機構編制實名制數據庫作用發揮研究
——以三門峽市實名制數據庫使用情況為例

劉國棟

機構編制實名制管理以機構編制實名制數據庫為基礎，以機構編制實名制管理系統為載體，旨在通過機構編制、組織、人事、財政等部門協調配合，達到具體機構設置與按規定審批的機構相對應、在編人員與文件批復的編制和領導職數相對應的目的。通過建立實名制管理系統和數據庫，可以進一步加強對機構設置、職能配置、人員編制和領導職數及使用情況的動態管理、預測分析和跟蹤提示，對于提升機構編制管理規范化、科學化、精細化水平，對優化機構編制資源配置、推進簡政放權和政府職能轉變具有重要的支撐作用。筆者以三門峽市機構編制實名制數據庫使用情況為例，簡要探討如何充分發揮機構編制實名制數據庫作用，進一步提高數據庫的使用成效。

一、機構編制實名制數據庫的背景和意義

黨的十八大以來，中央對加強和規范地方機構編制實名制管理提出了一系列具體要求。2013年，黨中央、國務院和中央編委在地方政府職能轉變和機構改革的意見等文件中，明確要求地方各級要進一步完善機構編制與組織人事、財政等部門的協調配合機制，全面實行機構編制實名制管理。2014年，中央編委印發《關于深入開展機構編制和人員核查全面推行機構編制實名制管理的通知》，對地方全面推行機構編制實名制管理進行了工作部署。2016年1月，中央編辦牽頭研究制定了地方機構編制實名制管理的相關規范性文件。同年12月，中央各部委聯合印發《關于建立機關事業單位防治“吃空餉”問題長效機制的指導意見》，明確要全面實行機構編制實名制管理，嚴格人員編制使用核準備案制度，強化部門間聯動管理綜合約束機制，加強機構運行和人員編制使用情況的動態監管。2019年8月，《中國共產黨機構編制工作條例》也對機構編制實名制管理工作明確了新目標新要求，提出對編制使用實行實名制管理，建立機構編制管理同組織人事、財政預算管理共享的信息平臺，充分發揮機構編制在管理全流程中的基礎性作用。

在此背景下，研究機構編制實名制數據庫的作用，是創新實名制管理工作的新途徑，對進一步嚴控機構編制、盤活用好機構編制資源，提升機構編制管理規范化、科學化、法制化水平具有重要意義。

二、機構編制實名制管理工作的現狀

近年來，三門峽市委編辦全面貫徹落實中央和省委編辦關于機構編制實名制管理工作的有關規定和要求，以加強機構編制和人員管理為目標，依托機構編制實名制管理系統，以實名制管理數據庫為基礎，以進人用編審核為抓手，推動部門間協調配合，不斷提升機構編制實名制管理水平，取得了一定的工作成績。

（一）管理制度體系更加健全

2020年，三門峽市先后出臺了《三門峽市機關事業單位編制使用管理暫行辦法》《三門峽市人才專項編制使用管理暫行辦法》，對進人用編審核原則、使用范圍、辦理程序和時限要求等方面進行了詳細規定，進一步健全完善了編制使用管理和人才專項編制使用管理制度，規范了進人用編和人員入編審核程序，進一步加強了機構編制實名制管理工作，為實名制數據庫規范化操作提供了基礎條件。

（二）信息化水平不斷提高

近年來，三門峽市委編辦加快推進機構編制信息化建設工作，初步完成信息化的基礎設施建設。2013年，三門峽市委編辦積極爭取財政資金支持，堅持高標準、嚴要求的原則，圓滿完成三門峽市機構編制信息化涉密機房和機構編制業務內網建設工作，并順利實現中央、省、市、縣機構編制業務內網的互聯互通。通過機構編制實名制管理系統和數據庫，實現對機構編制和實有人員實時動態調整和監管。

（三）實名制數據庫實現全覆蓋

機構編制實名制數據庫由中央編辦負責研發和維護，目前已經初步實現對機構編制和在編人員進行動態更新和管理。數據庫包含機構編制和人員管理所涉及的所有基本指標信息，數據范圍延伸至鄉鎮（街道）一級，全市各級機關事業單位及其在編人員均納入實名制系統管理，真正實現了“橫向到邊，縱向到底”的全覆蓋管理。

（四）多部門協調配合約束機制初步形成

根據《三門峽市機關事業單位編制使用管理暫行辦法》要求，市本級建立起以“雙通知單”制度為基礎的多部門協調配合約束機制，即把“機構編制審核通知單”和“入減編通知單”作為人員進出的依據，組織、人社、財政等部門憑通知單才能辦理人員錄（聘）用、調配、工資、社保等手續。三門峽市委編辦通過嚴格履行機關事業單位進人用編審核程序，規范辦事程序，細化工作流程，初步建立了與組織、人社、財政等部門間的協調配合和約束監督機制。

（五）實名制數據庫應用初具成效

三門峽市實名制管理系統和數據庫應用主要歷經三個階段：單機版系統，河南省網絡版系統，中央編辦網絡版系統。經過多年發展，實現了中央、省、市、縣四級機構編制數據的實時查看、更新和監管等功能，同時具備對各類數據信息的匯總和統計功能。

三、機構編制實名制數據庫存在的問題

（一）部門之間存在“信息孤島”現象，機構編制信息共享機制不健全

目前，三門峽市組織、機構編制、人社和財政等部門之間的信息共享機制仍處于交換文件資料或信息數據的層面，各部門雖然都有自建的信息化系統，但是由于各數據庫數據處于分離狀態，信息來源彼此獨立、信息數據不能共享共用，仍存在信息壁壘和信息堵塞現象。各部門間的協調配合大部分限于比對紙質工作臺賬,還沒有利用軟件系統和數據庫來實現便捷化的數據資源共享共用。其原因主要有以下幾點：一是各部門信息化系統建設、信息系統數據庫管理和運行標準不統一，導致在需要調閱各數據庫的數據信息時往往難以實現;二是各部門之間互相缺少數據共享機制，溝通配合機制不夠順暢，導致各部門信息系統數據庫的數據信息難以互通互容;三是各部門系統數據信息的收集、發布和共享機制不健全，由于各部門信息系統數據庫數據存在保密問題，數據跨網絡、跨密級交換受限，導致各部門只依據自身工作是否便捷來自行判斷是否公開和共享數據信息。

（二）實名制管理信息化水平不高，機構編制數據分析應用能力不足

機構編制實名制管理工作主要是依托實名制管理系統開展的，各地受制于信息化發展水平限制，存在信息化建設起步較低、資金短缺、人手不足、網絡不暢等問題，對機構編制信息化的認識程度偏低，沒有認識到實名制管理系統所具有的協調機構管理、輔助決策功能，只片面重視錄入大量信息，忽視了對數據管理、分析、利用等深度挖掘信息價值工作。僅僅將實名制管理系統作為存儲機構編制和人員信息數據的軟件工具，只能進行數據查詢、數據更新、數據匯總等極為間單的操作，無法對存儲的大數據信息進行有效加工，數據分析預測能力還處于較淺的層次，沒有讓實名制管理系統真正發揮應有的作用。

四、機構編制實名制數據庫發展方向

機構編制工作是黨和國家執政資源建設的一項基礎性工作，而機構編制實名制管理系統和數據庫則是開展機構編制工作的基礎，其重要作用不言而喻。當前機構編制實名制管理工作正處在整合資源、擴大應用、提升效能、發掘效益的關鍵時期，我們應當充分發揮機構編制實名制數據庫的重要作用，創新思維理念，改進工作方法，建立起適應新形勢新要求的機構編制實名制管理體系。

（一）建立共享的信息平臺，打破“信息孤島”現象

一是打造數據信息管理系統。以機構編制、組織、人社、財政等部門業務需求為導向，按照“一方建設、多方應用”的模式，打造互聯互通的數據信息系統平臺。要統一組織研發、統一規劃設計、統一技術標準、統一數據接口，實現組織、人社、財政和編辦等部門數據信息的有效對接，打破部門之間信息壁壘，實現數據信息共享。

二是健全部門間的信息共享和業務協同機制。對各部門數據信息共享的權限、責任和優先等級等要素進行合理劃分，完善數據共享、身份認證和信息授權等管理機制，通過制度和技術層面的規定，對數據信息能否公開、如何共享進行明確的界定，加強各部門數據庫系統的數據對接，推進信息整合和資源共享，推動業務工作協同發展。

（二）創新實名制管理應用，提升實名制管理規范化和科學化水平

一是加快推進機構編制業務網上辦理。依托機構編制實名制管理系統和數據庫，將實名制管理從線下搬到線上，實現報送請示、進人用編審核、新進人員入編、減員出編等相關機構編制審核業務的全程在線辦理。通過機構編制業務工作在實名制管理系統上的流轉，固化申報審批流程，實現審批程序的規范化，同時也為單位辦理人員節約辦事時間、降低人工成本，全面提升機構編制管理規范化和科學化水平。

二是豐富實名制數據庫的功能應用。充分挖掘實名制數據信息潛力,對數據加強分析和利用,開發違規預警等功能,做到數據動態監管,實時更新和預警,特別是當單位出現超編進人、超職數配備干部等情況時,實名制管理系統和數據庫能夠自動進行報警提示，并拒絕人員信息錄入操作，從根本上防范和遏制各類違紀違規問題的發生。

三是提高實名制信息數據應用分析能力。充分運用大數據技術手段，在實名制管理系統中開發機構編制管理動態研判分析功能。同時，設計開發更多種類豐富、功能實用的數據統計報表,便于準確掌握機構編制資源配置現狀，發揮實名制管理信息在控編減編、深化行政體制改革、機構編制核查等工作中的基礎支撐作用，為科學決策和加強實名制管理提供重要依據。

（三）健全機構編制綜合約束機制，加大機構編制監督檢查力度

一是建立健全進人用編審核制度。各單位應嚴格以編制部門批復的機構、編制和領導職數信息為基礎錄用人員、選配干部，不得超編進人，不得超職數配備領導干部。

二是建立全面的實名制信息比對機制。將機構編制實名制信息與財政工資信息、個人社保信息等數據信息進行比對，對未納入實名制管理的人員，不得核撥工資和社保等費用。

三是建立與監管部門的協作溝通機制。加強與審計、巡察等部門間的協作，將機構編制實名制數據信息作為巡察、預算執行審計、經濟責任審計的重要依據。