影子收費模式在城市基礎設施建設中的應用

□ 范文豪 王希偉

城市基礎設施是區域經濟穩定發展的前提，是社會經濟活動正常開展的重要保障。隨著我國新型城鎮化進程的不斷加快，對基礎設施建設質量要求更高，需要政府繼續加大基礎設施方面的投資建設力度。經過近幾年傳統基礎設施建設的迅猛發展，地方政府財政負擔越來越重，資金不足成為城市基礎設施建設高質量發展的重大障礙。與此同時，國有企業、民營企業以及外資企業等社會資本具有大量的資金，需要通過進一步的社會活動實現資金效益最大化。城市基礎設施公共產品特性與社會資本追求較高利潤存在沖突。在此背景下，政府和社會資本合作（PPP）模式應運而生。采用PPP模式既能解決政府資金不足、融資困難以及隱形債務等問題，又能充分發揮社會方資金優勢和政府方監管職能，實現資源的合理配置。影子收費作為PPP項目政府付費類，通過制定合理的影子價格和交通量閾值，可以有效降低社會資本風險和政府超額支出責任，最大程度地保障社會穩定和提高經濟效益，促進城市基礎設施建設可持續發展。

一、影子收費的發展

根據城市基礎設施是否收費或能否產生穩定的現金流將其分為3類：經營性、準經營性和非經營性。其中，經營性基礎設施完全可以通過使用者付費來實現建設資金的回報，具有較強的吸引力；準經營性基礎設施雖有一定比例的使用者付費收入，但其自身收益不能完全覆蓋建設成本，需政府給予部分可行性缺口補貼；非經營性基礎設施具有服務范圍廣、社會效益大和完全公益性特點，不具有收費機制，往往采用政府付費模式投資建設。

如果對城市市政道路、橋梁、隧道等非經營性基礎設施進行使用者收費，雖然提高了投資者的財務效益，但會降低社會效益和居民出行滿意度，不利于城市長遠發展和社會經濟活動開展。在此背景下，英國M20公路項目首次提出了“影子收費”模式，即項目公司不直接向使用本項目的車輛收取通行費，而是依據交通流量大小和服務質量按照約定的影子價格向政府申請財政補貼，在特許經營期滿后將公路無償移交給政府，可見，影子收費的本質還是政府付費。與傳統PPP模式中政府付費機制稍有不同，在影子收費模式下政府付費金額與項目車流量大小有關，項目使用者越多，發揮的社會經濟效益越大，投資方就能獲得較高政府服務費，保證投資收益。

目前，國內也有很多省份借鑒影子收費模式投資建設基礎設施。例如，海南省高速公路不單獨征收高速通行費，而是采用影子收費模式根據交通流量大小由海南省人民政府通過財政資金方式補償高速公路投資人。2016年，山東省濰坊市健康街（月河路至濰縣中路）快速路工程采用PPP模式建設，由政府方和社會資本方共同組建項目公司，項目公司根據快速路車流量按照約定的4.3元/標準車影子價格向政府收取服務費，同時制定了交通量不足以及超出約定標準時的影子價格調整機制。

二、影子收費的必要性與可行性

1.必要性

（1）解決政府資金短缺，防范政府隱性負債。截至2020年底，我國常住人口城鎮化率高達63.89%，我國城鎮化進程已由高速度轉向高質量發展，加快城市基礎設施建設成為推動經濟社會高質量發展的基石。在以往的基礎設施建設中，政府直接出資是最主要的建設方式，越來越多大規?；A設施項目的建設導致政府資金緊張、財政壓力逐漸增大、違法違規舉債現象層出不窮，嚴重增加了地方財政風險。采取影子收費模式，可以有效利用大量閑置的社會資本投入到城市基礎設施建設，不但解決政府資本金出資和融資困難問題，還可以緩解地方政府近期財政壓力，有效防范政府隱性債務風險，助力我國新型城鎮化高質量和可持續化發展。

（2）降低社會資本風險，減少政府額外支出。對于社會投資人而言，采用影子收費模式可以降低其投資風險，具有較強的吸引力。具體表現為：①在影子收費模式下投資者并未向基礎設施使用者直接收費，城市居民不會因為通行成本增加而選擇繞行至其他免費路徑，與傳統使用者付費模式相比采取影子收費的基礎設施交通量風險較小。②通過設置影子價格和交通量閾值，社會投資人可獲得最小回報以保證其融資成本、運營成本和一定的收益率，降低投資人風險。對于地方政府而言，在投資協議中約定影子價格調整機制，當城市基礎設施交通量超出閾值時就降低超出部分的影子價格，減少政府財政額外支出，推動區域基礎設施高質量發展。

（3）保障社會民生效益，促進城市經濟發展。在城市居民日常通勤出行過程中，往往會根據出行距離、出行時長、出行成本以及道路擁堵等因素選擇出行路徑，盡可能地降低通勤成本。若新建的城市基礎設施進行收費，居民出行就會因為通行費用過高而選擇繞行至其他免費道路，導致新建基礎設施的資源利用率不高，影響居民出行效率和滿意度。而在影子收費模式下不需要建設收費設施，既提高了基礎設施的利用效率，又減少了運營管理費用，實現資源的合理利用。與政府授予社會資本特許經營權項目相比，政府采用影子收費和績效考核方式投資建設基礎設施可分年度支付運營服務費，督促社會資本方重視項目的建設、運營維護與管理工作，最大化地保障社會效益和民生需求，促進城市經濟發展。

2．可行性

影子收費模式早期在英國、美國等發達國家基礎設施建設中有所應用，但在我國城市基礎設施建設過程中應用較少。隨著新型城鎮化進程加快，越來越多的政府資金投入到基礎設施建設，政府財政壓力逐漸加大，急需借助社會資本推動城市發展，國家也多次發布政策鼓勵社會資本進入基礎設施建設市場，為PPP模式快速發展奠定了基礎。另外，為防范政府債務風險，國務院發布的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》明確提出要嚴禁地方政府以任何形式增加隱性債務。為避免增加隱性負債，地方政府需嚴格按照法律法規開展投融資業務，采用政企合作的PPP模式成為公共基礎設施項目最主要、最合規的投資模式。影子收費模式能夠解決政府資金缺口、降低社會投資風險以及最大化地保障社會民生效益，在非經營性基礎設施建設方面具有良好的發展前景。

三、案例分析

筆者以重慶市曾家巖嘉陵江大橋項目為例，研究影子收費模式在我國城市基礎設施建設中的具體應用，為我國城市基礎設施建設與發展提供一些參考。

1.項目概況

曾家巖嘉陵江大橋起于渝北區長盛大道，上跨嘉陵江，終點位于長濱路，采用“公路+軌道”的模式，上層為城市主干道，下層為軌道交通，路線全長5.51千米，項目總投資約32.78億元。項目由招商局重慶交科院、中鐵隧道集團和中交二航局共同投資建設，于2016年4月28日開工建設，2020年12月31日建成通車，運營期20年。

2.投資模式

該項目采取PPP模式投資建設，由重慶市城投集團作為政府出資代表與社會資本方招商局重慶交科院按照1∶9的股權比例組建項目公司，負責該項目的融資、設計、建設、運營和期滿移交工作。

該項目的回報方式為政府購買服務，由政府根據合同約定向項目公司支付運營服務費，社會資本方有20年隱性收費權。在本次合作中，重慶市首次在城市基礎設施中運用影子收費模式，不直接向道路使用者收取通行費，而是根據斷面交通量觀測設備統計的車流量大小由政府按約定價格支付影子費用。

3.影子價格

影子收費模式的關鍵是制定合理的影子價格。曾家巖嘉陵江大橋中標影子價格為8.36元/輛。同時，為保證社會投資人最小回報和減少政府超額責任支出，項目制定了影子價格調整機制。即當車流量小于10.1萬輛/日時，政府給予一定的缺口補貼；當車流量在11.7～14萬輛/日區間時，對超出11.7萬輛部分下調影子價格；當車流量大于14萬輛/日時，超出14萬輛部分不再計算影子費用。

4.項目意義

該項目采取影子收費模式，按合同約定由政府出資代表與社會資本組建項目公司，既可以充分挖掘社會資本在項目融資、設計、施工和運營維護方面優勢，提高工程建設進度和質量，降低項目全生命周期成本；又能夠發揮政府監督管理職能，通過設置績效考核機制和影子收費調價制度，督促社會資本重視項目全過程的服務質量。

根據投資協議，該項目影子收費期限為20年，將重慶市財政預算支出納入中長期財政規劃，能夠增加政府財政支出年限，平滑政府近期財政支出責任，緩解財政收支不平衡壓力。同時，借助社會資本投資建設城市基礎設施，將一部分風險轉移至社會資本方，有效防范政府隱性債務風險。

曾家巖嘉陵江大橋是重慶市渝中區與江北區之間的過江通道，采用“公路+軌道”方式建設，上層為雙向六車道城市主干路，下層為軌道10號線。該項目的建設既可以緩解嘉陵江大橋和黃花園大橋交通壓力，分擔濱江路和北濱一路交通出行需求，又可以作為城市公共交通運輸廊道，提高居民公共交通出行比例，對構建現代綜合交通立體網、改善渝中半島交通現狀和加強重慶“兩江四岸”聯系具有重要意義，產生的社會經濟效益顯著。

四、結語

隨著我國城市基礎設施建設的大力實施，地方政府財政收支難以平衡，財政資金缺口較大，需要借助社會資本解決城市基礎設施建設資金短缺問題。運用影子收費模式投資建設基礎設施，既可以平滑政府近期支出責任，減輕財政支出壓力，又避免了政府隱形負債，保障政府財政收支可持續發展。另外，通過設置影子價格和交通量閾值，可以降低社會資本方的投資風險和政府超額支出責任，真正做到風險共擔、利益共享。在影子收費模式下，投資者不直接向基礎設施使用者收費，既能提高交通系統運行效率，也能避免因通行費用造成的交通量減少，最大程度地保障社會效益和經濟發展，具有良好的發展前景。