中國經濟:短期政策與長期問題

劉 俏

(北京大學光華管理學院，北京 100871)

一、短期經濟政策出臺必須考慮中國經濟底層邏輯

市場的無形之手和政府的支持之手或有形之手，在過去40年起到了一個非常了不起的搭配作用。政府通過5年規劃，通過產業政策，通過舉國體制等做法，聚焦推動國民經濟增長的節點行業，這些節點行業推動技術變革和大量投資，形成溢出效應，帶動了大量市場主體的出現。這個過程中大量的投資、市場主體資源通過市場機制配置，形成了非常有活力的中國經濟和社會發展的生產網絡。梳理過去40年發展，最重要的一個成果就是1.54億個市場主體的出現，背后體現了在過去40年，“有為政府+有效市場”對中國經濟起到的重大的推動作用。

通過大量投資這些節點行業、關鍵行業，推動了全要素生產率的巨大增長。我們的分析也顯示，在過去40年，中國的投資率(即固定資本形成總額和GDP之比)和TFP(全要素生產率)增長率之間有一個非常顯著的正相關關系，基本上投資率增長10個百分點，會帶動整個經濟的全要素生產率增長1.18個百分點。這是我們基于過去40年的數字做的一個簡單分析。

我們在改革開放這40多年時間的前30年推進工業化的進程中，有大量的資源配置到這些節點行業和重點領域，中國經濟保持了非常高的、將近4%左右的全要素生產率增長。但是我們也看到，進入21世紀的第二個十年之后，因為我們已經進入了工業化進程的尾聲，或者說已經完成了工業化進程，這種情況下整個中國經濟增長的最重要的動能之一——全要素生產率的增長已經開始下降，目前已經降到2%左右。

所以在考慮中國經濟未來增長的時候，這是我們需要思考的最宏大的背景。我國未來的經濟增長，特別是高質量的發展，還是需要靠全要素生產率來推動。但是我們的測算也顯示，現在我國的全要素生產率水平大概是美國的40%左右，到2035年基本實現現代化時，如果我國的全要素生產率水平達到美國的65%，就需要我們在未來的十幾年時間里保持全要素生產率2.5%到3%的年增速。因為工業化進程已經結束了，這對我們來說是一個非常大的挑戰。

工業化進程結束之后，一個國家要繼續保持高速的全要素生產率增長就變得比較困難。因此在我們討論中國經濟的長期挑戰，或者說思考如何解決中國經濟長期問題的時候，怎么去保持全要素生產率的增速，就變成我們最需要回答的問題。

最近一段時間政策界，包括我們在討論中國經濟未來增長的來源的時候，對這個問題有許多分析。對中國而言，我們有可能創造人類歷史上的一個經濟奇跡，即一個國家在完成工業化進程之后，仍然可能保持比較高的全要素生產率的增長。這背后最大的推動在于我們整個經濟生活中還有五大動能，而這五大動能很有可能會構成未來全要素生產率(TFP)增速的最重要來源。這五大動能包括數字化轉型，也就是再工業化。因為我們雖然完成了工業化進程，但是可以通過數字化轉型，通過產業互聯網進行再工業化，這個過程本身會帶來全要素生產率的巨大提升。同時圍繞著再工業化的基建，即新基建，通過大量投資于焦點行業、節點行業，也能帶來全要素生產率巨幅提升的空間。同時我們仍然有全世界最大的制造業，大國工業在未來能夠在經濟中保持一個比較高的占比。制造業不斷的高端化發展，也能帶來全要素生產率提升的空間。全要素生產率增長的來源包括技術、生產方式和激勵機制變革帶來的可能性。因此更徹底的改革和更高水平的開放，將會巨幅提升我國資源配置的效率，為未來保持全要素生產率增速帶來可能。此外，還有碳中和進程。這不僅是單純的能源革命，更是一個比能源革命要更深刻、更徹底的經濟社會的系統變革。

這些因素合在一起，每一個因素、每一個動能，和它們對應的大量的投資是未來我們應聚焦的方向。在討論中國經濟如何穩增長、如何實現高質量發展時，需要我們思考這個問題。我們怎么能通過積極的政策，特別是積極的財政政策，聚焦這些節點領域、解決節點問題，從而實現比較高速的全要素生產率增長。這是討論增量政策，或者長期結構性改革時，最重要的一個底層邏輯，也是最宏大的一個趨勢背景。

目前，大部門電力企業都依據國家電網的相關規定，設置了企業風險管理機構，并根據不同的部門劃分了不同的職權范圍。但從已有的執行情況來看，相關風險管理部門并未將全面風險管理作為常態工作納入日常，相關工作人員甚至對如何有效進行風險規避也一知半解，如此環境下電力企業的風險管理機構形同虛設。同時，從現有的工作情況來看，風險管理機構的管理重點在于公司的大規模投資項目以及對社會有重大影響的項目等，往來款項的管理并未在重點管理范圍之內，造成往來款項管理的疏漏。

未來我們用什么樣的政策、應該投資什么樣的節點領域、結合短期情況應該怎么去恢復1.5億個市場主體的活力?在新基建領域怎么構建5G、6G的網絡和地空天的通信網絡?怎么向高端制造業邁進?怎么通過新型城市化、公共服務體系的進一步投資實現鄉村振興和共同富裕?此外，“雙碳”目標下的生態文明建設以及技術研發，人力資本向教育方面的投資等，都是我們在未來需要配置大量資源的一些節點領域，也是我們需要去解決的一些節點問題。這里面每一個環節都會帶來大量的投資。用碳中和目標舉例。國際可再生能源署的預測顯示，如果2050年全世界實現二氧化碳凈零排放量，全球范圍內需要的投資規模是131萬億美元。中國占了全世界碳排放的30%，如果等比例分配投資，按照現在的匯率來計算，2050年為了實現碳中和，我國需要的投資規?？赡軙_到255萬億到270萬億人民幣的體量。其他機構發布的預測報告也基本是百萬億量級的投資。這意味著我們進入了一個新的發展階段，增長動能和增長模式的劇烈變革已經開始。

這種背景下，經濟政策的制定，特別是增量政策的出臺應該怎么去做?我們現在需要大量的投資，高投資率也是過去40年中國經濟能夠順利完成工業化的進程、能夠保持超過9%的年均GDP增速的最重要的原因。

二、實施積極宏觀政策的空間與風險防范

未來我們有大量的投資機會和大量的增長動能，需要通過投資去實現。這種情況下，積極的財政政策和貨幣政策就變成一個非常自然的選擇。但在制定政策的時候，在討論相關問題的時候，大家可能還有一個比較大的顧慮，就是實施更加積極的財政政策會帶來公共債務過快的增長，這背后對應著金融風險。特別是2008—2009年全球金融危機爆發之后，兩位已經去世的經濟學者，金德爾伯格(Charles Kindleberger)和明斯基(Hyman Minsky)的觀點又重新獲得學界高度的重視。金德爾伯格和明斯基認為，當一個經濟體在經歷債務快速增長的過程中，極有可能會形成債務泡沫，一旦債務泡沫破滅就會帶來金融危機。所以在思考積極財政政策的時候，大家經常會擔心，積極的財政政策將伴隨公共債務的過快增長，這會帶來系統性金融風險的急劇上升。

在目前這個階段，特別是我國面臨百年之未有大變局這樣的大背景下，這個政策理解的框架可能帶來一些不必要的約束。合理的債務水平，一般是用一個國家的GDP作為分母去測算這個國家的宏觀杠桿率，當宏觀杠桿率比較高的時候，債務增長速度可能過快。但是一個國家或一個經濟體，在面臨巨大變革的時代，它的投資決策、融資決策，應該錨定的是GDP，還是應該考慮一個比GDP更廣義的，我們稱之為整體價值的概念?因為GDP難以衡量一個國家整體的經濟實力，很難衡量一個國家動員資源的能力，或者滿足人民群眾對美好生活的需求的能力。而把GDP作為宏觀政策的錨，有可能會過高地估計宏觀杠桿率和金融危機爆發的可能性，也導致政策制定者在需要大量投資，需要更加積極的財政政策的時候，采取一些過于謹慎和保守的政策舉措，最終反而導致經濟惡化，加大金融危機爆發的可能性。

這個觀點還需要通過實證分析去驗證。最近我們也做了一系列研究，比如我們分析了過去全球100多個國家，在過去30年間爆發的歷次金融危機。我們也分析了過去三年的情況，發現如果一個國家的債務急速上升，同時整個資本市場的資產價格也快速上升時，那么這些國家確實有45%的可能性在未來的三年會爆發經濟危機。這個結論提供了一些證據，證明金德爾伯格和明斯基的觀點是有其合理性的。但我們也發現明斯基的觀點并不適用于所有的國家或者所有的經濟體。尤其對那些政策空間比較大的國家，也就是整體價值遠遠高于GDP的國家來說，即使它在過去三年內債務和資產價格均快速上升，有泡沫出現，這些國家或經濟體爆發金融危機的概率只有7%。這一結論為我們在政策制定方面提供了一些啟示，因為目前我們都有這樣一種認知，即我國的整體價值是遠遠大于GDP的，換句話講，我們有實施宏觀政策，特別是積極的宏觀政策的巨大的空間。

同時，我們現在面臨增長動能的轉換，并且處于工業文明與新型文明交替的時代。我們在諸多領域有大量的投資機會，同時還有1.5億個市場主體，這些市場主體一旦被全面激活之后，能夠充分發揮市場在資源配置中絕對性的作用。應該說在目前所處的階段，甚至未來很長一段時間，我國都具備實施積極宏觀政策的巨大空間。我們理解當投資率大于融資成本的時候，積極的宏觀政策，特別是積極的財政政策本身是可以延續的。經濟學界通過模型推導已經形成了這樣的判斷?，F在國債的融資成本大約位于3-4%之間，但是我們投資于整個實體經濟帶來的投資回報，如果用GDP增長來衡量，今年的GDP增長目標是5.5%，意味著投資于實體經濟所帶來的收益是超過融資成本的。

這種背景下，適當地擴大國債或者專項債的規模，推行積極的財政政策的空間是非常大的。到目前為止，考慮到公共債務，即加上國債、地方政府債以及隱形的或者或有的債務，我國的宏觀杠桿率的范圍大概在80%左右，遠遠低于美國現在130%左右的水平。也就是說我國現在整個公共債務占到GDP的80%，如果我們要達到與美國相當的水平，考慮到美國也是一個整體價值比較高的國家，相當于我們還有40-50%的GDP的空間。

所以在這些背景下，我們面臨巨大的挑戰，我們需要大量的投資，還有很多節點問題需要去解決，同時我們投資的效率又高于融資成本。這種背景下，在實施宏觀的政策時，我們是否可以稍大幅度地提升宏觀杠桿率，采取更加積極主動的財政政策。

如果我們接受這個判斷，即我國具備實施積極的宏觀政策的空間，只要通過積極的政策帶來資金，最終通過1.5億個市場主體，以市場化的方式配置到急需投資的節點行業，去解決這些急需解決的節點問題，這個過程中的風險應該是相對可控的。

把這個判斷與我們目前所面臨的問題結合起來，可以給未來應該采取什么樣的具體政策舉措提供一些思路。最基本的結論是，我們需要通過積極的財政政策，尤其在目前這個階段，以市場作為資源配置的決定性方式，聚焦未來中國生產網絡中的節點行業，解決我們新發展階段的節點問題。而這種積極的財政政策帶來的增長空間和價值附加，在短期內有利于穩定經濟，能夠重新恢復經濟的活力。而在中長期，它也有利于極大地推進我國經濟社會的高質量發展，而且政策本身的價值還會在中長期更充分地釋放出來。

三、具體政策舉措

我們要提出幾個比較具體的、可以在未來一段時間針對短期的政策舉措。這些政策舉措的出發點是針對今年第三、四季度，我們如何穩定增長、恢復經濟、保持相對比較平穩的經濟增長、解決現在面臨的壓力非常大的就業問題，以及中小微企業的生存問題。但是這些政策本身的出發點是和剛才我們分析的中國經濟演進的底層邏輯緊密結合在一起的，也跟未來整個經濟的動能轉換連在一起。

首先第一點，推行積極的財政政策，錢從什么地方來?我們可以適當地，甚至以更大的力度，增加長期國債或者專項債的發行。比如說我們是否可以發行30年或者40年期的長期國債?如果我們從基本面上看中國長期的經濟發展，居民還有將近200萬億資金可用于投資，居民也對這樣高質量的國債有很大的需求。有沒有可能增加國債的發行規模，特別是發行40年期的碳中和債?因為從2020年至2060年實現碳中和，這個時間區間也是40年。通過這種方式可以獲得大量的資金，為我們實施積極的財政政策提供資金保障。

第二點，短期內大規模地發放現金和消費券，應該作為財政政策的一個重要的選項之一?，F在的貨幣政策傳導機制并不是特別通暢，這種情況下財政政策的效果會更加明顯。但怎么能夠讓財政政策直達消費端?給全民發放消費券或者現金，通過帶動有效的消費和有效的需求去真正支持這1.54個億的市場主體，化解他們的難題，消化我們日益加重的就業壓力，正是政策的一種精確抵達。

關于消費券大家可能有很多爭論，我們可以討論公平性的問題和資金來源的問題。如果我們實施積極的財政政策，稍大幅度地提升杠桿率水平，資金問題是可以解決的。而這些資金如果能夠分配到理性決策主體，也就是居民手中，可以起到極大地推進消費的效果，最終反哺供給端企業。所以我認為消費券和現金發放應該在未來一段時間，作為一個重要的政策選擇項來考慮。

至于公平性，很難用人均收入去篩選哪個群體應該或不應該得到現金或者消費券。最簡單、最直接的方法就是全民發放。在2020年疫情暴發時，很多地方政府嘗試過消費券這樣一種政策選項，取得了非常好的效果，得到了當地居民非常熱情地認同。我國由消費券所驅動的邊際消費傾向的數字非常高，所以消費券發放應該能成為一個短期之內效果明顯的、直接的、重要的財政政策選項。

第三點，我們需要大量投資新基建，在這個過程中傳統的基建領域其實也需要大量投資。一旦我們重新梳理財政政策的資金來源，我們可以通過增加國債或者專項債的發行獲得資金，就會有相當的比例可以傾斜到傳統的基建領域和新基建領域，帶來經濟增長的巨大活力。

除這些之外，從高質量發展角度講，我們應該也必須大幅增加基礎研究方面的投入，2021年，我們的研發開支占GDP之比已經超過了2.4%，基本上達到了發達國家的平均水平。但是在研發開支中真正用于基礎研究的經費占比剛剛超過6%，而這個數字在美國當前是17.2%，在法國更是高達25%。所以從這個角度講，我們在基礎研究方面的投入從長期來看還有所不足。通過積極財政政策所獲得的資金，我們必須大量長期投資于基礎研究。這是我們實現高質量發展，真正擺脫卡脖子技術難題必須做的一件事。

相對應的，另一個短期內的政策選項是，啟動住房公積金制度改革、租賃住房改革以及房地產投資信托基金建設這樣“三位一體”的新一輪改革。這項舉措的思路是利用社會資本，通過市場化的機制來推進第二次房改，真正把新市民以及沒有解決住房問題的市民從高房價里解放出來，通過這種方式，增加他們的消費需求和消費意愿。這在短期之內對經濟增長是有好處的，從長期來看也使中國經濟擺脫長期被房地產市場和房地產經濟制約的被動局面。這個具體政策舉措，目前應該沒有任何制度障礙，應該在短期內考慮推出。

最后特別強調一下，我們可以在一定范圍之內，以增發的國債去置換地方政府的債務，通過這種方式激活地方政府在經濟發展中發揮作用。

這些政策結合在一起，不僅在短期能夠穩住經濟、消化就業壓力，從長期來看，也能聚焦于中國經濟高質量發展過程中的節點領域、節點問題，把資金和政策舉措落實到具體領域。這些政策對短期穩增長、長期適應高質量發展的價值將會逐漸地顯現出來。