的重大戰略舉措。目前，學術界既有圍繞協同治理、區域法治、法治協同發展等問題進行的宏觀基礎理論研究，又有聚焦京津冀地區、長江三角洲區域和粵港澳大灣區的中觀立法理論和實踐建議?！?〕參見賴先進：《國家治理現代化場景下協同治理理論框架的構建》，載《黨政研究》2020 年第3 期；燕繼榮：《協同治理：社會管理創新之道——基于國家與社會關系的理論思考》，載《中國行政管理》2013 年第2 期；戴小明：《區域法治研究：價值、歷史與現實》，載《中共中央黨校（國家行政學院）學報》2020 年第1 期；倪斐：《地方法治概念證成——基于治權自主的法理闡釋》，載《法學家》2017 年第4 期；公丕祥：《法治發展的區域分析—— 一種方法論的討論》，載《法學》2018 年第5 期；陳光：《論區域法治競爭視角下的地方立法協調》，載《東方法學》2019 年第5 期；焦洪昌、席志文：《京津冀人大協同立法的路徑》，載《法學》2016 年第3 期；石佑啟、陳可翔：《粵港澳大灣區治理創新的法治進路》，載《中國社會科學》2019 年第11 期。這些研究關注的重點大多在于協同立法的合法性證成、具體領域的立法協同和區域法律法規的沖突與解決機制等方面?，F有的立法協同理論研究和實證分析并沒有關注到立法者在區域協同立法機制構建中的重要作用。而就協同立法理論的研究現狀來看，現有研究鮮有從法經濟學的研究進路，尤其是運用制度經濟學中，基于先存的心智構念（preexisting mental constructs）的制度變遷理論分析協同立法機制建構的制度動因并給出詳細具體的建構方案，更沒有從立法者的視角觀照協同立法的主體性限制和多樣訴求。立法者是推動法律制度變遷的重要力量，在區域一體化發展的背景下，區域協同法治機制的建構需要立法者主觀能動性的積極發揮。人作為法律關系的主體在區域協同立法機制的構建中發揮著重要作用，由立法者主導的立法過程深受立法者認知能力和心智水平等因素的影響。鑒于此，本文嘗試從區域協同立法者的視角切入，探討區域協同立法面臨的主體性局限和突出問題，運用制度經濟學中的制度變遷理論分析在區域協同立法過程中，區域內的不同主體進行立法博弈和制度合作的深層次原因。通過聚焦立法者的心智構念是法律制度變遷的重要影響因素，以期能夠從智識基礎和立法倫理層面完善區域協同立法的相關理論，從而助益于區域協同立法機制的構建。

二、區域協同立法機制建構中立法者心智的作用

立法即為達成一種現實秩序而由正式政治機關依憑包括社會背景、政治理想、歷史經驗等在內的“ 前見” 續造并通過語言向社會輸入公共規范的活動，因而立法從本質上來說又是一項未完待續的活動?！?〕參見周赟：《論立法的待續本質——從用法者角度看立法的本質》，載《哲學研究》2014 年第6 期。立法的待續特質在司法活動中得以延續，所立之法的良善既是對立法者提出的道德要求和倫理標準，又是達到善治的前提條件，可以說立法者肩負著良法善治的雙重使命。協同立法具有立法待續的明顯特質，在立法權下放至設區的市一級人大及其常委會之后，協同立法面對地方立法權的競合關系，其重點是要打破區域內不同立法主體的權限范圍和制度藩籬，將地域上相鄰的行政區域通過確定的法律范式凝聚成統一的規則整體，從法治層面打造成具有影響力的城市群，從而謀求更高效、更集約型的發展。區域協同立法者是區域內層級相同的立法機關所組成的立法共同體，由人組成的協同立法機關同樣具有人性的弱點，立法者的心智構念影響協同立法機制的構建，并在主客觀因素上造成協同立法存在著諸多的問題和困難。

（一）立法者心智水平會導致立法能力的主觀局限

立法者是立法理論中的核心概念和議題，立法者是一個多元的概念，具有發散的多維指向性。立法者是主權者，是擁有最高智慧的理性人，是具有超群知識和智慧的賢明。關于立法者，盧梭明確地指出，要為人類制定法律，簡直需要神明。這種神明擁有能通達人類的種種感情而自己又不受任何一種感情影響的最高智慧?！?〕參見［法］盧梭：《社會契約論》，李平漚譯，商務印書館2011 年版，第44 頁。立法者在一切方面都是國家中的非凡人物，其必須抽掉人類固有的不受理性約束的力量，才能賦予他們本身之外的并非靠別人幫助便無法運用的力量?！?〕參見史彤彪：《西方法治思想精義》，黑龍江教育出版社2019 年版，第479 頁。作為立法者，其不僅僅要擁有最高的智慧，更要有不變的理性?！傲⒎?，不像通常理解的那樣，是人力所能做到的事情。不變的理性才是真正的立法者，理性的指示才是我們應該研究的?！薄?〕［英］威廉·葛德文：《政治正義論》，何慕李譯，商務印書館1980 年版，第150 頁。葛德文所言的不變的理性本質上還是指向人所具有的最高智慧形態，變與不變都是相對意義上的概念。在現代法治國家中，主權在民，由人民經過法定程序選出的代議機關行使立法權，立法者不是居于高處的理想賢明，而是民意的最終代表者和行使者。

立法者必須具備立法活動所要求的理性，需要對國家的制度運作、社會的生活秩序和民眾的利益訴求有深刻的理解和認知。協同立法者是根據國家發展規劃和相關政策文件設置的一定區域，按照區域一體化的發展規劃要求，在本區域內享有立法權的立法機關。區域立法者并不具有完整的法律涵義，不是正式的法律概念，但是在區域協同發展過程中，區域立法者擔負著將區域發展規劃轉化成法律規劃，進而實現使區域協同行為有法可依，為區域協同發展提供法治保障的重要職責。相對于中央立法和地方立法而言，協同立法者需要在央地立法權限中尋找合法性空間和立法權平衡，需要從憲法和法律層面找到立法依據和立法理由，更需要統籌區域內的立法規劃和立法程序。

人的心智是擁有一種理性的情感的力量、技能和能力安排，其展示在思考、感覺和行動過程中?！?〕參見［美］邁克爾·帕爾多、丹尼斯·帕特森：《心智、大腦與法律：法律神經科學的概念基礎》，楊彤丹譯，浙江大學出版社2019 年版，第53 頁。心智是心理和智識的表現，是一個人進行感受、理解、判斷、選擇、想象和推理等各項思維能力的總和，這些思維能力用來指導人的實踐活動。認知科學是追求人類心智和認知本質的哲學傳統，探求人腦產生有意識心智的功能和物理機制，并且具有探索人類心智功能如何實現的工程技術傳統?！?〕參見劉曉力：《哲學與認知科學交叉融合的途徑》，載《中國社會科學》2020 年第9 期。在認知科學中，感性認識的感覺、知覺和表象屬于心理學的范疇，而理性認識的概念、推理和判斷則屬于邏輯學的范疇，心理和邏輯是人類心智的兩種基本狀態，也是人類認知的重要通道，心理過程和邏輯過程在人的大腦中統一協作、密不可分?！?〕參見蔡曙山主編：《人類的心智與認知——當代認知科學重大理論與應用研究》，人民出版社2016 年版，第441 頁。心智構念則是心理過程和邏輯過程整合的模型結構和認知表征，其受已有的知識結構和思維模式的影響，因而人類的很多決策過程受先存的心智構念的影響。立法者的心智是立法者獲取立法相關的信息和知識，對這些立法知識和信息進行應用處理和邏輯推理的能力過程安排。立法者的心智構念是立法者心理過程和邏輯推理過程的總和表征，在立法活動中主要通過立法行為、立法能力和立法效益來展現。由諸多個體組成的協同立法者具有人性的局限和弱點，其先存的心智構念深深影響著立法過程。

立法者認知能力的局限會反映體現在立法能力和立法效益上。理性的情感力量、技能水平和能力安排高低有別、參差不齊，這些不同水平的心智構念體現在立法決策過程中就是立法能力和立法效益的差異?！傲⒎芰κ橇⒎ㄕ咭婪ㄓ行惺沽⒎?、創制高質量立法產品應具備的個性特征，是立法者勝任立法工作的各種主觀條件的綜合與外顯?！薄?0〕劉志堅：《立法能力：概念厘清和原理論要》，載《甘肅社會科學》2020 年第4 期。立法者的既存知識、立法理念和立法經驗等在立法工作中會呈現出多面的形式，例如立法目的條款的設置，立法過程中的方法運用、策略規則和法的構造技術等這些外在表現形式的背后是立法者心智的烙印。按照耶林的觀點，“法律就像一個漫游者，他在黎明接近日出時離家出游，歷史是太陽，而法權感則是漫游者的影子。在日出前法權處于冷清狀態，也沒有影子，日出后或太陽照耀時，影子從法權后面，移到旁邊，最后出現在法權前面?！薄?1〕［德］耶林：《法權感的產生》，王洪亮譯，米健校，載《比較法研究》2002 年第3 期。法權感在立法過程中會讓立法者在進行法律創制活動時短時間內形成一種立法設計的直覺，這種感性認識對于良善立法具有極其重要的作用。直覺在很大程度上是心智構念長久累積的瞬間展現，科學立法、民主立法的進程需要關注立法者的直覺判斷，經過專業規訓的立法者在立法過程中會在規范、價值與科學之間作出理性的選擇。立法者的理性選擇最終通過立法效益體現，“立法效益=符合立法目的的效果（正效果）/立法的全部社會效果（正效果+負效果）”，〔12〕郭道暉：《立法效益與立法效率》，載《法學研究》1996 年第2 期。立法效益表征立法目的的有用效果，科學、理性、審慎地立法并通過法律實施達到預期的立法效益。

作為立法技術的運用者，立法者的心智水平影響法律創制的結果和法律形成空間的范圍。先存的心智構念導致人們認知和行為方式的差異。由于家庭背景、受教育程度、成長經歷的不同，立法者的個體化差異較大，受制于自身知識的局限性和運用知識的能力水平不同，協同立法者表現出不同的價值取向和制度選擇傾向。以長江三角洲區域立法為例，該區域根據《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》的規劃范圍包括上海市、江蘇省、浙江省和安徽省，劃定27 個城市為中心區，同時建立長三角生態綠色一體化發展示范區和特殊經濟功能區。長江三角洲區域的協同立法者需要兼顧上述不同功能區的發展需要，更需要處理好區域內的功能疊加問題，這對協同立法者的道德水準和立法技藝提出了較高的要求。在長江三角洲區域內，地區發展的不平衡依然存在，江蘇北部、安徽等地的經濟發展水平與上海、浙江等地區的差異較大，立法者的任職條件和資格也不同，這些主客觀因素直接影響著該區域立法者的智識認知差異并導致認知局限性，以至于在關涉重大利益問題時不易達成區域共識。系統性的協同立法，需要以德性為出發點，立法者的目標是教導整體的德性或善，立法者本身需要理解欲望和情感?！?3〕參見林志猛編：《立法與德性—柏拉圖〈法義〉發微》，張清江、林志猛譯，華夏出版社2019 年版，第139 頁?？刂坪米陨淼挠颓楦行枰邆漭^高程度的自控能力，這對立法者自身的心緒管理能力提出了較高的要求?！坝捎诹⒎}材的復雜多變，立法者需要考慮不計其數的繁多變量，審慎考量具體情境的正確選擇?！薄?4〕劉風景：《審慎立法的倫理建構及實現路徑》，載《法學》2020 年第1 期。立法者需要站在道德高處審視整個立法過程并預見法律效果，從主觀上克服智識認知導致的區域協同立法障礙。

（二）立法者所處的地域范圍會導致立法能力的客觀局限

立法者作為法律創制的直接參與者，其先存的心智構念會導致立法活動的主觀局限性，這種主體性的局限是區域協同立法者提高自身理性認知能力的動力來源和直接原因。而區域概念中的立法活動本身所具有的空間屬性又促使立法者進一步關注立法的空間影響要素?！翱臻g要素是區域法治發展現象的基本變量，是科學認識和揭示區域法治發展的內在機理的重要視角，也是打開區域法治發展進程的內在奧秘的一把鑰匙?！薄?5〕公丕祥：《法治中國進程中的區域法治發展》，載《法學》2015 年第1 期。地域范圍的因素對于國家治理方式的針對性、特殊性和有效性提出了客觀挑戰。不同的地理位置會對應不同的氣候、環境和資源等，這些不同的氣候、環境和資源會產生多元的生活需求進而影響社會對于法律供給的需求。不同的氣候和土壤等資源條件也會對人的性格、精神狀態和氣質產生影響，進而形成地區差異，對個體的心智構念和心理偏好產生影響?？梢哉f，地域范圍不同，氣候、土壤等因素的差異都會對法律產生影響?！爱斪匀画h境空間對人的作用方式發生改變時，空間與法律之間的關聯則可能表現出曾經的差異空間向勻質空間的轉變，進而帶來法律規范上的趨同?！薄?6〕韓寶：《理解法律地理——關于法律的一種空間思考》，載《交大法學》2019 年第1 期。區域協同立法者正是要利用這種自然環境空間對個體行為方式的影響，突破地域范圍導致立法能力的客觀局限性，通過利用勻質空間的轉向和法律規范的趨同化，回應并滿足區域一體化發展的法律需求。

對于立法者來說，精神的氣質和內心的情感因氣候不同而有地域性的差異，法律受情感、氣質的影響并表現在法律心理和立法者的法律認知層面上。區域協同立法是在地理范圍相近且氣候、土壤等環境要素具有相似性的區域內進行的，能最大限度降低地理空間的客觀因素對法律的影響。但是，“法律不僅僅是一種國家推行其空間政策的被動媒介，它還是一種擁有其自身生命的生產力，可以說，法律塑造了物質空間、社會空間和精神－主觀空間?！薄?7〕［以色列］伊沙依·布蘭克、艾?！ち_森-茲維：《法律理論中的空間轉向》，楊靜哲譯，載《西部法律評論》2020 年第1 期。立法活動是一種塑造活動，這種塑造行為決定了區域協同立法過程不僅僅關涉國家政策在地方的具體執行程度，更是在現有的立法理論框架下形塑具有中國特色的地方協同治理方式，地方的法治化進程會深深影響國家治理的效能。立法者應該從適宜履行生活義務的行動去制定法律，而不是單純地從人未來可能享有的和平狀態去考慮?！?8〕參見［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），張雁深譯，商務印書館1959 年版，第276 頁。例如，在京津冀協同立法過程中，由于北京特殊的政治地位使得其與天津、河北在協同立法過程中的地位不平等，但是從地域空間上看，三地面對共同的經濟社會和環境污染等問題。在治理環境污染問題方面，針對三地的氣候和土壤等自然條件具有的相似性，京津冀三地共同簽署《京津冀環境執法聯動工作機制》，從地域、時間和人員三方面進行聯動，整治大氣和水污染等環境違法行為。但是環境執法聯動工作機制的長期有效運行，需要區域內的立法者、執法者和民眾進一步消除認知差異，增強環保意識，統一環保標準、環境設計規范并協調區域內邊界等問題。

區域協同立法是各個地方利益博弈和妥協最終達成一致意見的過程。地域范圍的客觀局限性會使區域立法者進一步擔憂地域范圍內的資源分配問題。區域立法者擔憂的協同治理會讓渡一部分優質資源進行區域內的共享，優質資源培育和開發過程的成本由地方承擔，而資源共享的收益卻由整個區域共享。醫療、教育等優質資源的共享會加劇優質資源供給的緊張狀態，這種福利危機會導致立法者立法能力的現實局限。區域協同立法作為一個協調各方利益最終達成立法共識的復雜過程，在進行區域協同立法的過程中，區域范圍內的各方立法主體往往會擔心自身利益的減損或者福利的降低。例如，按照《粵港澳大灣區發展規劃綱要》 劃定的香港特別行政區、澳門特別行政區和珠三角九市，該區域的協同立法涉及一國兩制的法律體系問題，區域內的社會制度、法律制度存在差異，分屬于三個不同的關稅區并且使用三種不同的貨幣。香港和澳門的社會治理、規則標準和經濟運行等方面國際化程度高于珠三角區域，在“一國兩制”的前提下，粵港澳大灣區的協同立法工作面臨著多元立法主體對自身區域福利減損的擔憂，協同立法如何在保證現有港澳自由貿易港地位的基礎上，提升珠三角的法治水平，是協同立法者不可回避的重要問題。大灣區的協同立法需要解決中央與地方、區域內政府間的利益沖突問題，在“一國兩制”統一的制度前提下，進行充分的立法協商。利益格局的變遷以及受“一國兩制”基本國策和單一制國家結構的影響，傳統法律規范體系難以有效解決粵港澳大灣區的協同治理問題?！?9〕參見石佑啟、陳可翔：《粵港澳大灣區治理創新的法治進路》，載《中國社會科學》2019 年第11 期。大灣區的協同立法，需要在維持福利總量遞增的前提下，探求治理規則的創新路徑，實現多元立法主體的有效協商與高效合作?？缧姓^域的協同立法問題需要尋找共同利益的最大公約數，從而達到區域協同立法的帕累托最優狀態。

三、立法者的心智構念是法律制度變遷的驅動因素

立法者的心智構念對協同立法具有重要影響，不僅體現在立法決策過程中立法者智識的局限性，更引起了立法實踐過程中的多元主體性問題。協同立法決策需要立法者認知的準備，認知的準備過程是在協同立法者先存心智構念的基礎上進行的心理整合過程和邏輯推理過程。

（一）心智構念何以重要：立法場景中制度變遷的動力

在制度經濟學的發展脈絡中，道格拉斯·諾思將主體先存的心智構念作為制度形成和變遷的重要影響因素，這也成為我們研究立法主體行為的重要理論基礎。制度經濟學中基于供需關系的分析框架和基于心理認知基礎的分析框架對于制度變遷理論的解釋方法有著顯著不同，“理性人”假設的分析模型排除了作為主體的人的基因特征和心智因素對于制度的影響力和形塑力。盡管行為法經濟學對于“經濟人”即“理性人”與“真實的人”的行為特質做了區別，認為人是有限理性、有限意志力和有限自利的集合體，但是其研究的側重點是人類行為的可預測性和模型化，以及人類行為選擇對于法律制度的影響，而并非人類的心智因素對于法律制度的影響?？梢哉f，將人的心智因素引入制度經濟學的研究從而分析制度變遷的動因和發展趨向，是經濟學理論發展的一次超越，也為法經濟學的研究提供了全新的研究視域和研究范式。諾思的“制度－認知”理論將制度初始選擇的差異歸結于認知結構的差異，他認為，我們所構建并試圖去理解的這個世界是人類心智的建構物，不能在人類心智之外獨立存在，構成人類互動基礎的總體結構是人類心智的一種建構，并且隨著時間的推移以一種遞增的過程演化著?！?0〕參見［美］道格拉斯·諾思：《理解經濟變遷的過程》，鐘正生、邢華等譯，楊瑞龍、鄭江淮校，中國人民大學出版社2018 年版，第75-76 頁。人類的心理和認知決定了人自身看世界的方式和視角，也決定了制度演化和制度變遷的方式，心智因素是制度變遷的動力來源，也是推動制度變遷的重要影響因子。

這和唯物史觀的認知維度并不沖突，從人的心智角度考察制度變遷問題，是行為法經濟學立足于人類行為產生的原因、大腦運作的過程進而得出人類的理性行為選擇。諾思所說的世界是人類心智的建構物，心智因素作為制度變遷的動力并不否認生產力決定生產關系，而是從更深層次上探討人類行為如何在物質決定意識和認知的基礎之上受經濟發展水平、地域、氣候等客觀條件的影響和制約，從而基于理性判斷制定更加合理的制度問題。人作為有限理性、有限自利和有限意志的集合體，相對于傳統經濟學的“理性人”假說，人的情感和意識對于人類行為活動的影響深遠。有限理性受到人接受到的信息及處理信息能力的限制，決策的質量受到該制度向決策者提供完整準確信息能力的嚴重影響，要克服人處理信息能力的內在有限性，就需要通過制度建立穩定的預期和啟發式決策，從而保持決策的穩定性與連貫性?！?1〕See Edward L. Rubin, The Legal Process, the Synthesis of Discourse, and the Microanalysis of Institutions, Harvard Law Review. Vol. 109, No. 6（1996）, p. 1414.法律與情感、法律與心理的問題是法律和認知神經科學交叉研究的重要內容，“在規范性面向上，認知神經科學可以對規則的制定提供一些具有建設性的指引?！薄?2〕郭春鎮：《法律和認知神經科學：法學研究的新動向》，載《環球法律評論》2014 年第6 期。立法決策與立法者的認知有著非常密切的聯系?！翱陀^世界的不可知性和主觀認知能力的有限性，使得個體難以做到完美的或絕對正確的認知，從而產生認知偏差?！薄?3〕同前注〔9〕，蔡曙山書，第567 頁?！叭祟愓J知自有其規則，這種規則無法用理性的概念來充分解釋，它們時時帶來認知偏差，常會導致決策和行為系統性偏離理性思維?！薄?4〕李學堯、葛巖、何俊濤：《認知流暢度對司法裁判的影響》，載《中國社會科學》2014 年第5 期。區域協同立法由于受地域性的限制再加上立法者自身智識的影響，立法過程中的信息誤差、認知偏差因素相對于地方性的一般立法而言較高，信息共享機制的建立和信息處理能力的提升是協同立法者的基本訴求，也是區域協同立法機制構建的重要組成部分。

協同立法決策過程是協同立法者對立法相關信息進行加工的過程，信息加工過程是在立法者既存心智構念基礎上進行的動態的、不確定的行為過程，認知偏差對立法者的決策行為會產生重要影響。這也進一步提示我們，在協同立法過程中，如何將協同立法者的認知偏差減少到最小，換言之，如何降低協同立法者的認知偏差因素對于立法行為的影響是提高協同立法效益的重要內容。降低協同立法者的認知偏差意味著協同立法成本的同步減少。立法成本包括立法工作本身的成本和立法的社會成本。立法工作本身的成本包括從立法規劃、立法案起草、提案、審議到通過、公布及進行法律修改、立法監督、立法評估等整個立法過程中人、財、物、時間等直接的物質損耗。立法的社會成本是基于立法決策、立法方略、立法技術等方面的因素引起的社會連帶支出?！?5〕同前注〔12〕，郭道暉文。立法過程各個環節都有著立法者認知偏差的作用場域，立法成本是由立法過程中各個環節的直接損耗和間接損耗共同組成的。尤其是對區域內的協同立法來說，協同立法意味著多個地方立法主體的同步同頻行為，協同立法過程涉及地方的立法協調過程，協同立法者的預期是在其心智構念和認知前提下的立法規劃行為，區域協同立法的實踐預期是立法成本的最小付出和立法收益的最大化呈現。立法者心智推進區域協同立法進程，協同立法所立良法的品格既要求立法目的的良善又要求立法效率的提高。

（二）在法律制度變遷中進行的區域協同立法博弈

人的心智構念指引主體的具體行動，進而影響社會制度的發展和變遷。如果將社會制度視為受人類心智因素影響的一種建構，那么法律制度同樣是在心智構念影響下的積極建構，這種對法律制度的建構和影響體現在法律博弈過程中。在作為社會制度重要組成單元的法律制度中，法律策略主體在行為發生相互作用時的策略選擇，以及由這種策略選擇產生的后果構成了法律博弈過程，〔26〕參見金夢：《法律博弈論及其核心構造》，載《江海學刊》2015 年第5 期。通過法律博弈達到法律均衡是立法追求的價值目標。協同立法過程是多方主體協商和多元利益主體博弈的過程，立法者的立法行為深受立法者既存的心智構念的影響，并在立法過程中影響立法者行為的價值選擇。制度變遷由多元主體參與，不同主體的角色不同且可能互相轉換，主要取決于制度變遷對不同主體利益的影響，同時受諸多因素影響?！?7〕參見黃少安：《關于制度變遷的三個假說及其驗證》，載《中國社會科學》2000 年第4 期。區域協同立法關涉的利益主體更是多元，多元利益主體之間的沖突既有公權與私權的利益沖突，又有私權之間的利益沖突，既有區域內相同位階的公權沖突，又有涉及不同位階的央地利益沖突，更有不同部門公權力的競爭與利益沖突。不同利益主體，社會力量介入立法過程，導致權益分配機制從政治博弈到立法博弈的轉型?！?8〕參見許章潤：《從政策博弈到立法博弈——關于當代中國立法民主化進程的省察》，載《政治與法律》2008 年第3 期。立法決定了法律制度的利益分配機制，立法過程是公權與公權、私權與公權以及私權與私權之間的博弈過程。

區域協同立法是治理現代化的一種創新方式，區域協同立法的博弈過程是公眾參與立法、實現民主立法的重要體現。立法博弈過程是多方主體進行妥協最終就利益分配問題達成共識的過程。區域協同立法博弈遵循預期效用理論的邏輯進路，即協同立法者進行立法行為。首先，評估該立法行為所產生的福利價值；其次，如果協同立法行為的結果不確定，立法決策者會充分計算所有假定行為結果的價值，并根據協同立法行為的預期立法價值進行評估；最后，協同立法者會充分利用得到的信息，對每一行為結果的概率以及價值的估測做有效計算?！?9〕參見［美］羅杰·G.諾爾、詹姆斯·E.克里爾：《有關風險規制的一些認知心理學啟示》，載［美］凱斯·R.桑斯坦主編：《行為法律經濟學》，涂永前、成凡、康娜譯，北京大學出版社2006 年版，第385 頁。區域協同立法博弈的最終結果指向資源的優化配置和法律價值（公平、正義等目標）的實現。公平是法律的價值體現，公平不僅是一種價值目標，而且是一種進化的結果，更是合作的基礎和原因。公平感的體悟、正義目標的實現是人進行有效合作的基石，公平、正義是人和人類社會能夠存在和發展所必須的，是人腦智識中根深蒂固的需求?！?0〕同前注〔22〕，郭春鎮文?；谥贫茸冞w的區域協同立法博弈，是將立法者的心智構念放置于立法過程之中，基于預期效用理論的邏輯進路。立法者主導協同立法博弈的進程，決定著利益分配機制和法律供給模式，并對協同立法博弈的結果具有決定性的影響。立法博弈在立法市場中進行，博弈的主體涉及多方利益主體。就區域協同立法博弈而言，區域協同立法者是主要的立法博弈主體，但是除了區域協同立法者之外，還有權利個體、社會團體等利益關聯者，這些利益關聯者的訴求集合影響著立法市場上的法律供給關系，而作為立法共同體的協同立法者有時又與利益關聯者的身份相交叉，從而形成一種復雜多變的立法博弈格局。

（三）區域協同立法博弈引發的多元主體性問題

涉及多元主體利益博弈的區域協同立法，是在立法者心智構念的影響下進行的，在立法場景中，心智因素是推進立法博弈進行的動力來源，是實現立法目的和立法目標的動因。立法者的心智構念影響協同立法的進程和質量，不僅在區域立法博弈過程中，同時在立法實踐層面帶來諸多亟須解決的問題。立法者的智識認知導致的主觀局限，所處的地域范圍引起的客觀局限及福利危機帶來的現實局限性使得區域協同立法面臨著多元化的主體性問題，主要體現在以下三個方面。

第一，區域協同立法的主體權限范圍不明確。區域協同立法的主體是在本區域內享有立法權的立法機關，我國《立法法》中沒有對區域協同立法主體的界定，區域協同立法的主體還停留在理論研究的起始階段，并不具有法律意義上的權限范圍。區域協同立法機關是否也像全國人大及其常委會一樣，對于本區域內的特定事項具有地方的專屬立法權是一個十分關鍵的問題。由于區域內的各個立法機關的立法權限僅限于本行政區域內，如何在區域協同發展的大背景下，完善地方立法事項的協同路徑，尤其是地方性法規、地方政府規章和地域特色治理事項的互相借鑒融合，打破區域治理過程中立法主體的權限藩籬，使區域協同立法在技術層面、內容層面和程序設置上都具有整合效應是明確立法主體權限范圍的重要目標。不可忽視的是，立法權在與立法者結合的過程中可能會使立法權發生變異，民主社會的立法權追求法治的秩序和目標，但立法膨脹會導致從法治轉向立法者統治?！?1〕參見李林：《立法權與立法的民主化》，載《清華法治論衡》2000 年第1 輯，清華大學出版社2000 年版，第267 頁。如何通過軟法的形式在制度層面和政策層面，明確區域協同立法主體的權限范圍，防止協同立法主體對于立法權的濫用，劃定協同立法者的權力邊界，深度培養區域協同立法者的審慎立法德行是確立協同立法主體權限范圍的關鍵內容。

第二，區域協同發展的協調機關性質不確定。區域協同發展的協調機關是否具有立法權和執法權，現有的區域協同發展理論和實踐并沒有給出解答。例如，在長江三角洲區域成立長的三角區域合作辦公室，其組成人員由上海市、安徽省、江蘇省和浙江省的人員共同組建。從現有政策文件、機構設置和運行情況看，該機構作為區域性的協調機關性質并不明確，作為一個帶有管理職能并能夠進行統籌協調的機構，它是否具有立法權和執法權，如果沒有立法權和執法權如何對該區域內的公共事務進行管理是亟待解決的重要問題。區域協調機關的性質關涉區域發展的大局和總體發展方向，尤其是具體到“一國兩制”的粵港澳大灣區建設更是如此?；浉郯拇鬄硡^建設領導小組是國家層面的區域發展指導機構，和長三角區域合作辦公室的性質并不相同，其在粵港澳大灣區發展進程中發揮的是決策指導功能，并不是粵港澳大灣區發展的區域內協調機構。在國家法律層面，需要結合各區域發展的特點和實情，統一區域協調發展機構的性質定位，明確協調機構的性質才能更好地確定機構的角色定位、完善機構設置并提高運行效率，從而推進區域協同治理能力和治理體系的現代化。

第三，協同立法的合作機制面臨地域性的行政壟斷。在區域一體化發展的過程中，戶籍、教育、醫療等關系重大民生的問題如何實現一體化是區域協同立法首先要解決的重要問題。這種重點領域的合作機制目前尚未建立，地域性的行政壟斷問題嚴重。在京津冀一體化進程中，北京和津冀地區的地位不同，疏解非首都功能是津冀地區城市建設的重要任務，北京的教育、醫療等重要民生資源如何更好地輻射一體化區域是區域協同立法不可回避的問題。解決區域一體化發展進程中的公平正義問題需要合作主體的協商與博弈。城市治理權的合作本質上是享有并行使地方治理權的國家機關之間的合作，區域內的各個地方國家機關由分工不同的科層人員組成，這些地方國家機關的決策者是真正的博弈參加人?！?2〕參見陳光：《區域立法協調機制的理論建構》，人民出版社2014 年版，第40-41 頁。地域性的行政壟斷是博弈參加人擔憂自身現有福利減損而采取的最優策略選擇，但是在區域合作治理的政策背景下，合作帶來的收益（包括既有和潛在）能夠促使地方國家機關的決策者們轉向合作的策略選擇，因為選擇區域合作意味著更多的收益和福利。合作的策略選擇會促使地域性的行政壟斷逐漸消彌，并對區域協同發展的制度變遷產生積極影響。協同立法需要一系列的制度設計和變革，例如建立區域聯席會議機制、立法協商機制和立法聯合評估機制等來打破地域性的壟斷，發揮立法的引領作用，克服區域法律發展過程中遇到的各種棘手問題，實現區域協同發展。

四、區域立法博弈中的競爭力在于立法者心智構念的完善

立法者的心智水平會影響立法能力，作為立法場景中立法制度變遷的驅動因素，區域協同立法者的預期是希望通過一系列的立法博弈活動尋求各方的利益共識，以推進區域協同立法機制建構的進程。立法者心智構念的完善必須響應《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，推進地方治理體系和治理能力的現代化進程離不開德才兼備的立法者。要解決區域協同立法博弈中產生的多元主體性問題，最終還是要回歸到作為主體和核心的立法者層面上，以信任機制的建立和完善為制度保障，逐步提升協同立法者的心智水平，從而提高協同立法技藝和協同立法能力。

（一）區域立法博弈的主導因素是立法者

立法活動指向建構規則和制度體系，作為一種外部秩序或者外部規則的制定，立法本身就是博弈規則，法律的產生可以說是博弈的表現形式和最終結果。立法活動和法教義學在法學理論研究中有著嚴格的分野，但是不可否認的是，作為外部秩序的立法活動決定了法教義學的發展方向，其具體指向的是法的形成空間。在法的雙重因素中，政治因素和技術因素影響著法律的發展方向，技術因素指向的是國家中被組織起來的人對于現存法秩序的確信，技術因素指向的專業法學家具體處理法律制度和法律原則?！?3〕參見雷磊：《法教義學能為立法貢獻什么？》，載《現代法學》2018 年第3 期。立法活動是關于法律制度的建構、法律關系的確認以及法秩序的邏輯體系正當的關鍵內容，這些內容的確定完善過程是多方利益主體的博弈過程，立法者在這一過程中扮演的是具有決策權的舵手角色，也就是我們通常意義上所說的決策者。立法包括立法結果即制定法和立法過程，主導立法過程、決定立法結果的是立法者?！?4〕參見葉竹盛：《面向立法的法理學：緣起、理論空間和研究問題》，載《杭州師范大學學報（社會科學版）》2012 年第5 期。立法者決定了采用何種方式進行法律制度設計，包括對法律規則的設置、法律關系的確認及法律責任的承擔等問題。

審慎地進行公共政策的變革和公共部門結構與職能的優化，是政府正常和持續的進程。決策者應該具有領導、行動和管理的膽識，在許多情況下，這些決策者果決的行動能夠改變政策空間，推動改革進程?！?5〕參見［美］梅里利·S.格林德爾、約翰·W.托馬斯：《公共選擇與政策變遷：發展中國家改革的政治經濟學》，黃新華、陳天慈譯，商務印書館2016 年版，第200-201 頁。立法者可以改變法律的形成空間，并對法律制度的整體建構產生影響，進而推進法律變遷，在此意義上，立法者是立法博弈的主導者和推進者。立法者通過行使法律制度設計的話語權來影響法律體系的建構和法律變遷的方向?！爸贫仁且粋€社會的博弈規則，或者更規范地說，它們是一些人為設計的、形塑人們互動關系的約束?！薄?6〕［美］道格拉斯·C.諾思，《制度、制度變遷與經濟績效》，杭行譯，格致出版社2014 年版，第3 頁。制度通過為人們提供日常生活的規則來減少不確定性，通過其對交換與生產成本的影響來影響經濟績效，因而，制度是通過建立一個主體之間互動的穩定結構來減少不確定性，但是穩定性也伴隨著制度變遷本身?！?7〕同上注，第4-6 頁。從作為外部規則秩序的立法性質看，立法者要建構的理想法秩序是法律主體之間經過博弈之后形成的穩定互利的秩序結構體系。同時，立法者對于法律制度的設計、法律關系的形塑、法律價值的選擇和法律效果的預期都有著實現共同體利益的最大化傾向。

區域立法機關是以本地區的利益為選擇基點，這就使得協同立法不可避免地陷入一種長期多方利益主體博弈甚至拉鋸的焦灼狀態。統一的智力指導日常行為和判斷他人行為的能力，立法工作是在較為健全的政策基礎上為這種智力活動提供明確規范化的文本規則?！?8〕See Oliver R. Goodenough, Mapping Cortical Areas Associated with Legal Reasoning and Moral Intuition, 41 Jurimetrics J. Vol. 41（2001）, p. 432.區域協同立法者從事的是開創新性的協同立法工作，其既是新的立法制度的創建，又是立法技術和方法的創新，可以說，協同立法者兼具理想的“立法者”和現實生活的“立法者”的雙重身份?！?9〕參見嚴存生：《也談“立法者”》，載《河北法學》2016 年第1 期。立法者的雙重身份使其能夠在區域立法博弈中取代其他利益主體從而占據著主導地位?！爸贫ǚ傻母疽罁谟诮鉀Q現實的問題，即對現實的法益作出大致衡平的分布，并且在現實的法益沖突中作為中立的衡平力量，展現判斷的力量……作為實踐的理性，法律并不單純是一種智力上的事，更多地是一種行動上、倫理上的事?！薄?0〕王申：《論法律與理性》，載《法制與社會發展》2004 年第6 期。因此，作為立法博弈主導因素的立法者需要具有道德知識與立法智慧，道德知識和立法智慧構成立法者心智因素的核心內容，也是主導立法博弈進行的關鍵因素。區域協同立法者的道德知識決定立法博弈的倫理層級，區域協同立法者的立法智慧影響立法博弈的價值選擇。

（二）區域立法博弈的最優策略選擇是立法協同

就我國目前區域協同立法的現狀看，區域協同立法機關并沒有法律意義上的界定，其性質是協調機關而不是權力機關，這就給區域立法者帶來了行權空間上的困惑和障礙?！皡^域空間不是一個決定資格界限的地域，而是一個由合作過程決定的功能和行為空間”，〔41〕洪世?。骸洞蠖际袇^治理——理論演進與運作模式》，東南大學出版社2009 年版，第57 頁。我國各個區域的協同發展是在國家區域發展總體戰略全局中進行的，區域空間更多是在地理位置和政治戰略意義上的劃定?！白⒅叵到y性、整體性、協同性是全面深化改革的內在要求，也是推進改革的重要方法?！薄?2〕習近平：《習近平談治國理政》（第二卷），外文出版社有限責任公司2017 年版，第109 頁。區域協調發展相較于地方獨立發展而言是否對地方的發展有著積極的促進作用，換成法經濟學的表述方式，區域協同立法對于地方立法發展而言是否是收益大于支出，對于地方治理現代化來說是否能夠起到真正的助推作用？這是研究協同立法博弈策略的價值和目的所在。

在區域協調發展的過程中，不可避免地會出現地方立法權的競爭關系。協同立法是對區域內的權力資源和權力資源的制度化配置和整合?！?3〕參見黃信瑜、石東坡：《立法博弈的規制及其程序表現》，載《法學雜志》2017 年第2 期。協同立法資源的配置和整合過程是協同立法機關在市域治理過程中打破固有的行政區域藩籬，實現互通有無，進行取長選優的過程，資源配置的高效和整合的最優方式就是協同立法最終選擇的利益分配方式，也是其選擇的“成本—收益”的最佳模式。我國《立法法》第72 條規定了以行政區域劃分為基礎的地方立法模式，即省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際要求，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下制定地方性法規。地方立法僅在本行政區域內具有溯及力，在區域一體化發展的趨勢下，地方立法的重復事項也普遍存在。例如，在環境污染治理方面，京津冀、長江三角洲等區域的各省市均有大氣污染防治條例，而條例中關于大氣污染監管、考核和問責的相關條款等很多都是依據《大氣污染防治法》制定并且有很多相似或者一致的條款。如果這些地方選擇區域協同立法，就可以克服重復立法的具體事項，各個地方的立法機關還能降低地方立法的成本，通過溝通協調機制實現互通有無，借鑒先進地方的立法技術，減少立法資源的浪費，最大限度地提升立法質量，進而提升整個區域治理的效能。更進一步，用公式來計算和分析協同立法的成本和收益。假設在協同立法利益分配過程中節約的信息費用為L1,協同立法的信息成本為P1，出現立法信息偏差的概率為M1,那么當L1＞ P1×M1 時，協同立法相對于各自獨立進行的地方立法而言就是立法資源配置方式的最優選擇。就地方協同立法而言，由于是在特定區域內針對特定事項的立法工作，出現立法信息偏差的概率不管是從理論上還是在實踐中都極低，因此協同立法節約的信息費用是大于協同立法的信息成本的，在這種狀態下，協同立法是立法博弈的最佳選項。

“立法的政治制度安排應當實現最廣泛地接納意見，并根據意見的爭論與妥協來完成立法，這是現代民主體制在立法過程中的具體要求?！薄?4〕周祖成、喻彥霖：《法律心智：返回法律的生活世界—— 一種現象學的視角》，載《法制與社會發展》2020 年第3 期。協同立法博弈是多方的利益博弈過程，由于博弈的主體不只一方，至少是兩方或者兩方以上的多方，因此通過多方的合作與不合作方式的選擇，會得出不同的立法選項。假設選擇合作的收益為3，選擇不合作的收益為1，那么在多方博弈中多方同時選擇合作的收益是最高的（N×3），而多方都同時選擇不合作的收益則是最低的（N×1），這也更進一步印證了在立法信息偏差概率極低的狀態下，多方選擇合作時候的收益為最高。協同立法中信息偏差概率低的重要原因是區域范圍內信任機制的有效確立。信任機制是區域一體化得以順利進行的制度保障，它通過降低合作各方對合作風險不確定性的擔憂，運用信息的共享機制和溝通機制來最降低立法成本?！叭藗冞x的是能使其預期效用最大化的策略，而制度通過作用于預期效用的計算來對社會結構產生影響，其中的關鍵在于社會制度對社會預期的一種穩定功能?！薄?5〕［美］杰克·奈特：《制度與社會沖突》，周偉林譯，上海人民出版社2009 年版，第219 頁。區域立法博弈選擇合作方式會最終達到帕累托最優。區域范圍內的地方立法者選擇合作（協同）的方式，即區域協同立法所取得的收益要大于非合作（非協同）的立法形式。區域協同立法的博弈體現在立法的價值目標、立法主體的選擇、立法的層次設計和立法權的運作等方面，〔46〕參見羅俊杰、易凌：《區域協同立法博弈分析》，載《時代法學》2009 年第4 期。立法博弈的這些方面本質意義上都是立法主體立法理念的博弈，這也就進一步印證著前述立法者心智構念對協同立法的重要影響。協同立法是區域性地方立法權的競爭過程，經過立法博弈選擇合作方式得出最終的協同立法事項。

（三）區域協同立法者智識水平的提升以制度信任為基石

區域協同立法博弈選擇的合作方式是區域立法協同，區域協同立法機制的構建是以制度信任為基礎的，制度信任可以最大限度地降低立法認知的偏差，減少立法過程中的直接損耗和間接損耗。雖然在區域一體化的地域范圍內有著相似的或者相近的風土人情、習俗規范，但是由于行政壟斷的既有格局和相關利益主體對于福利危機的憂慮，我們依然需要借助科學的機制設計，借助基于制度威懾的信任彌補基于情感／血緣等的特殊信任缺失?！?7〕參見吳元元：《食品安全共治中的信任斷裂與制度因應》，載《現代法學》2016 年第4 期。制度信任意味著區域范圍內的各方主體選擇協同治理的模式推進區域一體化的進程，表現在立法領域就是區域協同立法機制的建立和穩步完善。立法者的心智構念影響協同立法機制的建構，同時，協同立法機制的建構尤其是制度信任和溝通機制的確立又能進一步促進立法者智識水平和立法技術的提升。

立法理性是進行制度合作并確立信任機制的前提。理性是被認識的真理，我們之所以需要理性，是因為理性認識既能擴大我們知識的范圍，又能規范我們的意見和結論?！?8〕參見［德］萊布尼茨：《人類理智新論》（下冊），陳修齋譯，商務印書館1982 年版，第584 頁。立法理性要求立法者將立法信息準確流暢地發送給立法受眾，所立之法能夠和諧地融入到現有法律體系之中，必須使得立法對象的行為適應現有的法律規定，同時法律必須達到預期的社會目的，并且法律所規定的行為和法律追求的價值目標必須接受道德評價?！?9〕See Manuel Atienza. Practical Reason and Legislation. Ratio Juris. Vol. 5, No. 3（1992）, p. 277-278.立法理性與立法者的認知能力密不可分，立法活動本身就關涉人類的尊嚴和理性。一個理性人只有遵守其自身認同的立法活動，這種立法活動才會產生立法效用，同時其自身預設的立法目的才會實現。前景理論、直觀推斷（直覺）和認知偏差是認知理論的三個基本要素。立法者基于對立法結果和法律運行狀態的預期，會基于既存的心智構念作出立法選擇。在協同立法博弈過程中，協同立法者會對協同立法的成本和收益進行預估，如果協同立法的收益大于立法成本，這時立法者才會選擇協同合作的立法形式。在認知理論的視野中，立法者所進行的理性選擇不僅僅是作為理性人的立法者對立法結果的經濟理性計算，還有人的直覺認知和行為進程，而直觀推斷相較于收益計算的進程速度更快?！?0〕參見成凡：《法律認知和法律原則：情感、效率與公平》，載《交大法學》2020 年第1 期。理性是高級形態的情感力量，立法理性是立法者認知能力的作用場域，在此場域中，立法者的心智構念在很大程度上決定了立法者進行的價值選擇。

“只有立法者將自身一直遮蔽的意見放入到公開的事務之中，以改變意見的狀態，據此而制定的法律才能產生更廣泛的適用性?！薄?1〕同前注〔44〕，周祖成、喻彥霖文。區域協同立法不同于地方性立法的一個典型特質就是法律適用范圍的區域性，打破行政壟斷和地域固步自封的地方治理格局，一方面，需要區域間信任機制的建立，信任機制的建立以區域協同立法主體的互相信任為前提，通過信息的高效共享和互通，實現區域內資源的優化配置，實現公共資源的共享、互利、多贏格局。另一方面，信任機制的有效運行依賴于立法者的認知能力和智識水平，立法者的智識水平影響信任機制作用的發揮。構建區域協同立法機制，需要在立法理性的導引下，注重區域協同立法機制構建的智識基礎和倫理要求，才能解決區域協同立法面臨的多元主體性問題。要想在短期內解決區域協同立法主體權限不明、協調機關性質不明，地域性的行政壟斷等協同立法面臨的問題，首先要找到區域協同立法者層面上的突破口，即如何在立法者先存的心智構念的基礎上進行協同立法共同體身份的確認，進而從協同立法程序上實現區域范圍內的立法同步，最終形成區域協同立法機制逐步完善的格局是解決區域協同立法理論問題的關鍵所在。

五、結語

習近平總書記多次強調，人才是事業發展最寶貴的財富，人才資源是黨執政興國的根本性資源。人力資源是社會生產力最寶貴的要素，是我國經濟社會發展的第一資源。人才是推進區域協調健康發展、保持區域創新活力和競爭力的重要保障。作為主體的立法者不僅是研究區域協同立法問題的切入點，更是區域協同立法機制構建的重要推動力量，立法者的認知能力、智識水平影響著區域協同立法機制構建的進程。區域協同立法者的心智構念是區域協同立法機制構建的驅動因素，是立法場景中制度變遷的動力來源并決定著立法制度變遷的發展方向。區域協同立法機制的構建是推進地方治理能力和治理體系現代化的重要舉措，“國家治理現代化的一種理想狀態，就是實現國家和社會的善治，即公共利益最大化的治理活動和治理過程?！薄?2〕俞可平：《沒有法治就沒有善治——淺談法治與國家治理現代化》，載《馬克思主義與現實》2014 年第6 期。地方治理體系構筑起國家治理體系多元層次的鮮活系統，與以往官僚化科層制的組織形式不同，地方治理的現代化對于治理主體的協同關系、高效協作的組織形態提出了更高的目標要求。區域協同立法機制的構建，需要關注立法者的智識因素、情感力量和理性素養，以立法倫理為智識基礎，充分發揮立法者的主觀能動性，在尊重立法規律、遵守立法原則的基礎上逐步解決區域協同立法過程中出現的新情況新問題。