改革開放以來我國市場經濟法治建設的進步
———以企業退出機制法治化建設為視角

張玉海

改革開放四十余年來，我國市場經濟建設無疑取得了重大成績。而市場經濟天然是法治經濟?！胺芍贫仁墙洕掷m發展的基礎，破產法不僅涉及‘退出的障礙’（barrier to exit），也同時涉及企業家重新進入的障礙，是加強產權保護、鼓勵社會創新和企業家精神的制度基礎，對社會經濟發展具有重要的意義?！雹佟啊都訌娖飘a法實施 依法促進市場出清》課題組”:《加強破產法實施依法促進市場出清》第4頁。因此，某種程度上可以將我國改革開放以來企業破產法的演變歷史看作我國市場主體退出機制法治化建設的歷史。在這個過程中，中國共產黨的領導無疑具有舉足輕重的作用。正如時任人大法律委員會副主任委員胡康生所指出的:中國共產黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證。黨對國家和社會的領導的重要方式便在于，黨制定大政方針，提出立法建議，然后通過人大法定程序上升為國家意志。立法工作須服從并服務于黨和國家工作的大局。②參見胡康生:《加強立法工作 推進依法治國———人大工作50年》，《人民日報》2004年09月23日第九版。

一、黨領導下的改革開放與企業破產法的變遷

我國歷史上第一部以“破產”命名的法律實為清末的《破產律》。在1949年新中國建立后，因我國經濟建設轉向計劃經濟，因此并無“市場主體退出”之需，自然不存在企業破產法的社會實踐基礎。正是中共第十一屆三中全會作出把工作重點轉移到社會主義現代化建設上并實施改革開放的戰略決策后，中國特色的社會主義市場經濟體制建設才進入人們的視野，在此過程中，破產法始被人提及。③參見徐陽光:《改革開放40周年與破產法櫛風沐雨30載》，來源:https://www.sohu.com/a/257308412_689962，最后訪問日期2020年8月19日。自此，我國破產法立法再次啟程。

改革開放以來我國第一部破產法是1986年12月2日通過的《中華人民共和國企業破產法（試行）》（以下簡稱《企業破產法（試行）》），此后于2006年對其進行了全新的修訂頒行了新的《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱“企業破產法”）。就此，不妨將我國改革開放以來的破產法立法分為《企業破產法（試行）》頒布前、《企業破產法（試行）》頒行后、《企業破產法》頒行前與《企業破產法》頒行后三個階段。

《企業破產法（試行）》頒布前我國并無統一的破產立法。后國務院選擇在武漢、沈陽和重慶等地開始了破產制度的試點工作，以積累經驗。為此，沈陽市政府于1985年2月9日出臺了《關于城市集體工業企業破產倒閉處理試行規定》，同年8月3日，市政府向市防爆器材廠、市五金鑄造廠、市第三農機廠發出了“破產警戒通告”，在國內外產生了較大影響。同年，重慶市政府部署由市屬江北新政府頒布了一份《企業破產暫行條例》。這些試點起到了破產“啟蒙”的作用，也為今后的破產法立法積累了一定經驗。

1986年12月2日，第六屆全國人大常委會第十八次會議最終表決通過了《企業破產法（試行）》，標志著我國統一的企業破產法律制度正式建立。不過，需注意的是，因企業破產涉及面廣，當時諸多配套制度建設不完善，因此該法罕見的在附則中規定“本法自全民所有制工業企業法實施滿三個月之日起試行，試行的具體部署和步驟由國務院規定?！倍袼兄乒I企業法于1988年4月13日第七屆全國人民代表大會第一次會議才表決通過。

《企業破產法（試行）》僅有6章43條，在內容上存在較多不足，理念也具有鮮明的時代烙印，難以全面回應實踐需求。如該法第2條規定“本法適用于全民所有制企業?！睘榇?，1991年4月9日第七屆全國人大在《中華人民共和國民事訴訟法》第二編中專設第十九章“企業法人破產還債程序”，適用于全民所有制企業以外的具有法人資格的其他企業的破產案件。后最高人民法院先后于1991年、1992年頒布了《關于貫徹執行〈中華人民共和國企業破產法（試行）〉若干問題的意見》與《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》兩份司法解釋。前者于2002年被《最高人民法院關于審理企業破產案件若干問題的規定》（法釋〔2002〕23號）替代。在此期間國務院先后于1994年、1997年發布了《國務院關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》（國發[1994]59號）與《國務院關于在若干城市試行國有企業兼并破產和職工再就業有關問題的補充通知》（國發[1997]10號），重點就職工安置問題進行了部署。

由于作為基礎的《企業破產法（試行）》受制于立法時的時代局限，無論是在內容上還是理念上均與現代破產法理念有較大差異，也難以有效回應快速發展中的市場經濟實踐。因此，自1994年3月，全國人大財經委員會便根據八屆全國人大常委會立法規劃的要求著手組織新破產法的起草工作。但由于種種原因，新的企業破產法直到2006年才得以通過。

歷經二十余年的積淀，整體上各界對《企業破產法》的評價均比較積極。如學者指出:《破產法》從立法體例、結構到內容，都堪稱一部充分反映世界破產法最新理念的為市場經濟量身定做的先進破產法。一位資深的香港執業律師認為，從形式上看，該法的先進性超過市場經濟法制更發達的香港的破產法立法。①參見李曙光、王佐發:中國〈破產法〉實施三年的實證分析（一）——立法預期與司法實踐的差距及其解決路徑，《中國政法大學學報》2011年第2期。不過，該部破產法在立法的過程中也留有不少遺憾，如在草案中曾加入了個人破產的內容，但因爭議太大最后正式頒行的《企業破產法》將這部分內容去掉了。這也導致了我國僅有“半部”破產法，而其局限性在當今時代體現的越來越明顯。

二、我國破產法發展變遷中的重要理論和實踐問題

為更好地反映我國企業破產法的演變，下文從審判的專業化建設、破產管理人制度的完善、破產重整制度的完善三個方面予以進一步呈現。黨的領導對這些具體破產法律制度的完善同樣發揮著重要作用。以審判專業化建設為例，對此具有重要指導、規范作用的《全國法院破產審判工作會議紀要》，便是最高人民法院為落實黨的十九大報告提出的貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的要求，緊緊圍繞高質量發展這條主線，服務和保障供給側結構性改革，充分發揮人民法院破產審判工作在完善社會主義市場經濟主體拯救和退出機制中的積極作用，為決勝全面建成小康社會提供更加有力的司法保障，而出臺的。

（一）破產審判的專業化建設

根據最高人民法院2018年3月4日印發的《全國法院破產審判工作會議紀要》（法〔2018〕53號），加強破產審判專業化建設的著力點主要在于:審判機構專業化、審判隊伍專業化、審判程序規范化、裁判規則標準化、績效考評科學化。以下就規則構建與組織建設兩方面作一介紹評析。

在規則構建方面，自1986年《企業破產法（試行）》頒布以來，截止到現在最高人民法院單獨或與最高人民檢察院聯合頒布或印發司法解釋15件、司法解釋性質文件46件、兩高工作文件7件，共計68件。上述規則涵蓋了自管理人指定與報酬確定、破產原因與破產財產之認定到破產案件立案受理、強制清算與破產案件類型劃分、強制清算與破產案件信息業務標準等破產審判相關的各個方面，在企業破產法之外構筑起了較為全面、細致的規則體系，有力保障了我國破產司法實踐的開展。

除上述最高人民法院層面的規則構建外，我國地方高級人民法院或中級人民法院也紛紛結合自身實踐情況發布了各具特色的規程，有效補充了我國立法、司法解釋的滯后與空白。典型如深圳市中級人民法院，作為我國較早開展破產審判活動的法院，其先后發布了諸如《深圳市中級人民法院破產案件管理援助資金管理和使用辦法》《深圳市中級人民法院破產案件管理人分級管理辦法》《深圳市中級人民法院破產案件立案規程》《深圳市中級人民法院破產案件審理規程》等共計9件地方性辦法或規程。此外，在我國實踐中扮演重要角色的“府院聯動”機制是由浙江省內法院創造的。

在組織建設方面，較具代表性的成果應屬“清算與破產審判庭”在全國范圍內的普遍設立?！敖陙?，人民法院整體上面臨‘案多人少’困境。很多法院都將有限的審判力量全部投入到普通案件審判中，未建立專門的破產審判組織。所以在破產工作中就形成了‘由于沒有專門的審判組織，所以法院不愿或不會處理破產案件；由于不處理破產案件，就更不需要專門的破產審判組織’的不良循環?！雹俣湃f華:《依法處置“僵尸企業”開創破產審判工作新局面》，《人民法院報》2016年3月28日第002版。最高人民法院雖然早在2014年11月26日就下發了《關于在部分人民法院開展破產案件審理方式改革試點工作的通知》。但截至2015年底，“只有廣東深圳中院、浙江溫州中院等少數地方法院成立了專門的企業清算與破產審判庭。實踐證明，設立專門審判庭的法院，處理企業清算和破產事務的積極性高、效果好。專門審判庭是企業清算和破產審判工作專業化、常態化的重要保障，也有助于破產審判隊伍的專業化建設?！雹诙湃f華:《依法處置“僵尸企業”開創破產審判工作新局面》，《人民法院報》2016年3月28日第002版。為此，最高人民法院于2016年6月21日下發了《關于在中級人民法院設立清算與破產審判庭的工作方案》（以下簡稱《工作方案》），對在中級人民法院設立清算與破產審判庭的總體思路、設立范圍、職能范圍、案件管轄、人員配備、配套措施等進行了全面規定。受此影響，到2017年11月全國專業化清算和破產審判庭的數量從2015年的5個增加到90個，③參見賀小榮:《建設適應現代化經濟體系的破產法治》，《人民法院報》2017年11月15日第007版。而到2018年1月則增加到了97個，④參見杜萬華:《當前破產審判工作必須重點把握的十個問題》，《人民法院報》2018年4月4日第005版。其中包括3家高級法院、63家中級法院、31家基層法院。⑤參見周強:《堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導加強破產審判工作促進經濟高質量發展》，《人民司法·應用》2018年第1期。

組織建設方面的另一項代表性成果當屬“全國企業破產重整案件信息綜合平臺”的正式開通，實現了破產案件一站式網上業務協同服務。自2016年8月1日正式開通，“截至2017年12月21日，網站訪問量達1.08億人次，公開文書19463篇，法官平臺案件總量達19380件，指定管理人數量6071個，管理人成員16681人。2017年以來，利用網絡資源召開網絡債權人會議24場，涉及債權人19896人次，涉及債權金額達1250余億元，有效節約破產程序費用，加快破產審理進程?！雹僦軓?堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導加強破產審判工作促進經濟高質量發展，《人民司法·應用》2018年第1期。

（二）破產管理人制度的完善

1.從清算組到管理人

1986年《企業破產法（試行）》第24條規定:人民法院應當自宣告企業破產之日起15日內成立清算組，接管破產企業。對此，1991年最高法院通過的“法經發[1991]35號”意見進一步規定:成立清算組以前，應由人民法院商同級人民政府從企業上級主管部門人員、政府相關部分人員和專業人員中以公函的形式指定清算組成員，清算組組長由人民法院指定。2002年的法釋[2002]23號第48條繼承了上述規則，規定清算組成員可以從破產企業上級主管部門、清算中介機構以及會計、律師中產生，也可以從政府財政、工商管理、計委、經委、審計、稅務、物價、勞動、社會保險、土地管理、國有資產管理、人事等部門中指定。

由于破產清算工作具有道德風險大、專業性強、工作量大、期限長等特點，清算組制度在司法實踐中暴露出諸多問題。如:（1）清算組成員多來自政府官員，不具備破產專業知識，且往往不能擺脫本職工作的束縛，致使清算組組織松散；（2）清算組的體制及人員構成決定了清算組的行政色彩濃厚，使清算組工作受制于地方政府，缺少獨立性和中立性；（3）政府機構委派的清算組成員沒有額外報酬，只是作為國家機關的正式在編人員領取固定工資，導致清算組成員缺乏有效激勵，清算效率低下；（4）清算組的議事規則及決策主體不清，清算組及其成員的法律責任無法有效追究，法院難以有效地監督與制約。②參見許德風:《破產法論———解釋和功能比較的視角》，北京大學出版社2015年版，第252—253頁；王欣新:《破產法》，中國人民大學出版社2011年版，第66—67頁。

2006年《企業破產法》為了減少破產審判中的行政干預，創建了市場化的管理人制度。不過，由于在立法過程中有人提出，“管理人在企業的重整和解，破產清算程序中，要負責處理大量復雜事務……特別是國有企業的破產，涉及國有資產處置、職工安置等復雜問題，需要由政府有關部門、機構的人員組成的清算組擔任管理人”①許德風:《破產法論——解釋和功能比較的視角》，北京大學出版社2015年版，第253頁。，故而，《企業破產法》并沒有徹底廢除清算組，在司法實踐中尤其是上市公司重整中，清算組仍在相當程度上被采用。

由于《企業破產法》僅對管理人的任職資格、職責及選任等進行了較為原則性的規定。為了進一步完善管理人制度，最高法院于2007年先后發布了《關于審理企業破產案件指定管理人的規定》與《最高人民法院關于審理企業破產案件確定管理人報酬的規定》，就管理人的管理、選任、更換及報酬確定等內容進行了詳細規定。此外，一些地方法院面對實踐中的困局，也進行了有益探索，如深圳中院針對破產管理人的精細化管理發布了《深圳市中級人民法院破產案件管理人分級管理辦法》，針對無產可破案件中管理人報酬的收取問題發布了《深圳市中級人民法院破產案件管理人援助資金管理和使用辦法》。江蘇、浙江等地的法院，也都出臺了類似的規定。

2.破產管理人制度的基本內容

（1）破產管理人的任職資格。管理人資格主要包含積極資格與消極資格兩個方面。對于前者，我國立法未作明確規定，實踐中各地法院在編制管理人名冊時多參考相關機構的既往業績、執業人數等要素加以確定。而對于消極資格，《企業破產法》第24條規定，有下列情形之一的，不得擔任管理人:因故意犯罪受過刑事處罰；曾被吊銷相關專業執業證書；與本案有利害關系；人民法院認為不宜擔任管理人的其他情形。此處“與本案有利害關系”，最高人民法院在《關于審理企業破產案件指定管理人的規定》第23條中作了進一步明確。

（2）破產管理人選任。有學者指出，在制定管理人的具體指定辦法時，要考慮多種目標的實現:其一，保持管理人市場的開放性，不能形成壟斷機制；其二，培養長期性、專業化的高質量管理人隊伍，要使專業化的中介機構經常有案可辦；其三，在制度設計上，不能給法官任意指定管理人的過大權力，以防腐敗。不過，市場的開放性、業務的專業性與指定權力的分散化和隨機化，這幾者之間客觀上存在一定的沖突，難以完全實現。①王欣新:《破產法》，中國人民大學出版社2011年版，第81頁?；谏鲜隹剂?，結合我國管理人制度的歷史、現狀和各類破產案件的具體情況，最高法院在《關于審理企業破產案件指定管理人的規定》中設計了三種管理人選任方式，即采取隨機方式、競爭方式、接受推薦。

隨機方式可有效避免指定管理人環節中法官任意裁量權力過大而可能產生的種種不利影響。因此，人民法院一般應按照管理人名冊所列名單采取輪候、抽簽、搖號等隨機方式公開指定管理人?？紤]到采取輪候、抽簽、搖號等隨機方式指定管理人可能存在無法確保隨機指定的管理人成為最有資格、最適宜處理某一案件管理人的缺陷。最高法院又設置了競爭方式選任管理人。對于商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構或者在全國范圍有重大影響、法律關系復雜、債務人財產分散的企業破產案件，人民法院可以采取公告的方式，邀請編入各地人民法院管理人名冊中的社會中介機構參與競爭，從參與競爭的社會中介機構中指定管理人。此外，對于經過行政清理、清算的商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構的破產案件，人民法院除可以按照成立清算組的方式指定管理人外，也可以在金融監督管理機構推薦的已編入管理人名冊的社會中介機構中指定管理人。

（3）破產管理人的職責與義務。我國現行《企業破產法》對管理人的職責作了專章規定。此外，有關司法解釋對此也有所涉及，如《破產法司法解釋（二）》便在管理人申請法院對債務人財產進行保全、行使破產撤銷權、取回權等方面進行了規定。綜合立法和司法解釋相關規定，管理人的職責主要有以下各項:全面接管破產企業；保管和清理與破產企業有關的財產；為清算目的，繼續破產企業的營業；經人民法院許可，可以聘用必要的工作人員；決定解除或者繼續履行破產宣告時尚未履行的合同；請求召開債權人會議，列席債權人會議并接受債權人會議的監督；對破產財產進行估價、處理、變價和分配；申請終結破產程序，辦理破產企業的注銷登記。

按照我國《企業破產法》的規定，管理人應當勤勉盡責，忠實執行職務。管理人沒有正當理由不得辭去職務。管理人辭去職務應當經人民法院許可。此外，管理人還應接受債權人會議、債權人委員會以及債權人等的監督。

（4）破產管理人的報酬。根據《企業破產法》規定，管理人履行企業破產法規定的職責，有權獲得相應報酬。管理人報酬由審理企業破產案件的人民法院依據《最高人民法院關于審理企業破產案件確定管理人報酬的規定》。人民法院應根據債務人最終清償的財產價值總額，分段確定管理人報酬。此外，為保障無產可破案件中管理人能夠正常履職，不少地區法院積極爭取財政部門支持，或采取從其他破產案件管理人報酬中提取一定比例等方式，推動設立了破產費用保障資金，建立起破產費用保障長效機制。

（5）破產管理人的管理。近年來，為加強對管理人的管理和約束，維護管理人的合法權益，逐步形成規范、穩定和自律的行業組織，不少地區的人民法院積極支持、引導、推動本轄區范圍內管理人名冊中的社會中介機構、個人成立管理人協會。

（三）破產重整制度的完善

1.破產重整制度的建立

我國《企業破產法（試行）》受限于當時的歷史背景規定了和解整頓為一體的破產挽救制度。對于《企業破產法（試行）》下整頓制度的缺陷，有學者指出:其一，和解整頓制度與企業所有制形式密切相關，國有企業的整頓須由上述主管部門負責，且與和解程序同時產生、相互繼存，不能獨立存在。其二，政府行政管理機關參與企業整頓，使整頓成為政府行政管理和經營企業的合法途徑，帶有計劃經濟的鮮明特色；其三，忽視人民法院的主導作用，對于國有企業的非自愿破產案件，由該企業的上級主管部門決定是否申請對企業進行整頓，法院只能被動“等待”，在政府職能部門提出整頓申請后，人民法院又“消極地”同意。①蔡曉玲:《我國企業重整法律制度初探》，《法學家》2001年第6期。

由于整頓制度在本質上是由政府主導的行政整頓，已不適應市場經濟防范企業破產之需要。故新破產法以各國公認預防破產最為有力的重整制度取而代之，專門設置第八章“重整”以解決債務人的挽救問題。①王欣新:《破產法》，中國人民大學出版社2011年版，第245頁。

雖然《企業破產法》就破產重整的申請、重整期間、重整的制定與批準、重整計劃的執行等內容進行相對完備的規定。但相較于域外立法，我國立法在制度設置上仍顯粗糙，難以完全滿足司法實踐的需求，存在立法供給不足的問題，典型如關聯企業的合并重整、預重整等。實踐中，面對此類問題，只能依賴于個案探索。不過，最高法院也在其權限范圍之內提供了部分規則指引，如最高人民法院于2012年10月29日印發了《關于審理上市公司破產重整案件工作座談會紀要》。該紀要就上市公司破產重整中的如下問題提供了原則性指引:上市公司破產重整案件的審理原則與管轄、破產重整的申請及審查、信息的保密與披露、重整計劃草案的制定，以及重整中出資人組的表決等。此外，最高法院正在積極推動破產重整司法解釋的制定與出臺。

為妥善審理企業重整案件，通過市場化、法治化途徑挽救困境企業，最高人民法院在《全國法院破產審判工作會議紀要》中對破產重整審判工作提供了更為全面的要求:（1）加強重整企業的識別審查，對于明顯不具備重整價值以及拯救可能性的企業，應通過破產清算，果斷實現市場出清。（2）對于債權債務關系復雜、債務規模較大，或者涉及上市公司重整的案件，人民法院在審查重整申請時，可以組織申請人、被申請人聽證。債權人、出資人、重整投資人等利害關系人經人民法院準許，也可以參加聽證。（3）人民法院要加強與管理人或債務人的溝通，引導其分析債務人陷于困境的原因，有針對性地制定重整計劃草案，促使企業重新獲得盈利能力，提高重整成功率。人民法院要與政府建立溝通協調機制，幫助管理人或債務人解決重整計劃草案制定中的困難和問題。（4）人民法院在審查重整計劃時，除合法性審查外，還應審查其中的經營方案是否具有可行性。（5）人民法院應當審慎適用企業破產法第87條第2款，不得濫用強制批準權。確需強制批準重整計劃草案的，重整計劃草案除應當符合企業破產法第87條第2款規定外，如債權人分多組的，還應當至少有一組已經通過重整計劃草案，且各表決組中反對者能夠獲得的清償利益不低于依照破產清算程序所能獲得的利益。（6）因出現國家政策調整、法律修改變化等特殊情況，導致原重整計劃無法執行的，債務人或管理人可以申請變更重整計劃一次。債權人會議決議同意變更重整計劃的，應自決議通過之日起十日內提請人民法院批準。債權人會議決議不同意或者人民法院不批準變更申請的，人民法院經管理人或者利害關系人請求，應當裁定終止重整計劃的執行，并宣告債務人破產。（7）人民法院裁定同意變更重整計劃的，債務人或者管理人應當在六個月內提出新的重整計劃。變更后的重整計劃應提交給因重整計劃變更而遭受不利影響的債權人組和出資人組進行表決。（8）企業重整后，人民法院要通過加強與政府的溝通協調，幫助重整企業修復信用記錄，依法獲取稅收優惠，以利于重整企業恢復正常生產經營。（9）探索推行庭外重組與庭內重整制度的銜接。

2.破產重整制度的司法實踐與效果

《企業破產法》實施以來的破產重整案件，雖未見最高法院公布全國性數據，但不少地方省級高院在其年度工作報告中偶有披露，如廣東省高級人民法院在其2018年工作報告中披露，在過去的5年中“審結破產案件1392件，審理深圳中華自行車集團公司等重整案148件”①龔稼立:《2018年廣東省高級人民法院工作報告》，來源:“廣東法院網”，網址:http://www.gdcourts.gov.cn/web/content/40274-？l md m=10753 最后訪問日期2018年9月19日。。而根據“2017年浙江法院破產審判工作報告”，“2017年，全省法院共受理破產申請審查案件2006件，法院經審查后正式立案受理破產案件1626件，其中破產清算1587件、破產重整38件、破產和解1件；共審結破產案件722件，其中破產清算641件、破產重整78件、破產和解2件?！雹僬憬「呒壢嗣穹ㄔ?《2017年浙江法院破產審判工作報告》，來源:“浙江法院新聞網”，網址:http://www.zjcourt.cn/art/2018/4/16/art_133_13513.ht ml 最后訪問日期2018年9月19日。相對于非上市公司破產重整數據的非公開性，上市公司破產重整的信息具有公開性，據統計2007—2016年間，全國共發生50起上市公司破產案件。②參見劉延嶺、趙坤成主編:《上市公司重整案例解析》，法律出版社2017年版，第3頁。

就破產重整的實施效果而言，有實務界人士以上市公司破產重整為例，將其區分為法律效果與社會效果兩個維度。上市公司重整的法律效果主要在于:上市公司法人主體地位得以保留，上市公司的上市資格得以維持，以及上市公司至重整時發生的全部債權、債務關系依法得到徹底解決等。而上市公司重整的社會效果主要有以下幾個方面:債權人的債權得以最大限度地保護，出資人權益得以保護，金融生態環境得以改善，社會秩序得到維護，相當部分員工的崗位得以保留，創造了投資機會，增加了稅收。③參見劉延嶺、趙坤成主編:《上市公司重整案例解析》，法律出版社2017年版，前言部分第6—8頁。

相較于上述實務界的積極評價，學界則以批判、懷疑的態度為主。有學者指出，在近年來的司法實踐中，尤其是上市公司重整中，行政權的運行偏離了立法初衷，越來越多地“越界”參與到破產重整中，主要體現為:上市公司管理人選任機制的非市場化、重整價值分配的扭曲、強制批準制度的濫用等。④參見丁燕:上市公司重整中行政權運行的偏離與矯正———以45家破產重組之上市公司為研究樣本，《法學論壇》2016年第2期。

對于重整立法的預期與現實之間的差距，有學者進一步指出:公司重整制度的主要目標在于保護公司的營運價值，而我國申請重整的上市公司，多屬于至少連續三年虧損而面臨退市風險的*ST或ST公司，他們中的大多數在此之前已經經過一次或多次庭外重組，這一事實足以讓人對其營運價值產生懷疑，實際上重整中更看中的是上市公司的“殼”資源。此外，既有上市公司重整中的管理人運行也背離了立法預期——重整管理人以市場中介機構和職業人員為主導，通過使用其專業知識降低重整談判中的交易成本。①參見李曙光、王佐發:中國〈破產法〉實施三年的實證分析——立法預期與司法實踐的差距及其解決路徑，《中國政法大學學報》2011年第2期。在2007—2016年間的50起上市公司重整案件中，采用清算組擔任管理人的有38起，占比76%；采用中介機構的只有12起，占比24%。②參見劉延嶺、趙坤成主編:《上市公司重整案例解析》，法律出版社2017年版，第9頁。

對于這種背離，李曙光教授與王佐發博士將其歸結于法律實施的政治經濟背景:首先，我國經濟體制轉型尚未完成，行政力量的偏好以及行政力量對政治經濟生活的影響能力在很大程度上塑造了當前破產重整制度的實施模式；其次，在市場發育尚不成熟，行政力量影響社會經濟生活方方面面的經濟轉型時期，重整中涉及的復雜局面市場力量往往難以獨立應對，或者根本不存在相關市場，代表市場力量的中介機構或者專業執業者也就沒有能力主導重整，難以勝任管理人角色。此外，法律職業人員的素質不高也是一個因素。③參見李曙光、王佐發:中國〈破產法〉實施三年的實證分析———立法預期與司法實踐的差距及其解決路徑，《中國政法大學學報》2 0 1 1年第2期。

三、代結語:黨領導下的我國破產法未來展望

通過前文對我國改革開放40余年來企業破產法制演變史的簡單梳理不難發現，在黨的領導下，我國企業破產法律制度的建設整體上與我國市場經濟發展水平相適應，有力地保障了我國市場經濟的發展。對于未來，不難想見，我國企業破產法律制度的建設仍將不斷順應我國不斷發展中的市場經濟建設。近幾年來，我國經濟建設中的兩大熱點無疑是“供給側改革”與“營商環境”改善，這也為企業破產法律制度建設提出了全新的課題。

2015年底召開的中央經濟工作會議提出，“要盡可能多兼并重組、少破產清算”以助力化解過剩產能。2016年中美元首杭州峰會上達成的共識亦強調破產重整、破產和解、破產清算制度和機制對依法解決產能過剩問題的重要性，并就此提出我國將通過繼續建立專門的破產審判庭、不斷完善破產管理人制度以及運用信息化手段等方式推進破產法的實施，以期加快解決產能過剩問題。

為回應上述政策精神，最高人民法院自2016年起推出了前述一系列重大舉措。各地法院還定期、不定期發布典型案例，以起到引導示范效應。

與上述司法審判機關的積極作為相呼應的是各類市場主體的大膽創新，如危困企業投資并購聯盟、資產投資促進機構及信息共享平臺等不斷建立。與此同時，不少地區還不失時機地建立了破產管理人協會，以加強管理人的管理工作，促進管理人機構的健康有序發展。對于改善“營商環境”，近年來習近平主席多次作出重要指示。其中，“辦理破產”是世界銀行評估商業經營的10個領域之一。根據世界銀行《2018年營商環境報告》，中國大陸在這一領域排名第56位。影響我國大陸地區排名進一步提高的因素主要有以下幾個方面:“回收率”“時間”“成本”“債權人參與指數”。此外，在上述“權利保護”的考核指標中，破產程序中的權利保護狀況也有一定的占比。

“債權人參與指數”的具體評價指標包含以下四個方面:第一，債權人是否可以任命破產管理人，或有權批準或拒絕破產管理人的任命；第二，債權人是否需要批準破產程序過程中債務人的大量資產的出售；第三，個人債權人在破產程序進行中是否有權獲得有關債務人財務的信息；第四，個人債權人是否可以反對法院或破產管理人的決議，從而關于批準或拒絕債權人本身或其他債權人對債務人提出的要求。受限于我國《企業破產法》的整體制度構造，我國大陸地區僅在第四項上得分。

對于債權人收回貸款的時間，《營商環境報告》所測量的時間段從公司違約之時開始，直至其拖欠銀行的款項部分或全部償付之時結束。各方可能采取的拖延戰術，比如提出拖延時間的申訴或延期申請等，均考慮在內。因此，符合破產受理要件的案件及早進入破產程序有利于縮短債權人收回貸款的時間。因而我國有必要進一步加強破產理念的宣傳工作，塑造有利于破產審判工作的社會環境，進一步便利破產案件的申請與受理，切實解決破產案件“立案難”問題。

而影響訴訟成本占債務人不動產價值百分比的因素，包括法庭費用和政府稅費、破產管理費、拍賣費、評估費和律師費以及其他一切費用和成本?！盎厥章省眲t按債權人通過重組、清算或債務執行（抵押物沒收或破產）等法律行動收回的債務占債務額的百分比來記錄。

最高法院于2018年頒布的《全國法院破產審判工作會議紀要》雖對上述問題多有涉及，但受限于“紀要”的效力層次，其目標將難以完全實現。因此，應在時機成熟時有針對性地推動我國《企業破產法》的修訂、完善。