改革開放以來浙江農村基層治理的創新實踐

王 飛

改革開放以來，隨著市場經濟改革的不斷深入，社會聯系、交往等日趨緊密、多樣、復雜。我國基層農村社會空間不斷開放，信息交流不斷加劇，基層農村民主權利的訴求也正日益高漲。為有效推進農村基層的民主法治建設，完善鄉村治理機制，特別需要充分發揮農民的主體地位和作用，充分探究農民權利的表達與實現途徑，從而切實推動農村治理從自在走向自覺，走向善治，這已經成為探索農村基層治理機制創新的關鍵所在。

浙江作為我國沿海發達省份，市場化、開放化程度較高，民營經濟最為發達。根據毛丹教授的研究，浙江鄉村與國家的關系大體經歷了“行政化”“半行政化”和“以村民自治為基礎的共同治理”三個階段的發展?！耙源迕褡灾螢榛A的共同治理”則是“村組法”正式實施以后呈現出的國家與村莊關系的新趨勢。(1)毛丹：《浙江村莊的轉型與前景：三個關系維度》，《中華讀書報》2008年11月12日。改革開放以來，浙江基層民主建設和農村治理機制創新取得顯著成就，特別表現在以下兩方面：(1)在村民自治中創造了大量行之有效的形式與方法，其中許多做法，例如在民主懇談和民主監督方面的做法，在全省乃至全國得到廣泛推廣。在今天的浙江農村，村民自治已成為鄉村公共政治生活中一項得到農民普遍認同的、充滿生命力的基層治理制度。(2)切實維護并促進了農民的政治、經濟、社會和文化權利，使他們能夠在村民自治這一制度平臺上，擺脫各種行政干預和管制，充分參與基層公共事務的管理，有力地協調了各種矛盾關系，維護了基層社會的和諧穩定。

一、浙江農村基層治理的典型案例

改革開放以來，浙江省委、省政府有力推進政策創新，在農村基層機制做出了一系列大膽的改革與實踐，有力推進了基層社會的發展與和諧穩定。早在1996年，浙江省就做出了“依法治省”重大決策；2000年，浙江在全省各地總結、推廣溫嶺等地的基層民主經驗；2003年，時任浙江省委書記習近平同志率當時的浙江省委做出了實施“八八戰略”的重大決策；2004年，浙江提出并推行了綜合而系統的“平安浙江”工作體系；2006年，浙江省委做出了建設“法治浙江”的決定，積極推動社會主義政治文明建設。浙江地方政府積極推進基層民主建設實踐，創新基層治理機制，一大批基層民主制度創新得到鼓勵?！皬摹桨舱憬健ㄖ握憬?，浙江社會治理中的不少經驗，成為‘平安中國’‘法治中國’等習近平新時代中國特色社會主義思想的重要萌發”(2)車?。骸锻高^浙江看中國的社會治理》，外文出版社2018年版，第10頁。。

(一)“民主懇談會”

溫嶺的“民主懇談會”可以追溯到1999年，其誕生地在溫嶺市松門鎮。溫嶺的“民主懇談會”主要有四種形式：一是村、部門和企業的民主懇談，二是鎮民主聽證會，三是村級民主議事制度，四是“民情懇談”的對話活動。自實踐以來，民主懇談的對話形式也由最初的對話型懇談拓展到決策型懇談、參與式預算民主懇談和工資集體協商等形式，民主懇談的議題越來越廣，基層群眾參與的程度也越來越高，這種民主懇談的形式也由村級逐步擴展到社區、企業以及其他不同層次。2005年，新河鎮人大首次運用民主懇談方式討論和審議政府預算，這種方式被稱為“參與式預算”。人大代表和基層民眾可以對政府的“花錢計劃”發表意見，這種協商民主與預算審查相結合的形式在國內首開先河。

溫嶺的“民主懇談會”被其創始人陳奕敏歸納為“初始形態”“體制外的生長”“體制內的融合”三個階段。這種從泥土里生長出來的“草根民主”的影響不斷擴大，也被喻為中國基層民主二十年發展的一個縮影。群眾的表達權、參與權、監督權得到了充分保證，民主懇談的互動合作也成為集思廣益的陽光決策，既增強了決策的科學性，減少了決策的風險，又充分調動了廣大基層群眾對公共事務參與的積極性，有力化解了基層矛盾?！皡⑴c式預算”民主懇談將體制外的制度與現行的制度相融合，激活了基層人大，推進了預算民主，也促進了基層人大能夠更好地依法履行自己的權力。

(二)“村務監督委員會制度”

“村務監督委員會制度”是浙江推進基層民主治理創新的一大典型案例。2004年，金華市武義縣后陳村創建“村務監督委員會”，開全國之先。這一模式起源于當時該村土地補償款100萬元的使用問題，村民普遍擔心補償款被挪用、侵吞，最后通過召開村民代表會設立了第三方監督組織——村務監督委員會。該委員會由村民代表大會選舉產生，主要職責是監督村委會工作，村財務開支必須由監督委員會審核。不合理的開支，即便數額再小也不能報銷，每筆收支的最后均需有村務監督委員會主任的審核簽名。武義的這種村務監督模式受到省委的高度重視，并提出要在完善制度規范和增強監督實效上下功夫，總結推廣“后陳經驗”，在全省建立村務監督委員會。

“村務監督委員會制度”的設立面對的是村級民主監督的乏力，由于我國農村基層民主監督長期缺位，導致腐敗“村官”頻頻出現，特別是隨著農村集體經濟增長以及財政投入的加大，因村級財務不公開和決策不民主常常導致村民上訪事件。村務監督委員會強化了基層民眾“事前、事中、事后”的全程監督，也是一條符合浙江農村實際的基層民主監督的新路子，能夠全面地落實黨員、群眾的知情權和監督權，真正把基層問題化解在萌芽中。村務監督工作的規范化，也保證了基層民主管理、民主決策、民主監督三者的統一。

(三)“八鄭規程”

八鄭村是嵊州市三界鎮的第一大村，有近800戶村民、近3000人。2006年一項新的民主治村模式在八鄭村逐漸創立實行。全體村民代表會議討論通過了民主治村的“八項制度”和相對應的“八項流程”。這“八項制度”是民主選舉、村務決策、財務管理、項目管理、村務公開、民主監督、村干部考評和責任追究；“八項流程”是民主選舉流程、村務決策流程、村務公開流程、財務管理流程、招投標工作流程、村務監督流程、談聽評流程和村干部責任追究流程。這“八項制度”和“八項流程”被稱為“八鄭規程”?！鞍肃嵰幊獭睌U大了村民的知情權、參與權和決策權，把工作制度轉化為工作流程，村干部靠流程來執行村務，村民則靠流程來監督村務工作。

“八鄭規程”通過制度的制約化、流程的規范化、村民的監督化增強了村務制度的整體執行力，構建了村民代表決策、村干部執行、群眾監督的長效化和規范化工作機制?！鞍肃嵰幊獭钡奶攸c是民主程序非常透明，體現了以民主為核心的基層治理模式，能夠把社會矛盾消化在村里。真正體現了村干部由村民選、村策由村民定、村務由村民理、村事由村民管的民主自治理念，強化了村民在新農村建設中的主體地位，有效搭建了村民參與民主自治管理的平臺，也提升了基層黨組織的執政能力和服務水平。

(四)“楓橋經驗”

誕生于1963年的“楓橋經驗”已經有了近60年的變遷，但是其“依靠群眾、化解矛盾、維護穩定”的精神價值卻歷久彌新?！皸鳂蚪涷灐逼鹪从趯Α八念惙肿印钡纳鐣脑?，采取了說理斗爭的方式，被毛澤東稱為“矛盾不上交，就地解決”，充分依靠和發動群眾工作。改革開放以后，“楓橋經驗”與時俱進，依靠群眾化解社會基層矛盾，堅持“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交，就地解決”，將矛盾有效化解在基層?！皸鳂蚪涷灐眲撛炝恕八那肮ぷ鞣ā薄八南人脑纭钡然饣鶎用艿墓ぷ鳈C制，將化解矛盾的重點環節前移?！皸鳂蚪涷灐边€構建了“大調解”的工作機制和格局，“組織成網絡、人員遍角落”，矛盾處理及時迅速。特別是近年來，以社會管理的網格化為主要抓手，不斷融入時代價值、法治思維和信息技術，堅持“縱向到底、橫向到邊”“縱向聯動、橫向整合”，構筑了新型的社會管理網絡化管理系統。

“楓橋經驗”的目標是和諧與穩定，其手段是社會治安綜合治理，群眾的廣泛參與是其重要特征。這種經驗立足基層組織，有效整合了基層力量資源，就地化解了社會矛盾，從根本上保障了民生和穩定，這就是“黨政合力、依靠群眾、重在預防、促進和諧”的基層治理工作格局。特別是新時期的“楓橋經驗”注重“以人為本”，將“綜合治理”與“民生發展”“民主保障”等結合在一起，拓展到社會生活與文化的諸多方面，將化解基層矛盾機制與推進社會保障機制、民眾利益訴求機制等結合在一起，將基層“治理”拓展到基層“善治”的領域，關注民情、改善民生，有力地促進了基層民主的發展?！皸鳂蚪涷灐币殉蔀槲覈鶎又卫淼囊幻鏄酥拘云鞄?，“治安綜治”與“有效治理”已經成為“楓橋經驗”的主要特點。

(五)“網格化管理”

浙江舟山的“網格化管理”被看作是“楓橋經驗”的延續和發展。2008年，舟山在試點基礎之上，全面推行“網格化管理、組團式服務”的工作格局。在網格劃分上，全面建立基層治理“網格”，堅持“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋，鏟除了基層社會管理與服務的“空白地帶”。網格范圍大小不搞一刀切，合理設置網格大小。舟山“網格化管理”的核心是服務和管理，強化公共服務是突破口，了解民情、為民分憂是基本方式?！熬W格化管理”的一大特點就是運用了現代信息與網絡技術，拓展了電子政務功能，這就將傳統的聯系包干責任制度進一步網格化、信息化和重點化?！皸l塊”的公共服務資源也得到了整合，讓網格化管理與行政管理實現了基本的無縫對接。

“網格化管理”承續了“楓橋經驗”的精神內核，賦予了新的時代內涵和網絡技術特點，體現了基層治理創新的精細化、信息化與協同性，發揮了基層公共服務的協同效應?！熬W格化管理”將基層治理的重心從“事后處置”向“事前預防”轉向，實現了管理環節的前移?？梢钥闯?，“網格化管理、組團式服務”提升了基層治理的發展空間。因此，“網格化管理”被學術界看成“楓橋經驗”在新時期發展的一大成功樣板，也成為浙江基層治理創新的示范樣本。

二、浙江農村基層治理的創新性特點

隨著社會多元化進程的加速，傳統的農村治理理念和機制受到時代發展要求的挑戰，“統治”必須要向“治理”過渡。正如學者俞可平所言：“治理與統治(Government)既有相通之處，也有實質性的區別。兩者的實質性區別之一在于，統治的主體只能是政府權力機關，而治理的主體可以是政府組織，也可以是非政府的其他組織，或政府與民間的聯合組織。統治的著眼點是政府自身，而治理的著眼點則是整個社會?！?3)俞可平：《中國治理變遷30年》，《吉林大學社會科學學報》2008年第3期。浙江正是貫徹“黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會體制，通過基層治理的持續創新，有力打造了共建共治共享的社會治理格局。

(一)自主性治理

浙江農村的基層治理的首要特點是自主性。雖然浙江的基層治理在開端也以政府主導為主，但是隨著社會的多元化發展和市場化的崛起、民主訴求的擴大，基層民主的權利意識明顯增強，特別是在浙江地方發展中諸如集體經濟發展、土地使用、生態環境、社會養老保險等領域問題不斷增多，基層民主發展的自發性、自主性等不斷增強，基層民主對于農村地區的人居環境建設、公共服務與管理等方面主動參與意識凸顯，因而使得浙江的基層治理呈現出各種不同形式的“草根民主”?；鶎用癖娖毡殛P心與自身利益相關的公共事務，群眾在村民自治模式的創新中，大膽表達意見，實施民主提議、民主決策和民主監督，與基層政府、各種組織與群體積極開展對話，對農村公共事務深度介入，爭奪基層民眾公共參與的“話語權”。浙江基層治理自主性凸顯的同時，浙江各地黨委和政府特別注重群眾民主參與議事和規則創造精神，注重培育、完善和推廣各種成熟的治理模式，注重發揮各類權力主體和社會組織的協同作用，增強了社會自治功能。

(二)操作性治理

浙江基層治理更加具有操作性、具體性，逐漸擺脫了治理的抽象性、宏觀性，基層民主的模式沒有完全統一的抽象范式，取而代之的是以“切實解決具體民生問題”而展開的具體化、程序化、操作化治理模式。如“八鄭規程”將規范和程序結合在一起，典型地反映了這一特點?！鞍肃嵰幊獭卑压ぷ髦贫绒D化為工作流程，村干部靠流程來執行村務，村民則靠流程來監督村務工作，非常具有可操作性?！跋穆某绦颉边€總結了“出題、議題、篩題、審題、定題、亮題”的“六步走”做法，充分體現了可操作性的環節要求。溫嶺“民主懇談會”的“參與式預算”明確了“參與懇談—提出意見—部門反饋—調整預算—付諸實施—期中懇談—適當調整”等執行流程。這些案例說明，基層民主從來不是一種遙不可及的口號式民主，而是一種操作性民主，基層群眾正是通過這些議事程序、監督程序等實現了公共事務參與的民主權利。

(三)維權式治理

浙江地方基層治理逐漸擺脫傳統意義上的動員式治理或被動式治理，轉向了一種維權式治理，其核心是維護自身各種正當權益。維權式民主的特點是公眾主動參與地方事務，主動介入各種社會公共生活環節，以維護基層群體的公眾權益為根本目的。浙江基層民主治理的這種維權式特點體現在以上諸多治理模式之中，如金華的“村務監督委員會制度”、溫嶺的“民主懇談會”模式。隨著社會發展呈現出諸多問題，民眾公共權益也特別容易流失，基層群眾通過依法參政、民主議事、民主監督等多種形式理性地行使自身的民主權利，并使得維權式治理逐步成為一種生活方式與公共生活習慣。浙江基層民主的“維權式治理”顯然與一般的“動員式治理”不一樣，更多地體現了一種自下而上的民主參與方式，更多的是“議事規則”而不是“組織控制”，更多的是“群體利益”而不是“權威支配”。在維權式治理模式中更多的是“干部與群眾的對話”，而不是“干部對群眾的說教”。

(四)參與式治理

浙江地方基層治理更加注重參與式治理。與“投票式參與”不同，浙江基層農村所體現的參與式治理更多地表現出多元化、多中心的參與特征。這種參與式治理，使得多元的主體相互依存，從而實現了一種良好和諧的社會管理秩序。農村的基層治理并不是一個單純“自治”擴大的過程，浙江農村的治理機制體現的是由原來單純的“村民自治”走向了基層政府與村民等各種主體的“合作治理”。參與式治理的核心體現的是從“單一化的功能”到“多元化的復合功能”，從“自力”轉向政府、社會和個人“合力”的參與式功能轉變。就浙江基層治理機制而言，在“民主懇談會”“村務監督委員會制度”和“楓橋經驗”等基層治理模式中均可以看出，基層群眾的表達權、參與權、監督權得到了充分保證，這些民主懇談的互動合作也成為集思廣益的陽光決策，充分調動了廣大基層群眾對公共事務參與的積極性，這種參與式治理自然也帶來了決策的科學性，減少了決策風險。

(五)商談式治理

浙江地方基層治理的一大特色就是更加注重商談、消除差異與分歧取得共識。隨著改革的深入，層出不窮的社會矛盾與問題日益凸顯，諸多公共性問題如對農村的公共投入、支配和使用問題，以及環境問題，等等，已經無法通過選舉民主來妥善安排。商談式治理模式更需要大家集體坐下來充分討論和交流，為了解決沖突，往往要通過參與、談判、懇談和協調等多種方式，協商共議以達到合作目的。商談式治理體現的是在公共事務上的民主決策、民主管理和民主監督，有效引導和組織了廣大基層群眾積極參與公共事務的集體討論和政治協商。商談式治理在浙江基層治理模式中是一種典型的帶有泥土氣息的對話式民主，大家圍繞農村發展的重大問題和熱點難點問題進行充分討論，從一種封閉的決策生態轉到一種多元互動的開放空間，正是通過這種商談式治理模式，基層群眾獲得了當家作主的民主權利。

(六)民生式治理

浙江基層治理的一大重要特點就是“寓管理于服務之中”，“以民主促民生”。特別是新時期的“楓橋經驗”，注重“以人為本”，將“綜合治理”與“民生發展”“民主保障”等結合在一起，拓展到社會生活與文化的諸多方面，以民生提升作為宗旨推動社會管理創新，將化解基層矛盾機制與推進社會保障機制、民眾利益訴求機制等結合在一起，將基層“治理”拓展到基層“善治”的領域。民生式治理不僅作為理念，而且作為實踐在浙江地方政府中不斷得到推進。如杭州市通過建立健全“民主促民生”的工作機制，不斷創新民主參與方式，健全民主參與制度，有效地改善了民生，推動了民主、民生的同步發展。據了解，杭州市是中國內地各級政府組織中唯一明確提出“用民主促民生”并把它規定為政府發展戰略的政府組織?！昂贾菔械拿裰鲗嵺`，以維護公民權利和提升生活品質為主要內容；把滿足和建構一種有效的領導關系及對政府官員的激勵與約束機制結合在一起；使政府、社會和個人共同管理公共事務的治理理念制度化和實體化?！?4)余遜達：《公民參與與公共民生問題的解決：對杭州實踐的研究和思考》，《浙江社會科學》2010年第5期。這些實例都充分體現了浙江民生式治理的特點。

總結而言，浙江基層治理的模式創新，從“地方性知識”的生成和影響角度來看，體現了一種微觀生產機制層面的“民主合法性”，這種微觀民主的經驗性實踐，也是中國轉型時期政治與公共治理發展的典型樣本。浙江的創新實踐告訴我們，民主不僅是一種制度安排，更是一種具體的、本土化的生活方式，這就是“在地民主”的魅力所在。