封山禁牧與畜牧業協調發展關系研究

王彥飛

（陜西省榆林市榆陽區森林草原火災防控中心，陜西 榆林 719000）

1 封山禁牧的意義

1.1 改善傳統畜牧業的運行方式對生態環境的破壞

傳統的畜牧業放養方式主要是通過當地具有較強實力的企業帶動發展畜牧業產品生產基地，從而在當地形成較大規模的畜牧業產品生產集群。這種生產方式在短期內確實會提高生產效率和經濟收益，為農村地區經濟發展帶來強大的動力。但是在發展的過程中我們也能夠看到，由于缺乏科學的規劃，畜牧業產品生產基地內養殖的牲畜越來越多，草場壓力越來越大，最終難以承擔過量的牲畜覓食而退化。牛羊吃不到足量的草，就會轉而去啃食其他植物，甚至啃食樹皮樹葉，這樣的生產模式一旦長期實施，就會造成當地生態的嚴重退化，限制當地畜牧業的發展前景，不利于當地畜牧業長期發展。

1.2 有利于保護當地生態環境

為了恢復當地的生態環境，我們往往采用植樹造林的方式來恢復當地植被?；謴彤數刂脖坏闹饕緩綖槿N：人工造林育林、人工播種、封山禁牧。這三種綠化途徑構成了完整的生態恢復工作系統。如果我們不能夠完整地落實這三種途徑，就會大大影響綠化工作的質量和效率。比如說人工造林育林，俗話說得好：“十年樹木”，植樹造林絕非一朝一夕可以完成的事情，短期內是看不到非常明顯的收益，如果不加以保護，很快就會被摧毀殆盡。人工播種通常情況下采用飛機播種的方式，這種方式要比真人直接進行手動播種的效率更高，但是在一些土壤比較貧瘠缺水的地區難以實施。因此，我們需要采用封山禁牧的方式來保護人工綠化地區，通過讓植物自然繁殖來恢復當地植物生態。當一片區域內的植物被破壞時，我們要及實地將這片區域區劃、保護起來，防止牲畜進入其中對此地造成更加嚴重的破壞。然后再對這片區域進行人工種植、養育，縮短植被的自然恢復時間，從而讓這片區域快速地恢復到被破壞之前的狀態，進而推動當地畜牧業長期穩定發展，這種方式是提升植被覆蓋率的最為有效的方式。

2 當前所存在的主要問題

2.1 偷牧、亂牧現象比較嚴重

實施封山育林對于當地的農民來說，無疑是對其傳統生產模式造成了比較嚴重的影響。傳統的野外自由放牧模式缺乏時間地點規劃，要在短期內轉為圈養模式，對于農民來說是存在所謂“陣痛”的，一時間內還難以適應。當然，圈養模式相比于粗放模式是存在優點的，有利于農民快速地把握牲畜的健康狀態，有利于畜牧業產品質量的提高。但是，不同的鄉村鎮的基礎設置條件和自然條件存在差異，一些條件比較好的地區轉入圈養模式相對比較容易，而其他條件比較差的地區在進入圈養模式之后，就容易出現飼料供給不足的問題。一些農民由于缺少飼料，不得不買賣牲畜來補貼家用，從而造成牲畜總量的減少。短期應急式的牲畜販賣一方面使產品質量得不到保證，另一方面也不利于農民取得更多的經濟收益。那些沒有販賣牲畜而又難以進入穩定的圈養模式的農民，不得不冒著被罰款的風險在晚上或其他管理較為空虛的時候進行放牧。長期下來，使封山育林政策形同虛設，封山育林的成果遭受破壞，從另一方面也造成農民和政府部門產生了比較緊張的對立氛圍。

2.2 農民經濟收入減少

在一些農業產品種類比較單一、缺乏市場競爭力的地區，農民的畜牧業生產往往采用粗放的野外放牧模式，辛苦一年賺一點錢來補貼家用，也只能勉強維持生活。一旦當地出現比較嚴重的自然災害，農民的生產就要受到嚴重的影響，甚至有可能導致家庭的破產。因此，野外放牧模式對于農民意義重大，甚至承擔了一個家庭近一半的經濟收入來源，農民對畜牧業的經濟依賴極重。因此，封山禁牧政策的實施將會對農民的家庭經濟狀況造成一定影響。盡管封山育林政策有利于當地畜牧業的長期健康發展，但是在推進的過程中，短期之內會對農民的生存狀況造成不利影響，不少資金匱乏的農民不得不將自己養殖的牲畜賣掉，反而使當地的畜牧業受到打擊。當農民失去了自己的牲畜，經濟收入來源受到極大影響的他們將不得不加入到城市的打工大軍當中，農村地區的土地將會被擱置、撂荒，從而會威脅當地的農業生產，甚至可能會發展到不利于維護我國糧食安全的局面。同時，農村壯年勞動人口的大量流失，一方面會造成農村地區老人缺少贍養，養老問題嚴重，另一方面也會對留守兒童的心理健康造成不良影響。這些都將成為農村勞動力流失地區的嚴重社會問題。

2.3 技術與資金支持不到位

封山育林政策的實施也是需要一定的經濟基礎的。在經濟發展水平不高的地區，大部分農民的生產設施比較落后，棚舍較為簡陋，飼料供應不足，生產機械匱乏，相關配套設備不健全等，難以適應圈養模式的畜牧業生產要求。即便政府進行專項撥款用以幫助當地的畜牧業發展，但是這些資金對于農民來說也不過是杯水車薪，這些客觀條件將大大影響封山育林的實施效果。同時，在一些經濟發展條件相對較好的地區，農民在進行圈養時，往往自身缺乏科學知識，對于牲畜的疫病防治缺乏經驗，不能夠及時地控制動物疫病，從而造成了疫病的擴散，造成比較嚴重經濟損失。在養殖的過程中，也沒有一套完善的科學養殖技術體系，對于如何準確地打入市場、如何更好地滿足市場需求、如何降低生產周期、如何減少生產損耗等問題缺乏認識。而政府針對這些方面對農民所提供的支持比較缺乏，服務網點為農民所提供的服務的局限性也比較大，因此農民在轉入圈養之后很難快速地體會到圈養的優勢。

3 解決問題的具體實踐措施

3.1 加強政策宣傳

首先，政府要加強政策宣傳，積極引導農民對于封山育林政策的理解，讓農民認識到封山育林政策對于當地畜牧業的長期健康發展的意義，讓農民認識到自己粗放的養殖模式對于自然環境的破壞，當農民理解到這些認知的時候，封山育林政策在實施時所受到的阻力會減輕很多。我們可以通過電視、村口廣播、召集鄉鎮村民進行集會、培訓等方式來推動知識的傳播，從而讓群眾理解政府政策的價值。

3.2 加強資金投入

政府要盡可能地為農民提供資金和技術支持，定期撥款來幫助農民進行圈舍的建設，定期撥款來購入一些飼料，召集村民對其進行公平地發放，緩解農民在進行牲畜圈養時所面臨的經濟壓力。盡可能地為農民提供政策補貼，當農民不得不進行貸款時，盡量調整貸款利率亦或者延長貸款償還期限，減輕農民的經濟壓力，讓農民能夠挺過生產方式轉變的陣痛期。同時，另一方面也要增加對封山禁牧工作的資金投入。2020 年開始，我區充分發揮天保管護資金作用，每年投入389.8 萬元作為封禁專項資金（其中天保專職護林員工資208.8 萬元，鄉鎮管護經費181 萬元），解決區、鄉兩級專職禁牧隊工作經費，區上把上繳的罰沒款全部返還各鄉鎮、辦事處，用于封山（沙）禁牧工作，先后出臺了《榆陽區改進封山（沙）禁牧工作實施方案》《榆陽區封山（沙）禁牧工作監督管理辦法》。對封山（沙）禁牧進行了深層次改革，組建5 人以上的鄉級專職禁牧隊，精簡優化選用護林員87 名，管理方式從分散自由改變為鄉鎮統一集中管理，并對封山（沙）禁牧隊伍按期進行培訓，每年集中培訓2 次。工資從每人每年的18000 元提高到24000 元，通過嚴格管理、提高工資待遇，有效提高護林員的履職盡責能力，確保封禁工作積極有效開展。

3.3 因地制宜，提升政策的人性化水平

在實施政策的時候，如果采用“全年禁牧”的方式，確實極大利于當地的生態恢復，但是全年的禁牧將會對農民的經濟生產造成嚴重打擊。同時，當地的氣候條件也并非是全年不變，有些時候降水比較充沛，草料的生長能夠滿足牲畜的覓食需求，不會對植被生態形成比較嚴重的破壞，如果這個時候還要求“一刀切”地進行禁牧，其實也是對當地生態資源的一種浪費。禁牧的本意是最大限度地在科學合理的范圍之內發揮草料的最大價值，因此并不適合盲目禁止。同時，要是當地引入草料種植，擴大牲畜飼草的種植面積，緩解當地生態壓力，構成健康合理的生態養殖循環體系。此外，當地應該進一步完善封山禁牧的監督體系。根據榆陽區“羊子飼養量大，林業工程項目區林木保護難”的現狀，2018 年推出“封山禁牧，掛圖作戰、精準護林”管護模式，一方面建設區鄉兩級禁牧隊、承包護林員與造林驗收組實地無縫對接，逐塊踏查摸清造林面積，封禁設施，保存株數及周邊羊子飼養狀況等，建立現狀登記臺賬；另一方面推行家庭承包責任制，以每1000 畝每年4000 元管護費把林地管護權全部承包給護林員家庭，簽訂管護承包責任合同；三是對照封禁登記臺賬，對承包護林員按月進行考核管理。當進入禁牧期時，封山禁牧監督就應當貫徹始終，各執法單位一方面要優化執法程序，確保禁牧工作能夠長期穩定地實施下去，另一方面也要提高禁牧工作的程序規范性，按照規章制度去辦事，在執法的過程中要盡可能地符合人性化需求，執法不能過激。

4 結語

總而言之，封山禁牧應當進行科學的規劃，實施的過程中要注重各方面問題，提出針對性的解決措施，使當地畜牧業能夠長期健康地發展下去。