論行政機關在民事公益訴訟中的原告資格
——以深圳公益訴訟地方立法為切入

吳文昊

（廣東財經大學 廣東廣州 510320）

一、問題的提出

2012年《民事訴訟法》修改之后，公益訴訟制度正式確立?！睹袷略V訟法》第五十五條規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。2017年，《民事訴訟法》賦予檢察機關在公益訴訟中的原告起訴資格。從規范層面來看，符合法律規定的民事公益訴訟在原告資格為三個，分別是法律規定的機關、有關組織以及人民檢察院。

在民事公益訴訟中，作為原告的有關組織建立在平等的民事法律關系基礎之上，作為后置原告的人民檢察院有憲法中法律監督的依據，爭議最大的當屬“法律規定的機關”?！胺梢幎ǖ臋C關”的原告資格存在一定的模糊性。首先，人民檢察院屬于法律規定的機關。但在外延上，法律規定的機關和人民檢察院存在重復性，這使人們不禁猜想法律規定的機關只有人民檢察院。其次，行政機關也屬于法律規定的機關范疇。但問題是，法條在表述上并沒有提到行政機關，法律規定的機關只是一個包含式的表達，則行政機關的定位為何值得深思。

深圳經濟特區出臺《深圳經濟特區生態環境公益訴訟規定》（以下簡稱“《深圳規定》”）第二條明確規定有權提起生態環境民事公益訴訟的主體有人民檢察院、有關的行政機關和社會組織。同樣地，《深圳規定》也將起訴主體限制為三，即人民檢察院、社會組織和有關的行政機關。對比《民事訴訟法》中的規定，《深圳規定》限縮了“法律規定的機關”的范圍，將范圍限制為“有關的行政機關”，并賦予其在深圳地區充當民事公益訴訟原告的資格。本文基于《深圳規定》審視行政機關作為原告的現實和理論定位，對其變化是否更有利于民事公益訴訟的開展求教于大方。

二、《深圳規定》中行政機關作為原告的現實審視

（一）行政機關的原告資格順位不明確

檢察機關作為后置的起訴主體并無太大爭議。除了有司法解釋對檢察機關的后置順位作了規定以外，支持起訴也可以作為其理論基礎。另外，檢察機關在起訴前發出公告提醒相關的社會組織或行政機關起訴，是其作為特殊原告主體的謙抑性所在。但是對于社會組織和行政機關的起訴順位，《深圳規定》并沒有就此作出明確的說明。起訴順位不明確，有可能造成行政機關和社會組織相互推諉的情形。一方面，在公共利益的維護中，社會組織可能由于訴訟經費的緊缺，主動讓位與行政機關；另一方面，行政機關可能因其行政事務繁忙，推脫相關公益保護的責任。如此可能造成公共利益無人保護的狀態，當然檢察機關可以為其兜底，但是這樣會使立法處于虛化狀態。遺憾的是，《深圳規定》并沒有明確兩者的先后順位。

實際上，行政機關與司法機關對污染環境、破壞生態行為的取證比社會組織更為容易，由此《深圳規定》第十七條規定司法行政部門可以為社會組織的起訴提供幫助。令人疑惑的是，前提條件即原告資格問題未明確，反映到深層即是訴訟要件未明確，實體判決在多大程度上可以凸顯其權威性可想而知。即使深圳地區立法給予了社會組織對環境民事公益訴訟起訴的資格，并規定了相應的協助程序，這種程序在一定程度上還是停留在紙面。當然，行政機關與社會組織可以成為同一順位的原告，但是本質上無法避免行政機關可能推諉環境公益訴訟事務。

（二）行政機關的原告資格范圍不明確

行政機關具有針對性地管理公共事務與維護公共利益的職責?！渡钲谝幎ā返诙l第四款明確了行政機關的內涵，該規定的行政機關是指對生態環境和資源保護等領域負有監督管理職責的行政機關。行政機關的外延則規定在第五條，列舉了如人民政府發展改革、工業和信息化、財政等負有環境保護職責的職能部門。由于有“等外”作為兜底，行政機關的種類并不能完全涵蓋。換言之，行政機關的范圍變相地加大了，也即行政機關的職權在一定程度上變相地加大，如此體現不出行政機關對管理公共事務與維護公共利益的針對性。

退一步說，如果認為第二條第四款中具體的行政機關可以在一定的范圍內向人民法院提起生態環境公益訴訟，其職責的范圍該如何認定。在行政權的范圍內，此職權本是行政機關的職責所在，在不同的維度內再賦予其環境公益訴訟的起訴權，有可能會造成職務上的沖突。一方面，職務上的沖突會造成職權的擴大；另一方面，這個條款為行政機關的不作為提供了司法上的便利。如果行政機關在生態環境和資源保護工作的行政執法過程中沒有達到理想的效果，其當然可以協助檢察院辦理公益訴訟起訴。但不可忽視的是，行政機關可能會為自己的執法不力尋找借口。權力與權利的雙重加持，徒增行政執法負擔和環境訴訟負擔，行政機關原告資格的范圍不明確扭曲了環境民事公益訴訟的面貌。

三、行政機關作為民事公益訴訟原告的理論審視

（一）行政機關的行政權具有公益性

民事公益訴訟以公益保護為前提。就《民事訴訟法》表達來看，“法律規定的機關”是符合條件的主體。但是從語義學的角度，法律規定的機關包含權力機關、行政機關、檢察監察機關、司法機關等等。我國的權力機關主要是指全國人民代表大會及其常委會，檢察機關和監察機關是指各級檢察院和各級監察委員會，審判機關是指各級法院，似乎機關一詞只剩下行政機關為選項。行政機關的主要職能是實施行政管理，維護公共秩序。行政機關被賦予維護公共利益的義務，這就意味著行政機關在行政權的行使過程中帶有保護公益的色彩。行政機關在相關領域有維護和保護公益的法定職責，例如在懲治環境污染的行為、維護生態平衡、確保食品藥品安全等領域具有廣泛的行政權力。[1]這種權力本身所代表的就是公益性保護，根本無需再通過司法手段去取代公益保護的行政權。因此賦予行政機關對損害社會公共利益的訴權，與其本身的行政權力會形成沖突。前揭提到，行政機關可能會利用環境民事公益訴訟這種制度，掩蓋其權力行使的不當性。從訴訟經濟的角度，司法是作為維護社會公平正義的最后一道防線，更應該在原告資格的層面上細化。

（二）行政機關的行政權具有剛性

行政機關天然地具有剛性的行政權。首先，行政機關屬于政府部門。由于承擔公共管理職能，行政機關必然會表現出權力剛性的一面。這種剛性的行政管理方式包括命令、征收、征用、許可、處罰、強制等等。在維護公共利益面前，如果行政機關缺乏相應的剛性配套措施，那么其在維護公共利益的結果上必然會大打折扣。與此同時，亦有可能出現一種往復循環的環境利益侵害?，F代行政管理的模式有緩和的趨勢，個人的自由空間逐漸擴大，行政的目的性合法性大大提高，但是這種相對緩和的行政模式與行政機關自身的剛性并不相悖。在這種管理模式下，更離不開行政機關的剛性手段。因為在個人自由擴大化的同時，利益侵害的方式相對擴大，缺乏行政權的剛性作為后盾，保護公共利益將很難實現。因此給予司法救濟之前，行政機關可以利用手中的權力，向侵害公共利益的行為予以打擊。

既然行政機關有義務利用剛性手段尋求救濟，立法上則無須含糊表述“法律規定的機關”以造成誤解。退一步講，民事訴訟的目的是解決平等主體之間的糾紛矛盾。行政機關披上行政權剛性的外衣進入司法中平等主體的糾紛，于法理不合。當行政機關的剛性不足以維護公共利益時，可以依靠行政訴訟的方式進行解決。再者，除了行政機關，有關組織是民事公益訴訟中的平等主體，也可以對損害環境公益的行為提起訴訟，其平等性更加凸顯公益訴訟的價值。同樣地，支持起訴也適用于有關組織。

（三）行政機關的訴權法理基礎不足

行政機關的權力由人民讓渡，這意味著行政機關基于公共利益的需要，必須合理運用好手中的權力。行政權與訴權本是兩個不同范疇的概念，賦予行政機關訴權，會使權力與權利集于一身，這種既當運動員又當裁判員的方式，妨礙了公共利益的保護。訴權的構成要件包含訴的利益和適格的當事人。[2]訴的利益指起訴的必要性，當民事權益受到侵害時，可運用民事救濟的手段維護利益。從訴的利益出發，行政機關為了公共利益向人民法院提起公益訴訟，但是其起訴的法理基礎比較薄弱。行政權有其自身的屬性，在強大的行政權力面前，是否有必要通過司法的手段維護公益。行政權的行使可以直接介入私人權益，起到維護公共利益的作用，當行政權運用不當，亦可通過行政復議法或者行政訴訟法予以救濟，[3]那么賦予訴權強化行政機關的權利與權力的運用，可能會出現反效果。

從當事人適格的角度來看，不能認為被賦予訴權的行政機關便是適格的當事人。行政機關只有在行政法范疇內才能行使行政權力，超越職權的行政機關，只有民事平等主體的合法性。從目前來看，我國的民事立法一般是把機關法人作為民事主體，賦予其平等參與民事活動的權利。至于行政機關的行政職權，則體現在行政治理和公共政策的實施方面。[4]隨著的社會的發展，當事人的適格有擴大化的傾向，例如出現了美國集體訴訟、德國團體訴訟、日本的選定當事人訴訟等。這種擴大化的原告資格運用一般也沒有行政機關的身影。在中國法的語境下，如果說當事人適格使行政機關符合一般意義上的原告主體，那么這種方式往往會使環境民事公益訴訟的功用得不到真正的發揮。

四、行政機關原告資格的解決進路

（一）明確行政權和行政訴權的定位

行政權與行政訴權是兩個不同概念的產物，行政權代表的是權力，行政訴權代表的是權利?，F代意義上的行政權由合法的行政機關按照正當程序、權責統一的原則去行使。在這些原則的統領下，行政機關運用行政權力去維護公共利益理所當然。違反了上述的行政法原則，行政機關必然要承擔相應的責任。由于受到行政法原則的約束，以及行政機關的公共管理的義務約束，公共利益能夠得到更好的保護。而訴權特別是行政訴權，作為地位平等的民事主體，參與各種民事法律關系，享有法定的民事權利、承擔相應的民事義務。例如行政機關作為普通的機關法人，接受其他行政機關管理，對該行政機關作出的具體行政行為不服的，是可以作為原告提起行政訴訟的。[5]也就是說行政機關的訴權行使，原則上應立足于平等的民事法律主體的關系。因此，行政機關的訴權行使原則上不應該出現在民事公益訴訟的領域。訴權是雙方當事人享有的訴訟權利，行政機關在行政公益訴訟中作為被告更為合適。民事公益訴訟避免了司法權與行政權之間的沖突，行政公益訴訟能夠使行政機關受到司法審查，對行政權有效地制約，不僅尊重行政機關的行政專業性，也發揮了司法的監督作用。[6]

（二）限制行政機關的原告資格

限制行政機關的原告資格能夠使環境民事公益訴訟發揮其應有價值。上位法立法文本及相關司法解釋只是規定了“法律規定的機關”的原告主體，并沒有規定“法律規定的行政機關”?！胺梢幎ǖ臋C關”是一個上位概念，機關的含義很大，“法律規定的行政機關”是它的子概念之一?！胺梢幎ǖ臋C關”在表面上等同于“法律規定的行政機關”。因此，法條的模糊化難免使人產生歧義。例如，有學者認為，《海洋環境保護法》明確賦予了海洋環境監督部門的主體資格，因為僅僅憑借單一的環境執法，難以實現保護公眾利益的需要。[7]但是也有學者認為《海洋環境保護法》的法條本身并不是關于公益訴訟的直接規定，也不符合公益訴訟的直接內涵。[8]從行政機關性質還是法條文本解釋的角度，筆者比較贊同第二種觀點。所以，限制行政機關的原告資格，不論從性質還是解釋論的，都應該是合乎法理的。行政機關在行政執法上保護公共環境利益，在必要是給予相應的起訴主體證據材料上的便利，一方面減少了行政機關的行政負擔，另一方面也為民事公益訴訟實現良好的程序互動。

（三）明晰檢察機關后置的意義

明確檢察機關后置為公益訴訟起訴人的意義能夠促使行政機關對職權準確定位。檢察機關是我國的法律監督機關，從人民檢察院提起公益訴訟到《民事訴訟法》修改，再到檢察院提起公益訴訟的相關司法解釋出臺，檢察機關一直作為后置的主體存在于公益訴訟之中。這種后置的地位表現在，當沒有相應的機關或者組織提起公益訴訟時，檢察機關才主動地介入公益訴訟的起訴。并且，檢察機關在準備提起公益訴訟之前，還需要履行訴前程序，例如發出公告或者檢察建議。人民檢察院的特殊地位反映了其作為公益訴訟起訴人的主體特殊性，也符合其作為法律監督機關的主體價值。此外，檢察機關原告資格的后置價值還表現在訴權的“讓與”。與行政機關不同，由于檢察機關負有法律監督的職責，意味著在訴權問題的處理上，不同于傳統的民事訴訟中的訴權，也不同于行政機關擁有的訴權。提起公益訴訟，其他法定主體的公益訴權優先，檢察機關的公益訴權應當保持必要的謙抑，“優先與補位”是兩種公益訴權的正確關系。[9]這與行政機關所獲得的起訴資格截然不同。

五、結語

公益訴訟并非新鮮之物，公益訴訟的初衷是解決“公地悲劇”的負面效應。由于我國市民社會并不發達，不管是組織或者個人，其對公益訴訟的關注度有所缺乏。實踐中有關組織作為原告主體的公益訴訟案件數量相對較少，并且由于厭訟的心理驅使，立法尚未明確公民個人是否可以提起公益訴訟。因此立法上對機關或者行政機關的定義有所含糊，給予其原告資格更多是為了解決公共利益保護的需要?！渡钲谝幎ā纷鳛槲覈讉€生態環境公益訴訟的地方立法，有足夠的前瞻性與借鑒性。除了明確提起公益訴訟的主體以外，還明確了起訴事由、支持起訴的保障、公益基金的設立等。但是，在訴訟的結構中，明確起訴主體是訴訟的起點。如果訴訟的雙方主體不明確或者不合法理，程序的價值只是一紙空文，難以實現訴訟的應然性與實然性。因此，對于行政機關在民事公益訴訟的原告資格問題，明確行政權與行政訴權的定位、限制行政機關的原告資格、明確檢察機關后置的意義是民事公益訴訟的應有之義。