機關訴訟
——解決行政主體權限爭議的另一思路

侯冠宇

（中國政法大學法學院，北京 100088）

一、行政主體權限爭議

（一）行政權限和行政主體權限爭議

行政權限系指法律、法規授權的主體即行政主體行使職權的時候不能逾越的界限以及法定的范圍。一旦行政主體超越上述權限就構成行政越權，進而作出的行政行為就缺乏法律效力［1］。

行政主體權限爭議即行政主體之間由于行使行政權限而發生的糾紛。國家設立每個行政機構，都會對其所享有的權限進行規定，以區別于任何其他機關。因此，最理想的狀態應該是不同行政主體之間的權限并無交叉，所有行政主體權限綜合相加就等同于整個行政權。換句話說就是行政權限之間沒有沖突，行政管理領域并無法律不涉及的盲區，但是基于目前存在的種種現實狀況，這種理想狀態一般不能完全實現［2］。因此，行政主體權限爭議的產生是不可避免的。

（二）行政主體權限爭議的種類

行政主體權限爭議依據不同的標準劃分為不同種類。依據發生權限爭議的主體之間是否有級別上的隸屬，將上述權限爭議進行下述兩種劃分。

1.縱向權限爭議。不同層級的行政主體之間對于權限的爭論一直存在。如中央與地方的爭議，省、自治區、直轄市人民政府與所轄市、州、縣的行政權限爭議?；谖覈醒爰瘷囿w制的特殊國情，上述爭議一般不需要納入司法救濟的范圍。

2.橫向權限爭議。層級相同的行政主體之間在行使行政權力的過程中往往會由于權限問題產生爭端，如各個層級的政府之間、國務院各個部委之間。橫向權限爭議是我國亟待解決的權限爭議。由于存在部門利益的問題以及地方保護主義，此種爭議的存在相當普遍，如果不加以解決，極有可能造成行政權運作的低效或失靈。

二、我國行政主體權限爭議解決的現狀

目前我國的行政組織法制度尚不健全，由此導致上述爭議無法根除。概括起來，解決上述爭議的途徑主要有三種：1.行政命令。行政權限糾紛若發生在隸屬的行政主體之間，在我國的實踐中，則通過上級行政主體發布行政命令進行解決。2.協商解決。（1）部門之間自行協商解決。（2）部門之間自行協商解決不了，就由其雙方共同的上級部門協調予以解決，通常是由各級政府的辦公廳或者是監察機關予以協商調解，確實有必要的話由部門領導出面予以調停解決。3.行政訴訟中的第三人制度。這是一種間接解決行政主體權限爭議的方式。

任何制度都存在缺陷，我國現行的行政主體權限爭議解決機制也不例外。黃先雄認為：“我國現行的行政權限爭議解決問題的制度在制度化和規范化方面存在不足，遇到權限爭議的時候往往無法及時權威地解決問題。對于第三種行政主體權限爭議解決機制即行政訴訟第三人制度，它雖然在一定程度上能夠解決行政主體之間的權限爭議，但是由于我們并非判例法國家，因此法院的判決并非完全可以推而廣之，這就造成了其無法成為一種很有效的常規性的解決問題的辦法?！保?］上述學者在對現行行政主體權限爭議解決機制的不足進行剖析后，提出走出困境的方案就是在我國建立機關訴訟制度。

三、機關訴訟——行政主體權限爭議的另一思路

（一）機關訴訟的概念和特征

機關訴訟制度只在世界少數國家中存在，日本有著相對較為完善的機關訴訟制度。日本的《行政案件訴訟法》第6條明確規定，所謂“機關訴訟”指的是國家或者公共團體機關之間因為權限之存否或行使產生糾紛從而引發的訴訟［4］。除了日本外，美國也存在機關訴訟。在美國的憲法體系中，“聯邦政府與各州政府之間權力劃分的劃線工作，系由司法部門負責，最后決定于聯邦最高法院。美國聯邦和州兩級政府之間的權限沖突依賴于司法機制的調節”。德國雖沒有明文規定機關訴訟，但是它在學理和實務中均承認“機關訴訟”。在較長的時期，德國民眾通常認為國家行政主體系統內部應該是一個整體，不應該存在外部的法律關系。如今這種觀點已經得到修正。德國的《行政法院法》第4條第1項規定，“凡屬于憲法性質的公法發生的爭議，都應當由行政法院提起之”。在實踐中，德國行政法院通過法律適用中的法官解釋，已經承認機關訴訟。

“機關訴訟”有其特定的含義。目前我國一些行政法學的學者就對此進行了不同的詮釋。如在馬懷德教授看來，機關訴訟指的就是行政主體之間在權限存在爭端的時候，需要依靠法院通過訴訟程序來解決的這一訴訟類型［5］。

不同學者對機關訴訟定義雖然不同，但都有相似之處：首先，機關訴訟由其特殊情況可以納入訴訟程序，依靠司法途徑來解決。其次，爭議是發生在行政主體之間，而不包括行政機關與立法機關、司法機關之間的權限爭議。最后，機關訴訟解決的是行政主體之間的權限爭議，對于其他爭議不關注。

行政主體相互之間的權限爭議本來應由上級機關裁定或以特別機關的調停等訴訟以外的手段來解決。但在必要時，對上述權限爭議可以由法院的公正裁判予以解決即通過機關訴訟加以解決。

具體而言，機關訴訟有以下特征：1.機關訴訟的參與主體都是行政機關。其主要是行政機關為了解決爭議，因此原被告雙方的主體都是行政機關。2.機關訴訟主要是行政主體之間存在爭端時用來解決問題的，其并非為了解決行政相對人和行政主體之間的爭議的訴訟，也即其屬于客觀訴訟。依照訴訟目的標準，訴訟可劃分為主觀訴訟和客觀訴訟。主觀訴訟是以為私人的權利利益提供救濟為目的訴訟，而客觀訴訟是以保護一般公共利益為目的的訴訟，即以與私人的具體權利利益無關的行政活動的合法性為直接目的的訴訟。3.鑒于我國政治體制，我國的機關訴訟還是有一定的權限的，其并非可以受理所有行政主體權限的爭議。

（二）建立機關訴訟的重要意義

1.有利于抑制部門利益化，使行政主體合理行使職權

我國政府行為模式是典型的“行政導向”模式。在對政府經濟職能的具體調整方面，國家行政機關占有導向的地位，在行政管理過程中其往往是以獨立的主體身份顯現的。目前機構運行存在的重要顯著特征是它往往會出現部門利益化，各個部門為了追求自身更大的利益，往往需要攫取更多的權力滿足其需求。追求部門利益是產生行政主體權限爭議的主要原因。行政主體如個人一樣都存在一定的厭訴心理，機關訴訟有利于抑制行政部門之間利益的追求，使得行政主體合理地行使職權。

2.有利于高效解決糾紛，保護相對人的合法權益

法律價值的一個體現就是效率，無效率的法律就是無實際意義的法律。無效率的行政法從小處講存在浪費社會成本的現象，從大處講影響公共利益甚至公眾安全。行政主體權限一旦出現沖突，勢必要求及時、有效地解決，否則就會轉化為無休止的扯皮、推諉。傳統做法是面對行政主體權限的糾紛由共同上級部門來裁決。此方式效率不高，不利于沖突的解決和社會矛盾的調和。機關訴訟這一依靠司法程序的做法往往更容易讓各方接受，這是因為其有著相對中立、公平、高效的自身特征，這使糾紛能夠高效解決，更有利于保護相對人的合法權益。

3.有利于行政組織法的完善，彌補法律漏洞

行政組織法，即行政機關及行政工作人員所應當遵循的各種法律規范的統稱，其主要創設的目的是為了管理管理人員［6］。當下我們的現實國情是行政組織法相對簡單、落后，這種狀況不僅導致行政實踐中的混亂，也極大地制約了行政法治的進程。而機關訴訟的建立能夠有效彌補上述不足，它自身的特性能夠促使行政組織在運行過程中一旦出現問題就可以及時化解并糾正，推動行政組織法進步，對行政法治建設具有推動和促進作用。

（三）我國機關訴訟的具體構建

1.機關訴訟的原告資格

對于機關訴訟的原告資格的定性，現存的兩種觀點，即兼具實體和程序兩種性質的觀點與僅僅是程序問題的觀點之間存在較大的爭議［7］。筆者認為，原告資格的性質解決的只是提起訴訟的程序問題。

對于行政相對人是否具有提起機關訴訟的原告資格，不同的學者具有不同的看法。有學者認為，在機關消極爭議中，在行政機關均不愿提起訴訟的情況下，與案件有關的利害關系人有選擇權，可以提起不作為之訴，也可以提起機關之訴［8］。還有學者認為，行政相對人不宜作為機關訴訟的原告。此學者提出了兩個理由：第一，在其看來，應當對法院是否有權審查行政主體的行政職權以及機關訴訟這兩種情況加以區分。通常來講，不管是否有機關訴訟，法院均有權對行政主體是否存在越權這一問題進行審查，最終認定其是否依法行使行職權。第二，依據訴訟類型這一基本理論特征，機關訴訟其本身作為一種特殊的訴訟類型，是主要訴訟類型的補充，它與其他訴訟之間應當存在互斥行為［9］。因此，在可以使用其他訴訟類型時應當優先使用其他訴訟類型。當產生消極的行政權限爭議時，相對人完全可以通過提起不作為之訴來維護自身的合法權益，沒有必要也無權提出機關訴訟。

筆者認同第二位學者的觀點，認為機關訴訟是一種特殊類型的訴訟，其主要的特殊性表現在其爭議是發生在行政主體之間。所以提起機關訴訟的原告只能為行政主體，而不能將行政相對人納入其中。

2.機關訴訟的受案范圍

在界定受案范圍時，有時會將原告資格與受案范圍這兩個概念混淆在一起。原告資格指的是有權提起訴訟的主體，受案范圍指的是法院對何種行為有權進行司法審判。因此，機關訴訟的受案范圍即人民法院對行政權限爭議進行司法審查的范圍。在無法在訴訟法中統一規定的情況下，對機關訴訟的受案范圍加以規定。筆者認為對于機關訴訟的受案范圍，則有賴于立法者通過制定單行法可以借鑒法律上對行政訴訟受案范圍的規定，采取概況列舉和排除規定相結合的方式來確定。

3.機關訴訟的審理方式

對于機關訴訟的審理方式，存在兩種觀點。一種觀點認為機關訴訟通過書面方式進行審理。另一種觀點認為機關訴訟的審理方式應視具體情況而定，采取書面審理和開庭審理相結合的原則。倘若只是行政主體在執法的過程中發現其同其他行政主體權限之間產生爭端，此時法院只需進行書面審理；若在發生行政主體權限爭議后，公民以利害關系人身份提起訴訟，在這種情況下，應采取開庭審理的方式。筆者在前邊已論述過，公民、法人或其他組織即行政相對人不能作為機關訴訟的原告，因而筆者認為，在審理方式上采取書面審理即可。

4.機關訴訟的判決

一旦將行政主體權限的爭議訴至法院，就需要法院根據行政組織法的精神和規定，依靠確定的判決來斷定爭議權限的歸屬。我國在劃分機關訴訟判決的類型時，應充分考慮到我國的國情及行政法治的進程的情況。在設計我國機關訴訟的判決類型前，應先明確一點，訴訟類型與判決方式并非一一對應的，如撤銷判決并不只是對應撤銷訴訟。鑒于我國機關訴訟有其自身的特殊性，因此其裁判的形式可能為確認判決、義務判決、撤銷判決、給付判決等。

法治國家的建設僅靠傳統的行政訴訟模式是遠遠不夠的，面對龐雜的行政法律事務糾紛需要有新的訴訟制度解決，而解決各地區頻發的行政權限爭議成為現階段迫在眉睫的任務。機關訴訟對我國當前的行政訴訟制度來說是一種創新突破，它能夠有效地解決行政機關之間的權限爭議。但鑒于我們的現有政治體制及國情，能夠大致得出這一結論：機關訴訟不能解決所有的行政權限爭端問題，反之所有的行政爭端的解決也不能單純地拘泥于機關訴訟，多元化的解決問題的機制是當下應當倡導的，機關訴訟只能作為一個有效的手段而非唯一途徑。