激活社區治理共同體的困與策
——基于寧波“微治理”體系的實地研究

馮建波

黨的十九屆四中全會提出建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。治理共同體是創新性概念，強調的是以人民為中心的發展思想，對人民美好生活向往的關切和回應，以及人民社會治理的主體性、責任感。社區是社會治理的末梢，是市民最直接的生活場所，是城市文明的基礎，社區的宜居環境直接關系到市民的幸福感和獲得感，關系到市民對黨委執政能力和政府公信力的評價。因此，社區之事非小事。建設社會治理共同體，應以城市社區為重點進行實踐培育。

一、當前社區治理的六大風險之困

根據我們長期以來對社區治理的跟蹤調研，認為社區治理存在不少問題，有的已經暴露且非常嚴重，有的處于潛在狀態，“蓋子”還未完全揭開，我們將這些問題集中概括為“六大隱患”。希望能引起各級黨委政府的高度重視，并著手一一化解，否則，這些潛在的風險日益累積，將會產生嚴重的社會問題，甚至產生社會穩定風險。

(一)自治隱患

據寧波市住建委統計，寧波共有住宅社區1967個。調查發現，社區治理存在三個失序趨向：一是自治機構運轉失序。社區業主委員會覆蓋率約為60%，目前不少處于空轉或停擺狀態，實際正常運轉的不到10%，主要原因是業委會缺乏上級部門有效的指導，缺乏統一規范的程序制度，業委會委員缺乏制度程序意識、專業能力不夠等。二是社區自我管理失序。約有80%的社區已經實行了物業管理，未實行物業管理的住宅社區，除部分屬于新交付社區外，大多管理狀況不佳，而實行物業管理的住宅社區中管理良好的也只占1/3左右，且總體社區環境和管理水平都呈下降趨勢；同時，一些區域因管理職責不清產生管理盲區，影響城市面貌，如不少社區外的人行道路“退紅”區域，城管部門認為屬于物業管理區域，而社區則認為此區域已經屬于公共區域，且物業根本沒有財力和精力去管理和維護這些區域，導致不少社區周邊“退紅”區域的人行道失修、破損嚴重，街邊店鋪占道現象較多，城市整體形象不佳。三是工作領導指導失序。社區物業管理水平不斷下降的原因，主要是業主委員會對物業制約不足造成“內部人控制”，從社區微治理視角看，除住建部門對物業企業具有較強指導力外，相關部門對社區業主委員會的指導力度普遍不夠，目前業委會工作沒有明確的主管部門，主要由所在街道根據市住建委的指導性文件承擔對社區業委會的指導和監管責任，但在具體業務方面指導力度不大、權威性不夠，所以，在“街道(社區居委會)—業委會—物業公司”這個微治理體系中，因業委會這個微組織建設不完善，出現了社區治理的“中梗阻”現象。2018年，省兩辦印發的《關于深化街道體制改革完善城市基層治理體系的意見》中，明確賦予了街道領導建設業委會的職能，但要防止目前存在的重選舉輕建設的工作傾向。

(二)維穩隱患

當前寧波市不少社區已經成為社會矛盾比較集中之地，有三對矛盾存在擴大趨勢且隨時可能激化。一是業委會與物業企業的矛盾。這是社區比較集中的矛盾，由于社區物業管理方面存在這樣那樣的問題，以及對公共收益、維修開支、物業費收支等收支情況存在爭議，造成業委會對物業管理方的普遍不信任、不滿意。不少社區業委會與物業對立嚴重，業委會從一個群眾性的自治組織逐步演變成了一個維權組織，信訪上訪不斷，一些社區醞釀或正在啟動更換物業措施，一些社區開始嘗試物業自治，這又進一步造成了業委會與物業企業的關系緊張。一些物業企業用各種借口拒絕退出、不辦理交接，甚至尋機報復業委會委員，盡管社區更換物業屬于市場行為，但簡單地寄希望通過更換物業來提高社區管理水平，并不能解決實質問題，甚至適得其反，事實也正是如此。二是業主與物業的矛盾。由于業主維權意識的不斷增強，業主與物業之間在停車問題、收費問題、維修問題、噪聲問題、群租問題、綠化問題、衛生問題等方面的沖突越來越多，不少業主通過拒交或遲交物業費的方式來抗議物業管理的不到位，盡管不少物業企業可通過法律途徑催交解決，但這往往造成矛盾更加激化。三是業委會內部矛盾。社區業委會的參與情況存在“兩極”現象：一極是業主參與度不高，需要社區居委會多次做工作拉人頭參加業委會、業主代表大會等工作，這種情況下業委會產生過程和運行過程一般都沒有問題，但是會產生不履職、不作為的情況；另一極是業委會成為業主爭奪權力的香餑餑，選舉過程和運行過程充滿了各種爭斗和不確定，這既反映出業主主體意識的增強，但也在某種程度上反映出基層民主的失序，一些落選的委員以各種理由拒不接受選舉結果，街道和社區黨組織無法有效引導和掌控，甚至因質疑街道指導合法性而出現行政訴訟案件。

(三)安全隱患

目前社區普遍存在四大安全隱患：一是違章搭建。幾乎所有的社區都存在違章搭建的問題，別墅、聯排別墅和一樓住戶最為嚴重，高層建筑情況稍好，違建問題主要集中在私挖地下室、私圍綠地、平臺加建、窗外加建花架衣架防盜籠等。一些社區的住戶反映違建現象較多，有的還十分嚴重，這些違建行為不僅破壞房屋結構，影響社區整體形象和城市形象，也給居民生命財產安全造成實質性威脅。隨著一些曾經所謂的高檔社區日益衰敗，居民的生活質量呈下降趨勢，居民想要維持生活質量不下降，唯有選擇搬離或出售，重新購買新的住宅樓盤。這也是城市新交付商品房需求旺盛、價格不斷推高的一個重要因素。由此，寧波市提出要在2019年創成基本無違建市，從社區違建情況看，還任重道遠。二是出租群租。不少出租房都存在群租問題，2015年寧波進行了群租問題的集中整治，2016年出臺了租房“新政”規范租房行為，但群租問題沒有得到根治，特別是工業企業集中的區域群租問題比較嚴重，北侖區的大碶街道和高新區都反映有不少群租問題。同時，不少社區車庫車棚非法出租問題也比較多。這些非法出租現象，不僅帶來治安問題和安全問題，也造成了鄰里關系的緊張。三是通道占用。由于社區停車位緊張，不少社區都存在夜間占用消防通道的問題，同時，社區樓道被占用而影響通行的問題也比較普遍，一些社區還相當嚴重，如高新區和美誠廣場不僅群租現象較多，而且樓道內大量違章搭建情況十分猖獗，相鄰住戶投訴無門，苦不堪言。四是狗患問題。隨著人民生活水平提高，飼養狗、貓等寵物已經成為一部分城市居民的一種生活方式，但也帶來不少問題，特別是寵物不接種疫苗、遛狗不牽繩、寵物糞便不清理、非法飼養烈性犬、流浪狗橫行等問題給居民健康安全帶來風險。鄞州區在全區推行寵物免費接種狂犬疫苗的做法值得推廣，但全市還有寵物管理的其他問題，盡管相關部門三令五申，但由于缺乏相應措施，都收效甚微。

(四)信任隱患

社區內存在的不少管理亂象，僅靠社區居委會、業委會或物業根本不可能解決，這些組織只能進行一般性的勸告和阻止，但由于沒有執法手段，對住戶的違章搭建、亂停亂放、亂堆亂占等行為不能采取強制措施，如去年底鄞州區東湖花園業委會在阻止花園違建中被業主毆打，東方灣邸物業保安在推倒違建圍墻后被警方扣留十幾個小時。所以，目前對社區違建等現象，一般由物業公司上報相關執法部門處理，但在對待社區治理的“頑疾”方面，部門之間的推諉比較嚴重。如針對江北區長島花園部分別墅因私挖地下室毀綠占綠問題，相關住戶和物業公司曾向城管部門反映，城管部門(北區城管信開告〔2016〕5號)告知“涉嫌擅自開挖地下室的行為由房屋安全主管部門負責查處”，房屋安全主管部門(住建部門)于2016年3月17日答復(北區建信開告〔2016〕10號)稱“長島花園第一排××別墅目前無法入戶檢查，不能確認室內具體情況”。紀委介入后，住建部門又告知：“開挖地下室在室外，不涉及主體結構安全，不屬于他們查處范圍。至于毀綠占綠問題請向城管部門反映!”而從相關街道了解到，城管部門查處違章建筑目前要走比較長的取證和認定流程。在我們調查的一個案例中，城管部門對一處違章搭建從取證到認定經歷了將近半年的時間，然后再到法院申請強制執行，又將近一年時間，最后的結果是法院雖判了屬于違建，但違章建筑依然存在。又如高新區的和美誠廣場，居民投訴反映樓道內的違章搭建問題，高新區城管部門經過取證，告知這不屬于他們的職責范圍，并建議居民通過司法途徑解決。據相關部門的不完全統計，近年來，物業企業在勸阻無效后向有關部門和街道等報告781次，實際上門執法498次，執法率只有63.8%，而執法成功率僅為6.4%。另外，對社區居民反映強烈的社區車輛亂停放問題，交警部門認為社區道路屬于業主道路非公共道路，社區車輛管理屬于物業管理的范圍，不屬于他們的職責范圍，且他們警力有限，不可能解決社區內大量存在的這類問題，而物業同樣對此毫無辦法，所以對于部分亂停放車輛，一些物業和相關業主往往采取非常的甚至過激的手段來解決。社區治理中存在的這些“扯皮”現象非常容易導致“塔西陀陷阱”的產生：一是居民對基層組織和自治組織的不信任，他們由此片面認為這些組織名存實亡，不能真正為群眾辦實事，對物業管理更加不信任，認為物業只知道收費不真正管理，并因此不配合社區的管理規約和物業的管理工作；二是市民對執法部門的不信任，他們由此片面認為執法部門只會做表面文章，只會罰款，甚至由此質疑地方黨委、政府的整體工作和黨員干部的整體形象；三是市民對法治的不信任，他們由此片面認為法律只是種擺設，連這么小的事都解決不了，百姓的其他權利還怎么能得到維護？從而對依法治國、依法行政的信心產生動搖。

(五)清廉隱患

社區治理雖然不起眼，但也存在著清廉建設的大風險。風險點一：社區的各類收費。有的住宅社區的住戶為本社區開發企業領導層或關系戶，而物業公司為該房產公司的下屬企業，因而部分社區存在物業企業有意減免這些業主的物業費問題，同時社區保安私收私分停車費也是反映比較多的現象。風險點二：各類項目和工程維修。社區保潔、綠化等項目和大的維修工程看似都有一定的程序，但由于業委會專業人員缺乏，很難防止相關的利益輸送問題，越是小的維修項目存在“貓膩”的現象越嚴重。風險點三：公共部位和經營用房出租。這些出租一般由業主大會授權業委會具體操作，有的業委會又簡單委托物業企業承辦，由于信息的不充分，這些出租往往存在著幾個人甚至某個人說了算的問題，透明度不夠就容易滋生腐敗。風險點四：物業費、公共收益等各類資金管理。目前住建部門只對房屋保修金有統一的管理規定，對物業費、公共收益等這部分資金如何管理尚沒有統一的規定。物業管理實行包干制的社區，物業費大多直接繳入物業公司賬戶；準物業管理社區，有的由居委會代為管理；物業自治社區，由業委會管理。收益資金管理方式更是多樣，有的業委會自立賬戶，有的交街道管理，有的由物業企業管理，如象山有的街道規定業委會必須設立自己的賬戶，寧?？h則一律不允許業委會自設賬戶，國有銀行一般不允許業委會在銀行開戶，但地方銀行有的則允許開戶，由于資金管理較亂，就不可避免出現這類公共資金的管理風險，我市曾出現過業委會主任挪用貪污公款等案例。

(六)財務隱患

目前來看，一般住宅社區新交付后的前五年財務狀況基本較好，但隨著維修更新項目的增加，財務問題就凸顯出來，虧損欠債日益嚴重，有的財務風險甚至演變成債務風險。一是物業經營虧損嚴重。從調查了解到的情況看，交付五年后的住宅社區普遍存在物業虧損狀況，處于贏利狀況的物業較少，原因是前幾年一些房地產開發公司為了房產銷售，有意壓低了物業收費標準，物業企業靠房產公司補貼才能生存，但一旦房產公司與物業企業脫鉤或新的物業企業進入，而物業收費標準又不能提高，虧損現象就難以避免。有的社區為了維持管理標準，不得不用公共收益去補貼，而公共收益不足的社區，一些物業企業為減虧而不得不降低管理標準，導致不少社區出現“物業虧損—服務下降—業主欠費—虧損加重”的惡性循環。二是日常維修收支不平衡。一般而言，社區的日常維修資金通常有兩種來源：2011年4月1日前開盤的樓盤，此部分資金籌集采取的是年度籌集的辦法；之后的社區采取購房時一次性交存專項維修資金的辦法，每戶單獨設立，資金由區縣(市)政府物管中心統一管理，日常維修資金由資金的利息來保障，一般仍按2011年前的標準提取。實際運行中，2011年前的多數老社區的日常維修資金入不敷出，不少靠物業墊資維持日常維修，造成了社區全體業主對物業公司的負債，使社區業主與物業公司從原來的雇傭關系轉變為債務關系，最終造成對社區支配權和話語權的易位，為雙方今后的沖突埋下根源。三是老社區更新改造等資金籌集困難。主要是發生于2011年4月1日前未交存專項維修資金的社區，這些社區一旦需要更新改造，資金籌集起來比較困難，每家每戶一般收不起來，一部分社區公共收益較多，可從公共收益部分支出。為鼓勵專項維修資金的籌集，寧波市2010年第182號政府令規定，使用專項資金進行住宅物業維修的，政府給予一定補貼，海曙、江東、江北和高新區由市區兩級政府按50%比例補貼，其他區縣(市)補貼比例由當地政府決定，但就算有政府補貼，老社區的專項維修資金籌集起來還是比較困難，一些社區寄希望于政府的棚戶區改造項目或社區環境整治提升項目，實際上是想讓政府為此買單，這是不切實際、不可持續而又現實存在的想法，最終給財政造成巨大壓力和負擔。

二、構建社區“微治理”體系的六項行動之策

社區是城市最基本的細胞，寧波要建設“名城名都”，爭創全國文明城市“六連冠”，必須要高度重視當前社區治理中存在的問題，切實把加強社區綜合治理作為提高城市品位和提升市民生活品質的重要基礎，將之擺到黨委政府相關的議事日程中，解決好城市治理的“最后一公里”。

(一)推動“微治理”從社區向小區延伸

社區作為我國最基層的自治組織，在城市治理中發揮著基礎性的作用，但由于社區與小區的不一致，導致社區治理存在行政化與懸浮化的傾向，基層自治尚未完全落地。按照學界提出的關于基層實現有效自治必須符合利益相關、地域相近、文化相連、規模適度、群眾自愿等五條件理論，以小區為單位比社區更符合自治條件，因此，城市治理要從社區向小區延伸。一是要盡快使街道從以承擔經濟職能為主向承擔社會治理職能轉變，建議取消街道的招商引資職能，強化街道的社會建設和綜合執法職能，讓街道層面專注于做服務群眾的工作。二是積極推動以小區為單位的基層“微治理”體系建設。江北區甬江街道在小區試行的環境和物業管理委員會，構建起以黨建為引領的小區治理創新體系，其做法值得借鑒。建議在小區建立“小區事務管理委員會”，建立社區黨組織書記負責社區、委員負責小區、黨小組長負責網格、黨員負責家庭的“四級負責制”，形成由社區黨組織、居委會、業主委員會、物業服務企業、街道綜合執法、業主代表、黨員代表等多方參與的協商議事和監督機制，引入“村民說事”模式，把議事、辦事、評事有機結合起來，建構起社區黨組織引領、多方參與、共商共管共治共享的小區日常事務的治理體系。

(二)規范社區自治行為

一是公布社區自治組織的權力清單，明確相關工作的程序規范，并統一公布上墻。二是加快推進“陽光物業”，建立全市社區統一門戶網站，將社區的相關事務在網上統一公布，特別是社區的財務情況、工程項目等“三重一大”事項要及時公布，這樣既有利于社區業主隨時查看，也有利于社區之間的信息交流。三是建立社區工程統一采購平臺，可以由各區住建部門統一建設，也可納入街道的采購平臺，避免社區工程項目出現各種亂象。四是實行嚴格的社區財務審計制度，推行業委會屆期審計和業委會主任離任審計等強制審計制度。

(三)加強對社區自治工作的領導和指導

一是參照鄞州區、江北區甬江街道的做法，在街道層面建立物業管理辦公室，由街道辦事處副主任專職負責社區物業工作，在社區層面建立物業站，明確社區物業管理的專職人員并參與社區業委會工作，強化對社區自治行為的指導。二是推進社區業委會工作人員的專職化，鼓勵社區聘請專職工作人員，人員可列入社工編制，由區縣(市)住建部門進行專業培訓后上崗，接受社區黨居委會和社區業委會雙重領導，費用按程序由社區相關費用列支，以此提高社區管理的專業化水準。三是發揮行業協會的作用，鼓勵建立區縣(市)級業主協會，作為社團法人機構，吸納社區業委會加入，主要承擔對業委會人員進行專業化培訓和指導功能，作為第三方調處社區相關矛盾，引導業委會從維權組織向治理主體的回歸，如上海市在社區建立工作室，通過實行社區、業委會和第三方機構聯合辦公的辦法加強對社區自治的指導協調；同時要重視在協會中建立黨組織。四是鼓勵機關和事業單位中有較強管理能力的離退休黨員干部到社區業委會擔任職務，這部分人員思想政治素質、管理能力和群眾威望相對較高，具有較強的程序意識、責任意識和敬畏意識，能順利接受社區黨組織的領導，并能在社區“微治理”中發揮先鋒模范作用。

(四)建立健全完善社區“微治理”的法規建設

一是推動關于社區自治的立法研究，出臺城市社區業主自治條例，賦予業主委員會法律地位，明確社區治理與政府管理的權力邊界。二是明確《社區管理規約》的法律效力，對不遵守《社區管理規約》的業主，法院可按違反《合同法》進行受理和審理。三是對社區籌集改造資金等問題進行立法。支持社區自主籌集改造資金，自主推進社區品質提升項目，參照房屋拆遷與補償辦法，如一個社區或一幢房屋的90%以上業主同意，即可啟動籌集機制或改造機制，防止目前因“一票否決”而影響整體改造工作。四是科學規劃住宅社區的設計。制定出臺關于住宅社區規劃的指導性意見，明確叫停房屋開發建設中一些容易使業主產生侵占公共空間的設計方案，杜絕普遍存在的別墅式設計、平臺式設計、一樓花園式設計等方案，在規劃設計中把好源頭關。五是社區交付前全面推行組織、制度、服務“三個前置”，目前一些社區出現的問題是由于社區交付時，社區自治組織體系建立沒能及時跟上，且按照相關規定，社區業委會必須要社區入住率超過一半后才能建立，導致社區治理主體的缺位。江北區甬江街道為了解決這個矛盾，在新交付的拆遷安置社區包家社區和商品房社區萬豐社區中，全面試行“三個前置”。在社區交付前三個月，就提前成立社區黨組織、臨時業委會、臨時居民監督小組；在社區交付一個月前，建立了由社區、房產開發公司、物業公司、臨時業委會、臨時居民監督小組參加的五方聯席會議制度，建立了臨時業委會議事規則和物業管理規約、社區居民臨時規約等制度；在社區交付時向業主發放便民服務手冊、入住手冊、倡議書，開通社區微信公眾號，并在房屋交付后立即進行入戶走訪，登記入住信息，了解居民需求。甬江街道“三個前置”的試點做法，已經取得了較為明顯的效果，較好地解決了社區管理中“破窗效應”的產生。

(五)重構以社區為核心的城市綜合治理體系

當前城市治理的核心是社區治理。社區治理的“最后一公里”問題，要靠源頭治理(自治)、綜合治理(屬地)和系統治理(部門)三個體系的密切配合和有效銜接，沒有外部治理體系的支撐和政府強力部門的支持，社區管理中的“寬、松、軟”問題就難以解決。一是要進一步打通社區管理與城市管理的聯系，改變目前以治安為重點的社區綜治體系，建立社區物業部門提供治理信息、城市管理部門及時介入處理、社區自治體系配合政府管理的綜合治理體系和工作機制。二是開展專項整治，針對當前社區治理中群眾反映強烈的普遍性問題，建議結合城鎮環境整治工作，開展社區環境專項整治。社區環境的整治不僅是簡單的工程建設問題，還有執法和管理問題，不僅要考慮環境問題，還要統籌考慮社區治理體系和制度建設，要將社區環境整治作為當前的一項民生大事來做，用“三改一拆”和“五水共治”的精神，把社區中的這些“頑疾”治理好，進一步改善城鄉居民的生活環境，提高黨委政府的公信力。

(六)嚴格管理約束黨員干部在社區的相關行為

在調查中，我們充分感受到，當前一些社區治理得比較好，關鍵是基層組織堅強有力、社區黨員帶頭作用發揮得好；一些社區問題種種，跟基層組織不作為相關，更和社區業主中的黨員干部帶頭違反社區業主規約甚至帶頭違法相關。調研中反映比較多的是黨員干部、機關干部甚至是領導干部帶頭不按時繳納物業費、公然侵占公共場地和建造違章建筑等問題，僅鄞州區聯合開展黨員干部欠繳物業費行動以來，當年底全區物業費收繳率就提高了5%。黨員干部在社區中的這些行為，不僅給社區管理制造了難題，也給黨員干部形象造成了惡劣的影響，因此要把黨員干部在社區中的生活情況作為黨員干部管理的重要內容，社區治理要跟治理黨員干部在社區中的相關行為結合起來。