內河水路交通非現場執法問題剖析及對策

□ 方明君

近年來，非現場執法逐步在內河水路交通領域推廣運用，對于保障水路交通安全、暢通等起到了不可替代的作用。隨著智慧港航建設投入不斷加大和富春江船閘升級改造，錢塘江流域水路交通非現場執法有了更好的硬件基礎和應用前景，同時在非現場執法過程中也發現了一些問題。筆者以浙江省桐廬航區為例，就如何進一步規范和完善內河水路交通非現場執法進行探討，以期地為相關部門提供參考。

一、水路交通非現場執法概況

水路交通非現場執法，是指水路交通管理部門利用視頻監控、船載導航定位系統（GPS、AIS）等信息設備進行檢查取證的一種執法方式，即水路交通執法人員不在現場，利用科技手段，對違法行為當事人的水路交通違法行為進行記錄并形成影像資料，以此作為證據事后對水路交通違法當事人依法進行行政處罰的一種執法形式。

隨著社會經濟的發展，內河水上交通發揮著越來越大的物流服務功能，同時對水路交通管理部門管理服務水平提出了更高的要求。近年來，杭州港航水路交通信息化建設穩步推進，非現場執法在全航區得以推廣運用，依托內河干線航道分布高清攝像頭及GPS、AIS船舶自動定位識別系統，視頻界面監管被納入到日常執法管理工作中。近年來，航區行政處罰案件中非現場執法案件數量不斷增加。據統計，2016—2020年桐廬航區查處非現場執法案件778件，占航區行政處罰案件總量的39%。

二、水路交通非現場執法優勢分析

1.提高水路交通執法效率

通過合理布控視頻監測設備，擴大水路交通管理時空范圍，特別是在碼頭、橋梁、船閘、航道拐彎、交匯、擁堵、事故易發的點段，加密配布視頻監測設備。視頻監控設備在其正常工作狀態下，不會工作疲勞，不下班不休假，相當于24小時全天候有執法力量監管。此外，有些管理區域離基層執法站所較遠，執法巡查力量相對比較薄弱，通過視頻監控設備也能加大執法力量投射，實現遠程界面管控。在查獲違法行為方式上，非現場執法模式絕大多數不需要現場巡查，只需后臺界面操作，這樣既減輕了一線執法人員的工作量和勞動強度，同時又節省了大量的人力資源，提高了執法主動性和有效性，執法重點更加突出，執法效率大幅提高。

2.緩解水路交通執法主體與相對人沖突

水路交通非現場執法最直接的優點，是減少了現場執法人員與違法當事人的直接正面接觸。在傳統執法過程中，因違法當事人對違法事實認識不清、帶有對抗沖動情緒等原因，會出現不配合調查取證、甚至暴力抗法的情形。而非現場執法，由于事情清楚、證據確鑿、程序公開，當事人對此爭議較少，而且查處分離。當事人從發生違法行為到接受處罰有心理調試過程，情緒有所緩和，容易理性接受教育和處罰，避免了少數違法當事人在直接面對水路交通現場執法人員時產生的對抗心理，從而能夠保護水路交通執法人員依法行政的權益，維護水路交通執法形象。

3.增強水路運輸參與者安全法制意識

水路交通管理的目標是安全、暢通和群眾滿意，水路交通管理是為實現該目標服務的。相關部門應以人為本，使管理對象從被動接受管理轉變為主動遵守規章制度，非現場執法的存在可以達到調動人的主觀能動性的目的。由于非現場執法無所不在，無時不在，違法就受到處罰，使每名水路交通參與者都能感到一種無形的關注，迫使其在看不到執法人員的時候也能對自己的行為進行約束，讓水路交通參與者養成好習慣，逐步提高自覺守法的意識，由被動地接受監管轉變為自覺主動地遵守規則，形成水路交通良好氛圍，不斷增強水路交通參與者遵守水路交通法規的自覺性和安全法制意識。

4.促進水路交通執法權陽光運行

在水路交通非現場執法過程中，實現了對違法行為的“查”與“處”的分離，由信息化設備完成水路交通違法行為拍攝記錄過程，視頻圖像第一時間上網，原始證據材料不易更改，執法更加便捷、統一、規范，很大程度上提高了水路交通執法的實時性、準確性和透明度。由于非現場執法重事實、重依據，避免主觀斷案、人情執法，使水路交通行政執法更好地“陽光運行”。由信息化設備對違法行為進行記錄后，只有證據確鑿、事實清楚的才能處罰。當事人如有異議的可以現時觀看視頻圖像證據進行確認后再進行處罰，從而減少了爭議，減少了行政復議、行政訴訟及行政錯案的發生。

5.提高水路交通管理服務水平

通過建設完善非現場執法設施設備，加大水路交通管理的科技含量，提高科技的應用水平，從而提高水路交通管理服務水平。通過主動和氣象、水利部門及庫區管理單位等合作，實現氣象、水位、泄洪信息數據網絡共享，利用GPS、AIS船舶自動識別系統及時向轄區內所有船舶發布雨雪、冰凍、霧霾、枯水期、洪水、臺風、潮涌預警信息，提醒境內船舶提早采取應對措施，加固系纜，加強值班，防止船舶走錨、擱淺和碰撞。特別是受天氣影響較大的客旅船，要求及時停航避險，第一時間確保水路旅客的安全，做到嚴格執法與熱情服務相結合。

三、水路交通非現場執法存在的問題

1.告知程序履行不到位

目前，桐廬航區在非現場執法違章錄入后系統會自動發送GPS短信到違章當事人，執法人員也會電話通知違章當事人。由于網絡通訊故障、當事人聯系方式變更等原因，部分違章當事人未能及時接收到完整違章信息，未能及時到違章處理部門處理違章，還會導致同一當事人連續多次出現同案被處罰的情況，未能起到及時糾正違章和教育違章當事人的執法效果。多次違章未處理、違章超期限未處理就會影響當事船舶正常報港通行和過閘申報，給違章當事人帶來一些不必要的違章成本，一些違章當事人對此意見較大。

2.硬件設施維護不及時

水路交通電子監控設備一般設置在橋梁、碼頭、航道坡岸等位置，在戶外運行使用，受天氣狀況影響較大，遇到雨雪、霧霾等天氣，拍攝精確度不高，導致圖片證據不充分。此外，由于電子監控設備長期在戶外日曬雨淋，不時會出現監控設備污損或機件損壞等情況，由于維護不及時、維護成本高，或是沒有對部分設備定期進行檢測、維護等，會導致監控數據資料間斷性缺失問題。

3.違章行為錄入不規范

非現場執法采集到的數據最終還是由執法人員進行篩選、審核和錄入等工作，非現場執法對執法人員執法理念和個人素質要求較高。由于在非現場執法過程中出現數據篩選不夠仔細、審核把關不嚴、錄入不規范等情況，產生的主要問題為未按規定時間錄入相關監管系統、或因網絡、技術等原因造成多次重復錄入、未按要求及時解除違章、視頻截圖船舶與違章錄入當事船舶不一致等。這些情況都會影響到執法嚴謹性和規范性。

四、規范和完善水路交通非現場執法的對策

要規范和完善非現場執法，需通過嚴格執法程序，完善執法硬件技術支持，合理配布非現場執法監控設備，加大宣傳力度和提升執法人員綜合素質等途徑，不斷規范非現場執法，有力推進智慧港航建設。

1.完善非現場執法告知程序

隨著我國法制化建設不斷推進，水路交通從業者維權意識在不斷提高，給水路交通管理部門提出更高的要求。相關部門需通過嚴格履行執法程序，規范行政執法行為，確保當事人的合法權益。應完善執法告知程序，要進一步拓寬告知渠道，如在電話口頭告知、短信告知的基礎上，建議開通網絡查詢、電子顯示屏、電子觸摸屏查詢終端。此外，在水上巡查、當事人辦理船舶報港、年檢等業務時及時告知，通過多種告知途徑，實現違法告知渠道多樣化。同時告知內容要全面，須一次性告知清楚，要告知當事人違法行為時間地點，違反條款、處罰依據、處理時限、處理部門地點、需提供資料、聯系方式，以及違法當事人陳述和申辯的方式途徑等。在水路交通管理部門辦理相關業務時，如發現水路從業者的聯系方式發生變更的，應及時登記更新，以便在違章行為發生時及時有效告知當事人。

2.完善執法硬件技術支持

電子監控設備形成的違法行為記錄是處罰當事人的重要依據，數據的可靠性是做好非現場執法工作的重點，視頻監控記錄的數據是否清晰、準確、規范且符合相關技術標準，直接影響到非現場執法的規范性。要提高水路交通技術監控設備供應門檻，建立準入制度，嚴把準入關。要建立健全水路交通電子監控設備檢測、維修、維護等相關管理制度，加強日常的維護保養，確保相關技術監控設備性能良好，提高電子信息數據的完整性、可靠性。

3.完善水路交通監控點配布

非現場執法監控布局要合理，設點要科學，要進一步加密設點，實現管理航區視頻監控全覆蓋。同時，突出重點，特別是確保重點航段、港口作業區的實時監控，保證對水路交通違法行為的震懾作用。定期對監控點位及監控效果進行評估，對設點不合理的點位要及時調整，從而讓監控設備發揮更大的執法效能。

4.加大非現場執法宣傳力度

建議通過電視、報紙、網絡、航行手冊等媒介載體公布航區水路交通電子監控點的位置和數量，在進入電子監控點非現場執法航段前方、碼頭前沿等區域設置GPS斷面提示或醒目的告示牌。這有利于水路從業者在經過復雜航段、水域時提前做出正確的判斷，從而提高安全守法意識，保障航行安全，符合執法公開、處罰教育相結合的原則，也體現了人性化執法的理念。

5.提升水路交通執法人員素質。

要不斷提升執法人員的素質，執法人員不僅要知法、懂法、守法，熟練掌握非現場執法程序，強化證據意識，確保非現場執法過程嚴格、公正、規范，還要轉變執法理念。只有牢固樹立以人為本，執法為民、依法履職的執法理念，才能真正做到規范執法。同時，隨著非現場執法的不斷推廣和深入，一線執法人員越來越多地接觸科技含量較高的信息化設備和操作系統，非現場執法的數據資料必須通過人工甄別、錄入、傳輸、整理才能真正成為處罰依據，因此需要執法人員具備較強的專業知識和實際操作能力。應加強對非現執法人員的培訓學習和資質認定，提高他們的業務技能，熟練掌握多種非現場執法系統綜合運用方式，在執法力量上向基層一線適當傾斜，使非現場執法順利推進并真正發揮應有的優勢作用。