專家熱議監察官法：解決人的問題有多重要

│文 本刊全媒體記者 夏芯

監察委員會作為國家監督的專責機關，具有鮮明的政治機關屬性，其性質和地位不同于行政機關、司法機關。在具有很強政治性的特殊機關中履行職責權力的監察官是誰？他們由何而來、為誰做事、如何履責？廉政瞭望·官察室專訪了中國紀檢監察學院黨委副書記、紀委書記蔡志強，北京航空航天大學公共管理學院教授、博士生導師任建明，中國人民大學反腐敗與廉政政策研究中心主任、教授毛昭暉，“四川省十大中青年法學專家”稱號獲得者、四川省紀委監委第一紀檢監察室主任唐清利。

正確認識監察官的政治性

廉政瞭望·官察室：監察官法總則中提到，“監察官的管理和監督堅持中國共產黨領導”，這在法官法、檢察官法中是沒有的。怎樣認識監察官法對監察官作出這種政治性的規定？

唐清利：紀委、監委合署辦公這一重要制度安排，就已體現加強黨對反腐敗工作集中統一領導的根本方向和重大政治原則。黨章、憲法和監察法賦予紀檢監察機關的職責任務，根本就在于“四個意識”“兩個維護”，因此，監督檢查和審查調查中首先切入的是政治問題。賦予監察官政治屬性，解決了合署辦公難以從制度上對從事監察工作的人員身份進行辨識的問題，理順了這支隊伍由何而來、為誰做事、我是誰、誰是我這四個關鍵問題。因此，監察官法是監察事業的保障法，是監察官的責任法。

蔡志強：監察官法體現了中國特色社會主義制度下，政治與法治的有機統一。紀檢監察機關必須把講政治要求貫穿紀檢監察工作全過程和各方面，它是政治與法治的有機整體。因此，監察官法不僅體現了對隊伍專業化、職業化要求，更將監察官置于政治機關語境中作出了相應政治要求。

廉政瞭望·官察室：監察官法對監察官的約束體現在哪些方面？

蔡志強：一方面，腐敗是與我們黨的性質、宗旨嚴重對立的，它的滋生蔓延會危及黨的執政地位和國家政權的穩定，損害人民的根本利益。因此，監察官法對監察官行使職權的要求非常明確和具體，從而更好發揮紀檢監察機關保障事業發展的作用。

另一方面，監察權是“治權之權”，對其行使的邊界要求就應該更加清晰、嚴格。因為職務犯罪區別于其他刑事犯罪的顯著不同，就在于其利用公權力謀求私利，在權錢、權色、權權交易過程中具有隱蔽性，包括借助技術掩蓋犯罪事實，這些都對監察工作造成了不小的難題。加強黨和國家監督是為了更好保障公權力有效運行，監察法及其實施條例對調查取證等監察權限作了明確規定。監察官法則對監察官的履職能力提出了極高的專業化要求。同時要看到，監察機關的權力運行是與黨的事業發展和人民利益的維護高度一體的，必須在法治框架內運行，必須受到最嚴格的約束和監督。

毛昭暉：監察官法在監察法的基礎上，進一步明確了對監察權的監督和制約問題。比如對濫用職權、失職失責造成嚴重后果的，引入了終身追責制，檢察官法、法官法都沒有作出這樣的規定，這體現了監察官法對監察官監督和懲戒的力度，高于法律對一般行政人員、黨政機關干部乃至司法人員的要求，能在一定程度上對監察官起到倒逼責任落實的作用。

但對于監察官的保護和監督問題，還應該有更多的配套制度與監察官法相銜接。比如監察官法中規定“任何單位或者個人不得要求監察官從事超出法定職責范圍的事務”，如果說監察官能夠獨立行使職權，這樣的規定才有可能保障其獨立性。但如果監察官過于獨立，又會產生監督上的新問題。所以監察官法在運行過程中，還要明確這一系列權限規定。

從符號認同到價值認同

廉政瞭望·官察室：在紀檢監察體制改革過程中，對于加強紀檢監察干部隊伍建設一直是有明確要求的，為什么還要制定一部監察官法？

蔡志強：當前，我們黨已經形成了比較完善的黨內法規體系，這是建設中國特色社會主義法治體系的內在要求，是實現全面依法治國總目標的必由之路。把黨風廉政建設和反腐敗斗爭放在依法治國的大背景下來謀劃和推進，就要求堅持黨對反腐敗工作的集中統一領導，堅持用法治思維和法治方式反對腐敗。監察官法把對紀檢監察隊伍專業化建設的要求以法的形式固化下來、公開出來，是加快紀檢監察工作規范化、法治化進程的重要標志，能更好地實現將制度優勢轉化為治理效能。

唐清利：現代社會需要一種符號性的認同，才能建立一個共同體意識，進而才談得上規范化、歸屬感。盡管在推動紀檢監察體制改革以來，一直都有比較龐大的隊伍在從事紀檢監察工作，但是這支隊伍和其他干部隊伍有身份上的趨同性，再加上外界對監委的工作相對了解不多，紀檢監察隊伍依然存在一定的神秘感。在全面從嚴治黨和全面依法治國的背景下，這種神秘感對事業的發展是不利的。社會的辨識度低，會一定程度影響職業歸屬感和尊崇感，進而影響規范化、專業化和法治化水平。

毛昭暉：國家監察體制改革以來，紀檢監察機關的人員發生了較大的變化。包括紀委、監委合署辦公的制度安排，有的干部從檢察院轉隸過來，還有一些干部被派駐到黨政機關、企事業單位紀檢監察組，使紀檢監察隊伍人員有相當大的調整。從好的方面來看，這保持了隊伍的新鮮血液，但也能反映出隊伍人員的專業素質存在較大差別。在這種情況下出臺監察官法，有助于統一職業水平，保持隊伍的高素質專業化。

廉政瞭望·官察室：國家監察體制改革以來，出臺了監察法、監察法實施條例、《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》、《監察機關監督執法工作規定》等一系列法規制度，在此基礎上出臺監察官法有何用意？

唐清利：重大制度出臺的正當性與合法性，需要三個要素支撐：首先是制度要素。以前的制度是主要解決“事”的問題，根據事來找人干，結果可能就是“誰來都一樣”。而監察官法解決的是“人”的問題，為事情“有人去做”“由誰去做”提供制度支撐，從而實現人與事相匹配。

其次是人的要素。有共同理想和價值觀念的群體來推動制度執行，國家監察事業才能長期存在和發展。監察官法通過對人的入口、成長、執業等各個環節進行明確，目的是形成一套通用的思想觀念、價值判斷、是非標準，增強對監察官彼此身份的有效認同。

最后是理論要素?？陀^而言，每個人的生活際遇、價值觀念不同，即使不帶任何私利，以自己的社會經驗對人和事做出判斷，結果都會千差萬別。因此，必須以理論指導思想，引導社會對紀檢監察工作的公正性形成正確評判。哪怕這個隊伍中出現了個別“壞人”，也不影響社會對紀檢監察事業的信任和信仰。

在這個過程中，政治機關開展工作使用的基本工具是政治，但與社會溝通的邏輯是法律，難點就在于轉換語境。目前來看，前兩種要素相對容易解決，唯獨理論要素是短板。建議今后可以在監察機關內部設立更聚焦的理論研究部門，著重于研究根本性、基礎性、前瞻性理論問題，引領社會、科研機構參與研究，為這項中國特色社會主義制度搭建起堅實的理論大廈。

任建明：隨著社會分工的不斷精細化和專業化的快速發展，公共管理實踐也逐步走向專業化，反腐敗同樣需要大量的專業人才。一方面，應充分認識到反腐工作的專業性。反腐敗需要運用各種高級專業技能或技術，以及法律、審計、財務、金融、信息科技、教育學、心理學等多方面的專業知識，不能將其等同于一般的綜合行政工作。另一方面，以專業為標準，樹立專業的導向，充分重視和尊重專業人才，有助于拓展紀檢監察干部的成長晉升空間。

亟待完善專業化人才培養機制

廉政瞭望·官察室：在監察官法施行過程中，怎么把握人員入口、出口問題？

任建明：監察官法提出了“國家加強監察學科建設，鼓勵具備條件的普通高等學校設置監察專業或者開設監察課程，培養德才兼備的高素質監察官后備人才”的要求。

我國高等教育對法律人才的培養已較為系統，每年畢業人數也相當可觀。相比之下，近年來我國只有幾所大學在學科目錄外設置了廉政相關學科，側重于培養研究或學術人才，尚未建立起專門的反腐人才教育和培養體系。有鑒于此，為支撐國家監察體制改革和專業化國家監察官制度的發展，亟待在大學系統設立專門的廉政學科，從而為相關學科發展和專門人才培養奠定堅實的基礎。

毛昭暉：從監察官法的一系列條款來看，在施行初期還是著重解決現有監察人員的權利、權限問題，包括選任、考核、晉升等。但也提到了兩個從其他單位、行業選用符合任職條件的人擔任監察官的渠道。一是從黨和國家機關、企事業單位等從事公務的人員中選擇，二是在從事與監察機關職能職責相關的職業或者教學、研究的人員中選拔或者聘任。特別是第二個，借鑒了一些高校法學專家到檢察院、法院掛職的實踐，做了制度上的創新。此外，今后一些高?？赡軙趪冶O委或地方監委的指導下，逐步建立監察學科。

入口有了，出口也要把握。優秀的監察官可能被提拔為黨政機關的領導干部，不優秀的監察官也可以淘汰出隊伍，涉及到監察人員流動的制度接口問題，還需要在監察官法運行過程中通盤考慮。

廉政瞭望·官察室：專門的廉政學科建立和發展還需要一定時日，在這個階段，監委承擔起監察官的培訓任務應該注重哪些方面？

蔡志強：黨在領導紀檢監察事業發展的過程中，打造了一大批政治過硬、本領高強的紀檢監察干部。面對新時代黨和國家監督事業發展的現實需要，各級紀委監委高度重視加強紀檢監察干部隊伍教育培訓，致力于打造黨中央放心、人民滿意的監察官隊伍。紀檢監察機關在推進全員培訓的過程中，逐步形成了較為完善的、體現政治培訓和業務培訓相統一的課程體系，紀檢監察學科建設也在成長之中，當前需要形成與監察官法要求相適應的教學體系，使其更好體現監察官業務能力素質培養和職業道德要求，改進教學方法，著力提升監察官隊伍專業化水平和履職能力。

任建明：我認為，首先，培訓主體要具有足夠的專業性。例如在調查方面，可以組建專業技能培訓小組，由監委內部經驗豐富的調查人員教授課程。其次，培訓內容應當具有針對性?？蓪⒁话闩嘤柡蛯I培訓分開進行，對于政治理論、法律法規等方面一般性培訓可采用集中輪訓的方式，針對從事不同工作性質的監察官培訓可分別進行。最后，在時間上，專業培訓應當貫穿監委干部的整個職業生涯，實行分級培訓。對于新入職人員，應當側重基礎技能上的培訓；對于新晉升的人員，則要根據其將要從事的工作任務進行培訓，以便能夠使其勝任新的崗位；對于級別較高的人員，可加入管理學、領導技巧等方面的課程。