公共用公物致害的法律經濟分析——以保險制度的引入為視角

劉欣然

公共用公物致害的法律經濟分析——以保險制度的引入為視角

劉欣然

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

公共用公物致害在我國不屬于國家賠償范圍，而站在法經濟學社會成本最小化的視角，對于公共用公物致害事故采取國家賠償責任相較于由行政機關承擔民事侵權責任更為經濟。從節約社會成本的角度出發，針對此類案件將公共用公物致害定為國家賠償責任，同時引入相配套的保險制度不失為最優選擇。行政機關可對其負責管理的公共用公物招標公眾責任險，由保險公司承擔損害賠償責任。

公共用公物致害；國家賠償；社會總成本

對于公共用公物致害事故的救濟，法學界存在很大的爭議，主要分歧在于，在具體公共用公物致害案件中，國家是否承擔國家賠償責任。以效用最大化為核心的法律的經濟分析方法為這一法律問題提供了新的分析視角。運用經濟分析方法分析這一法律問題，即要求立法者追求成本最小化的制度設計，則需要比較對公共用公物致害采取民事賠償或國家賠償等不同情況下的社會總成本高低。而社會保險的觀念已經運用到社會諸多領域，在法定責任下引入保險制度，或許能提供更加經濟合理的制度安排。

一、公共用公物致害及其賠償

（一）公共用公物致害的含義

公共用公物致害是指由于公共用公物在設置或管理上的瑕疵（缺乏通常應具有的安全性），而造成利用者的人身或財產損害。公共用公物致害，并非不問緣由在任何情況下都會產生賠償責任，其構成要求公共用公物存在設置或管理上的瑕疵，而且在損害的發生上，該瑕疵與損害結果間成立直接的因果關系。

（二）我國公共用公物致害賠償的立法規定

在我國目前的立法中，公共用公物致害賠償被定性為民事侵權責任。我國《憲法》第41條第3款規定：“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利?！倍缎姓V訟法》和《國家賠償法》并未將公共用公物致害賠償納入其中，使現存的受害人不能依上述兩法獲得救濟。雖然《鐵路法》《郵政法》等對于鐵路、郵政等公共用公物致害的賠償做了特別規定，仍未改變其民事賠償的屬性。法院對該類案件適用民事法律規范進行處理，受害人也只能通過民事救濟途徑獲得賠償。

（三）域外公共用公物致害適用國家賠償責任的經驗

對公共用公物致害案件的賠償路徑，盡管各國的態度不盡相同，但國家賠償仍是目前世界多數國家所采取的主流選擇。法、日等大陸法系國家大多在國家賠償法中予以專門規定，而英、美等國則在司法實踐中逐步確立了公共用公物致害國家賠償的路徑選擇。

（四）我國公共用公物致害的國家賠償之爭

《國家賠償法》第二條規定：“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利?！绷⒎C關最終并未采納學者提出的將公共用公物致害后的損害賠償納入到《國家賠償法》的調整范疇之中的建議，其給出的解釋是：公共用公物造成損害的原因是責任人存在過失或者漏洞造成的，不存在《國家賠償法》描述的違法行使職權問題，不能夠將公共用公物致害賠償加入國家賠償的范疇中①。

二、法律的經濟分析之理論框架

（一）最優預防水平下的成本最小化

法律的經濟分析關注政策、法律及其他因素變化對未來行為的影響，其聚焦于事故發生前對預期行為的刺激，通過了解“規則”和“行為”之間的關聯，考慮“規則”對“行為”的激勵效果。漢德公式②指出：只有在潛在的致害者預防未來事故的成本（B）小于事故可能性（P）乘以事故損失（L）時，致害者才負侵害責任。而當B大于PL時，則法律就不應當再認定其對事故負責。隨著預防程度的增加，事故的概率將下降，事故的預期損失隨之減少。而制度所應追求的最優預防水平，即當B=PL時，預防的邊際成本與邊際收益相等，此時，事故的傷害成本和預防成本之和最小。在此觀點下，法律認定一個主體對事故承擔責任，并不是因為其行為有過錯，而是因為其沒有采取理性的最優預防水平。我國公共用公物致害的立法想要達到最優預防水平的目標，則應比較各種可能的責任配置方式，通過理性分析從中選擇出成本最小者，以實現利益最大化目標。

（二）事故的社會成本

卡拉布雷西關于事故社會成本的理論③將一個損害事故發生的社會成本包括事故造成的直接損失；由此帶來的風險損失和為了解決糾紛可能發生的訴訟及其相關費用。在這樣的分析框架下，公物致害造成的直接損失、風險損失和管理費用就構成了其社會總成本。

表1 卡拉布雷西關于事故的社會總成本概念

三、兩種責任制度的比較

從卡拉布雷西事故的社會成本理論框架出發，我們可以對國家是否承擔賠償責任問題下兩種不同的責任配置的社會總成本進行比較。

（一）民事侵權責任

公共用公物致害不屬于國家賠償時，受害人通過民事訴訟向有過錯的單位提出求償要求而轉嫁風險。此時，致害事故的社會總成本如下：

1.直接損失

國家不承擔賠償責任使預防侵權行為發生的成本大部分轉移到了社會公眾身上。根據前述的漢德公式及相關法律經濟學理論，公眾預防事故的成本將大幅上升。社會公眾的預防成本，由于人員的基數龐大而遠大于政府的預防成本。同時，雖然公眾會更加注意以避免發生事故，但是此種責任制度不會額外激勵國家④，運用行政力量去預防損失。行政主體缺乏動機采取預防措施，而是希望依靠公眾來避免事故的發生，其自身必定對公共用公物疏于管理、維護。但公物在客觀上疏于管理使公眾預防的效果顯得力不從心，而每次事故的發生，都會使損害增加。因此，在這種責任制度下，社會公眾的預防成本較高，事故發生的可能性較高，事故的直接損失較大。

2.風險損失

在國家賠償與保險救助不可能的前提下，公共用公物致害的受害者只能通過民事訴訟途徑要求公物的管理人賠償，否則只能自己承擔事故損害的后果。公眾為避免遭受更大的損失，會花大量的精力去防止致害事故發生，這必然影響公眾的正常工作、學習、生活，進而損害社會整體效益。公共用公物致害的風險損失由此變大⑤。

3.管理費用

由于公共用公物致害未被納入國家賠償責任，那么對此損害受害人沒有法律依據來提起國家賠償法，其國家賠償的請求會被法院駁回，此時不發生管理費用或管理費用極低；同時受害人依據民事法律向公產管理者提起民事訴訟，但從司法實踐的角度看，民事訴訟較行政訴訟具有訴訟時間長、手續煩瑣、程序復雜等特點，會造成訴訟成本的增加。

（二）國家賠償責任

國家賠償責任是目前世界各國所采取的主流選擇。將公共用公物致害賠償主體確定為國家，受害人可依《國家賠償法》提起國家賠償。此時，事故的社會總成本構成如下：

1.直接損失

與國家不承擔賠償責任相比，公共用公物致害屬于國家賠償責任的規定，可能會給國家工作人員提供反向激勵，使其主動預防致害事故的發生，可能會對事故的發生率和事故的直接損失產生積極影響。政府此時會采取相應的預防措施，其預防成本主要包括管理、修繕公共用公物的材料支出及人工費用，相較于整個社會公眾采取預防的成本更小。政府基于其管理和控制職能，由其采取預防措施控制風險可能會更加有效，更有可能以較低的成本來預防更多的損害。所以在此種責任制度下，國家的預防成本較低，事故發生的可能性較低，事故直接損失較小。

2.風險損失

致害產生后，承擔損失自身就可能產生一定的社會成本。如果可以通過責任的配置，把責任由風險承擔能力較弱的普通民眾轉移給承擔力較強的國家，那么事故可能引發的風險損失就會降低。當國家承擔賠償責任時，由于國家相較于受害人具有更強的風險承擔能力，由其承擔損失產生的社會成本更小，從而增進社會的整體福利。

3.管理費用

當國家承擔賠償責任時，需要由受害人提起國家賠償，會產生訴訟費用等管理費用，案件數越多，管理費用越高。而同時相應民事訴訟的數量得以消減，此消彼長，最終對管理費用產生很小的影響。

（三）兩種責任制度下成本的比較

表2 兩種責任制度下社會總成本構成

通過表2可以看出，社會總成本的各部分在不同的制度下會發生改變。我國現行法律未將公共用公物致害納入國家賠償范圍，既不能保證給政府提供較強的激勵來盡心管理共有公共設施，又可能面臨帶來更多的風險損失以及訴訟及相關費用過高等問題，可能并不是一個有效率的解決方案。通過上述分析，我們可以概括出一個適用一般情形下的結論：與不納入國家賠償范圍相比，采取國家賠償責任時，社會總成本更低。建立與完善公共用公物致害國家賠償的歸責原則和救濟模式，不僅是政府職能由權力行政轉向服務行政的要求，也是使社會成本更小化的經濟的選擇。

四、保險制度的引入

（一）保險人責任下的社會成本

國家如對于致害不及時予以救濟不僅會影響政府公信力，還可能致使國家與公眾關系脫節，協調不暢，最終影響作為整體的社會的有效、正常的活動。而相較于法律救濟的最后防線，我們能否找到其他選擇呢？

引入保險制度對公共設施致害進行風險控制與損失分擔，就能產生事后理賠善后的效果。把保險的思維運用到賠償責任當中，對公共用公物致害采取保險人責任，此時事故的社會總成本構成如下：

首先，公共用公物致害保險制度不會給國家或可能侵權人提供額外的激勵去預防損失，所以不改變事故發生的可能性即直接損失。

其次，根據經驗法則，總有意外發生，意外一旦發生，就以保險善后。受害人可以直接向保險人請求損害補償，更快地得到救濟，從而進一步降低事故的風險損失。

最后，保險的引入也可以減少訴訟的發生，只產生報險與賠付的相關成本。相較于訴訟而言，保險賠付的周期會更快，有利于受害者及時得到補償，并且受害人一般也不會再發生新的費用。此時，社會總成本的第三部分管理費用會增加保險人的管理費用一項。

表3 三種責任制度下社會總成本構成

參照表3可得，如果保險人具有較強的風險管理和承擔能力，并且管理費用相對較低的情況下，那么保險制度的風險損失和管理費用就可能優于前述兩種責任配置，保險人也依利用此種行為來獲利。

（二）國家賠償責任下引入保險的社會成本

然而，并非行政機關的保險人很難具有較強的風險管理和較低的管理費用，只通過保險進行事故賠付顯然不合理，保險因此只能作為輔助性的制度安排。更合適的方案是在公共用公物致害賠償納入國家賠償后，引入保險制度作為國家賠償制度的輔助措施。此時具體的成本構成變化如下：

首先，公共用公物致害領域國家賠償責任的確立可以保持責任配置對國家的激勵作用，使國家自覺采取最佳預防，督促行政責任主體積極履行職責，從而降低直接損失的產生。

其次，此種結合既可以減少國家的財政壓力，也可以將賠付風險控制在可控的范圍之內，使損害在更大范圍內得到分攤，風險損失降到更低。

最后，設立賠償保險制度以彌補國家賠償的缺陷，及時給予受害人賠償，雖然會增加保險人的管理費用，卻減少了訴累，在保險人具有較高的管理水平和賠付能力的情形下，管理費用反而會更低。

（三）四種責任制度下成本的比較

表4 四種制度下社會總成本構成

通過表4可以看出，以社會總成本為分析框架，比較民事賠償責任、國家賠償責任、保險人責任和國家賠償責任下引入保險制度四種情形，在制度設計合理且運行良好的狀態下，對于公共用公物致害案件，社會總成本最低的選擇是將共有公共設施致害案件納入國家賠償，同時引入相配套的保險制度。

（四）保險在公共用公物致害中的運用

將保險引入公共用公物致害案件之中，其可行的方案是由設置或管理公共用公物的行政機關發布公眾責任險的政府招標，以政府采購的方式向保險人采購保險。行政機關作為投保人，凡投保人負責管養的公共用公物導致第三者人身傷亡或財產損失，按照法律法規的規定應由投保人承擔民事賠償責任或國家賠償責任的，由保險公司負責賠償。以北京市公路、橋梁管養單位為例，其為管養設施投保公眾責任險，投保人為管養單位，受益人為不特定的社會公眾。任何社會公眾在使用公路、橋梁時，因為管養缺陷造成的損害，均可通過該保險由保險公司進行賠償。國家應該建立因公共用公物導致損失的相關數據庫，從而為今后保險賠償額度的確定提供經驗參考。

五、結語

伴隨著社會發展，公共用公物的提供成為國家履行公共服務職能的必然要求，公共用公物致害更應具有國家賠償的責任屬性。將公共用公物致害納入《國家賠償法》順應了社會發展趨勢，也符合了社會成本最小化的要求。為了緩解由此增加的國家的賠償風險及財政壓力，可以考慮同時建立與之配套的保險制度，使其作為國家賠償制度的輔助措施，通過保險公司及時、足額的賠償，更好地保障受害人權益、發揮社會效益。

注 釋

① 胡康生在1993年10月22日第八屆全國人大常委會第四次會議所作的《關于〈中華人民共和國國家賠償法（草案）〉的說明》。

② 漢德公式是分析侵權行為的重要經濟學原理。其基本思想系建立在所謂經濟效率，即通過鼓勵以合理費用預防意外事故，而對財富予以極大化，對成本費用予以極小化。

③ 轉引自Calabresi G. The Costs of Accidents, Yale University Press, 1970.

④ 這里指的是不會提供額外的動機，并不是國家沒有動機采取任何措施來避免損失的發生，因為國家具有對公共用公物的管理職能，只是這種責任制度沒有起到相應的激勵作用而已。

⑤ 這里假設受害人和侵權人沒有其他保險覆蓋。如果有其他保險覆蓋的話，那么這部分損失就會轉移給保險機構，并通過保險機構分攤出去。

[1] 熊秉元. 正義的成本[J]. 教師博覽, 2008(4):46-47.

[2] 熊秉元. 完美的正義[M]. 北京: 東方出版社, 2019:100-128.

[3] 江必新. 最高人民法院指導性案例裁判規則理解與適用. 合同卷.2 [M]// 合同訂立、效力、解釋、變更與轉讓. 中國法制出版社, 2012.

[4] 胡偉強. 高空拋物損害事故的法經濟學分析: 兼論《侵權責任法》第87條[J]. 制度經濟學研究, 2011(1):194-206.

Legal and Economic Analysis of Harm Done by Public Property: From the Perspective of Introducing Insurance Systems

LIU Xinran

(School of Law, Wuhan University, Wuhan Hubei 430072, China)

Harm done by public property does not belong to the scope of state compensation in China, and from the perspective of minimizing the social cost of law and economics, it is more economical to adopt state liability for damage to public property than civil liability for tort by administrative organs. From the perspective of saving social cost, it is best to choose state liability for such cases and introduce an insurance system to go with it. Administrative authorities can tender public liability insurance for the public property under their management, and the insurance company will bear the liability for damages.

Harm done by public property; State compensation; Total social cost

D922.11

A

1672-3724（2022）04-0077-04

2022-03-11

劉欣然，女，山東濟寧人，武漢大學法學院碩士生，研究方向：訴訟法學。