黔東南州土地增值收益分配現狀分析及分配優化建議

楊宗周，陳思盈，汪田歸，安徐朋，郭碧俊，侯佳威

(1.黔東南州自然資源調查技術服務中心，貴州 凱里 556600；2.貴州理工學院建筑與城市規劃學院，貴州 貴陽 550003)

0 引言

土地增值表示土地價值的提高，隨著城鎮化發展，合理分配土地增值效益對地區土地改革具有重要意義，已然成為社會關注的問題之一[1－2]。十八屆三中全會?中共中央關于全面化改革若干重大問題的決定?提出“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”[3]。 但因土地增值收益產生因素十分復雜，如何改變目前農民無法直接參與土地增值收益分配狀況，提高農民在土地增值收益中的分配份額，保障城市基礎設施建設所需的土地和資金，保障土地增值收益回饋社會，讓城鄉居民分享，保障原土地所有者獲得公平補償具有重要意義[4－5]。

目前，部分學者從建設用地[6－7]及農村用地[8－9]等方面對土地增值收益分配機制的問題進行探討，并提出相關分配有效路徑，研究地區集中于西北地區[10]及沿海發達地區[11]，對多地類角度下土地增值收益分配現狀的研究尚不多見，更鮮有針對我國西南地區小尺度地區的研究。黔東南州自從2009 年發布征地標準以來，不僅九年來征地標準未調整更新，且土地增值收益分配也一直延續政府出讓時獲得、未來增值部分誰占誰得、被征地農民只領取土地標準補償價款，在土地增值收益分配中無份的分配格局。 因此，本文通過分析黔東南州土地增值收益分配現狀，提出分配優化比例建議，以保障農民合法權益。

1 黔東南州征地成本分析

1.1 黔東南州征地標準分析

黔東南州2009 年公布實施的征地標準是以“耕地、建設用地、林地、其他農用地、未利用地、園地”六種地類作為補償依據，補償倍數遵循?土地管理法?規定的倍數，全州16 縣市耕地補償標準在2.53～4.20 萬元/畝，建設用地(集體)補償標準在0.84～1.74 萬元/畝，林地、園地補償標準在1.26～2.10 萬元/畝，其他農用地補償標準在0.99～1.80 萬元/畝，未利用地補償標準在0.42～1.05 萬元/畝，如表1 所示。 每個縣市都有2～3個標準區域，文中補償標準以地類進行平均，但土地被征后產生增值收益卻未分地類。

表1 2009 年黔東南州征地標準萬元/畝

1.2 黔東南州征地成本分析

根據有關政策，黔東南州征地成本主要是由征地農民生活保障支出、廉租住房保障支出、農業土地開發支出、新增建設用地有償使用費、城市建設支出、土地開發支出、征地管理費、耕地占用稅、耕地開墾費、地類平均征地費用等10 個方面構成，由此來核算黔東南州16 個縣市的征地成本，征地成本最高的是凱里市為187.06 萬元/hm2(12.47 萬元/畝)，最低的雷山縣為136.11 萬元/hm2(9.07 萬元/畝)。支付被征地農民地類平均征地費用成本最高的為凱里市30.89 萬元/hm2，最低為雷山縣20.30 萬元/hm2。 黔東南州16 縣市征地成本如表2 所示。

表2 黔東南州16 縣市征地成本

續表2

2 黔東南州土地增值收益現狀分析

2.1 總體收益現狀分析

根據土地市場監測動態網數據，對全州2008—2016 年9 年間土地出讓價款、政府征地成本、政府土地增值凈收益、被征地農民的成本(即為農民征地收益)進行分析，因被征地農民未真正地參與土地一級市場或二級市場的增值分配，即未享受到土地的增值收益分配，故把征地補償成本視作被征地農民的增值收益，從而用政府凈收益與被征地農民的成本的比來核算增值收益比。

黔東南州16 縣市增值收益總體分配比例如表3 所示。 由表3 可知，增值收益比為“0”是當年未出讓土地形成的，“負數”是出讓多為工業用地優惠地價形成的，都未能真正體現政府與被征地農民的收益比例事實。 全州政府與被征地農民的增值收益比多則高達206.51 倍，少則也為0.45 倍。 縣市年平均倍數最高為46.28 倍，最低為4.76 倍。

2.2 地類用途收益現狀分析

黔東南州16 縣市工業用地土地增值收益比如表4 所示，由表4 可以看出，全州16 縣市工業用地土地增值收益比多為負數，這種分配規律與全州執行工業地價優惠政策，大力招商引資大環境相吻合。

表4 黔東南州16 縣市工業用地土地增值收益比

黔東南州16 縣市商住用地土地增值收益比如表5 所示。 由表5 可以看出，全州16 縣市商業用地增值收益比隨市場波動，因2008—2016 年征地標準未調整，被征農民收益占土地供應價格的比例在逐步降低，即政府與被征地農民增值收益比不斷擴大，16 縣市變化規律基本相似。 商業用地增值收益比多則高達124.58倍，少則也有0.26 倍，縣市平均倍數最高為51.68 倍，最低為12.06 倍。 雖然工業用地的增值收益比多為“負數”掩蓋了政府的增值收益，但商住用地的增值收益比政府收益較高，被征地農民收益較低。

表5 黔東南州16 縣市商住用地土地增值收益比

3 黔東南州土地增值收益分配優化比例建議

不管是總體收益分析，還是按用途收益分析，其實政府收益都有逐年擴大的趨勢，集體和農民土地增值收益分配比例則呈不斷降低的趨勢。 2017 年政府雖然調整提高征地補償標準，但提高征地補償依然不能讓農民持久合理地分享土地增值收益，“一次性”補償解決不了被征地農民利益受損。 讓被征地農民參與增值收益分成才是提高農民在土地增值收益中的分配比例最直接的措施。 但土地增值收益成因復雜，做好土地增值收益分配優化是一件難度非常大的工程，特別是少數民族欠發達地區，政府需要更多的主導分配權，僅單純地提高被征地農民的分配比例是不現實的。 但政府逐年提高一定比例的土地出讓金反哺農業農村惠及民生，多途徑有效安置失地農民，是讓被征地農民合理參加土地增值收益分配的有力措施，從而達到提高分配比例。

4 結語

根據黔東南州征地成本分析，全州16 縣市耕地補償標準最高，在2.53～4.20 萬元/畝之間，未利用地補償標準最低，在0.42～1.05 萬元/畝之間；黔東南州征地成本最高的是凱里市為187.06 萬元/hm2，最低的雷山縣為136.11 萬元/hm2，支付被征地農民地類平均征地費用成本最高的為凱里市30.89 萬元/hm2，最低為雷山縣20.30 萬元/hm2。

根據黔東南州土地增值收益現狀分析，全州政府與被征地農民的增值收益比多則高達206.51 倍，少則也為0.45 倍，其中工業用地土地增值收益比多為負數，這與工業政策及招商環境相吻合，商業用地增值收益比多則高達124.58倍，少則也有0.26 倍，雖工業用地的增值收益比多為“負數”，但商住用地的增值收益比政府收益較高，被征地農民收益較低。