沿海地區高速公路網與國土空間、生態環境協調優化策略

□ 金 磊 胡 亮 王 博

國土空間規劃使我國的規劃體系進入到新的發展時期與發展語境，促使國土空間開發方向從以生產空間為主導轉向生態、生活、生產空間相協調。保護自然資源和生態環境，促進生態文明建設成為國土空間規劃工作的基本價值取向。根據高速公路網在國土空間規劃體系中的重要位置與作用，探討如何更好地全方位、全過程融入到國土空間規劃中，堅定不移推進生態文明建設，以滿足沿海省份經濟高速發展的需求。

一、關聯性

1. 沿海省域高速公路網與國土空間的關聯性

（1）高速公路發展推進了城市化的進程。高速公路走廊影響人口分布，進而影響沿海城市發展和形態。從高速公路對城市擴張的直接影響來看，高速公路大大提高了從中心區到郊區的可達性，使城市通勤半徑明顯加大，極大地推進了城市化進程。

（2）國土空間新格局指導高速公規劃新布局。沿海省份側重于建設沿海經濟帶、經濟核心區等區域發展新格局。在空間新格局推進過程中，涉及到調整城鄉產業基礎、空間部署、土地供應規模、用地結構和用地制度等方面。這些空間規劃可以指導包括高速公路在內的交通基礎設施布局，同時高速公路網規劃發揮引導國土開發格局的作用，實現區域均衡發展。

2. 沿海省域高速公路網與生態環境的關聯性

（1）高速公路助推生態旅游。沿海省份生態資源豐富，特色明顯。高速公路把秀麗的山水自然風光串聯起來，可吸引國內外眾多游客，推動區域旅游業的發展和繁榮。

（2）綠色生態景觀帶打造最美高速公路。高速公路沿線要本著尊重生態環境本底的原則，結合實際要求進行生態景觀設計。高速公路規劃、建設應注重與環保部門共享對接，結合路線穿越情況，避免高填深挖，從源頭上規避穿越相關禁止區域，確保生態環境保護工作落到實處。

二、協調發展關系

1. 國土空間開發適宜性

（1）適宜開發建設空間尚可。沿海省份的國土空間開發格局應綜合考慮自然地理、生命安全、生態安全和糧食安全等多種因素，保證適宜開發建設空間仍有一定開發潛力。

（2）未開發建設空間分布不均。由于地形、人口密集程度不同，沿海省份的剩余適宜開發建設土地分布不均勻，應實施差異化國土空間資源配置策略，優化開發重點地區。

（3）各區域開發適宜性不同。沿海省份各分區資源環境本底不同，發展階段不同，各區域面臨的國土空間開發適宜性也不盡相同。

2. 生態環境承載力

（1）后備土地資源存量有限，部分地區水土流失嚴重。由于沿海省份建設開發較早，現有路網密度高，存在后備耕地資源不足、水土流失等問題，導致該地區生態環境承載力有限，不適宜過多開發建設。因而沿海省域高速公路規劃需要盡量避讓水土流失敏感區，制定少占土地資源的方案，同時建設地質災害及水土流失的防治工程。

（2）水資源總量豐富，時空分布不均，利用難度較大。沿海省份常見水資源空間分布與經濟社會發展格局不匹配，導致部分地區存在資源性缺水和工程性缺水問題。在集約利用國土空間資源的基礎上，需要結合水利設施和水廠建設，制定合理的高速公路設計和施工方案，防止水質持續下降。

（3）生態本底整體良好，局部地區自然災害風險高。沿海省份生態本底環境較良好，但局部地區地質災害敏感性高、水土流失嚴重、土地石漠化。因此高速公路規劃建設需要進行詳細地質勘探，探明地質結構，摸清地質災害地下空間分布，從而合理規避地質災害敏感區，并采取工程及生物防治技術，減緩水土流失，遏制石漠化現象進一步蔓延，實現高速公路與生態環境協調發展。

3. 高速公路支撐能力

（1）進一步提升對國家、省級發展戰略的支撐。沿海省份陸續制定了多項國家、省級發展戰略，高速公路需要從路網優化、通道比選、運能提高、管理提升等多方面做出調整，引領區域經濟發展。

（2）進一步提升對經濟社會持續快速發展的支撐。沿海省份經濟發展迅速，中等收入群體比例明顯提高，城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小。為進一步引領經濟社會的發展，需要對高速公路網規劃進行優化調整。

（3）進一步提升對城鄉區域平衡協調發展的支撐。沿海省份交通運輸主要矛盾為人民日益增長的對安全、便捷、舒適的出行需求與不平衡、不充分的交通運輸供給之間的矛盾。高速公路網在增強經濟聚合力和輻射力、改善區位條件方面的支撐作用尚有不足，因此必須調整規劃思路，合理優化高速公路網，充分挖掘和發揮高速公路輻射力和支撐力。

三、協調優化策略

1. 夯實生態保護底線

高速公路網布局應從“效率至上”轉換為“生態與綠色及低沖擊模式”，踐行“底線思維”；線位走向應切實考慮途經地區自然生態系統完整性與修復能力，綜合分析由高速公路帶來的人類活動對區域生態系統的影響，推動高速公路綠色發展。

2. 重視國土空間規劃體系下高速公路骨架布局

在生態環境承載力約束下，合理調整城鄉空間布局結構和產業基礎，以空間部署、土地供應規模、結構和用地制度為手段，解決區域發展不平衡的矛盾，是國土空間戰略的重要內容。在此基礎上，對接國家“一帶一路”倡議戰略、構建區域發展新格局，實現地區振興發展，規劃覆蓋全面、布局合理、功能完善、運行可靠的高速公路網骨架布局。

3. 融入空間規劃體系，促進國土資源高效利用

高速公路網規劃需突破傳統思維局限，強調高質量、融合發展，主動融入空間規劃體系，加強基礎設施建設對國土空間規劃的支撐作用。將城鎮發展、土地利用、生態環境保護、基礎設施建設等要素編制形成融發展與布局、開發與保護為一體“多規合一”的空間新格局。通過與國家空間規劃體系對接，使高速公路實現線位、點位等空間資源有效預留，進而明確道路兩側一定范圍內的空間規劃內容，以保障高速公路網的可持續發展。

4.協調供需、統籌全局，為落實上位規劃科學性和約束性提供保障

為落實各上位規劃，高速公路網規劃應與綜合交通運輸體系規劃協調發展、統籌全局、綜合考慮，在新階段、新格局形勢下，交通運輸發展需要用新理念協調好出行特征需求與生態環境承載力之間的平衡，促使高速公路交通運輸從“增量擴張”向“存量挖潛”轉型，朝高質量、精細化方向發展。

四、依托工程

以廣東省高速公路網規劃為依托，探討高速公路網與國土空間、生態環境的協調發展。

1. 項目概況

在高速公路網規劃方面，新增總里程約為8 000公里，其中，改擴建項目約為2 000 公里，新建和續建項目約為6 000 公里。在國土空間方面，廣東省國土空間開發經歷了由點狀到帶狀再到面狀的發展歷程，開發強度不斷提高，初步形成由珠三角、粵東、粵西和粵北地區構成的國土空間開發格局。在生態環境方面，廣東省礦產資源豐富、海岸線漫長、灘涂廣布、生態環境多樣，擁有豐富的礦產、海洋資源。

2. 問題分析

（1）生態環境承載力低。廣東省面積為17.977 萬平方公里，其中，宜農地面積為4.34 萬平方公里，宜林地面積為11 萬平方公里，是我國人多地少的省份之一。其中河源、梅州、云浮和清遠等地，地質災害敏感性高、水土流失嚴重、石漠化現象長期存在，水土流失重點預防區面積達2.36 萬平方公里，國土空間資源相當緊張。

廣東省水資源總量豐富，但受咸潮、水污染影響，珠三角和粵東地區的水質性缺水問題突出，粵西地區尤其是雷州半島存在資源性缺水和工程性缺水問題，高速公路規劃建設需要結合水利工程設施規劃。

（2）國土空間開發適宜性弱。目前廣東省已開發建設完成用地面積約為2.5萬平方公里，適宜開發建設用地面積約為4.7 萬平方公里，其中，最適宜開發建設和較適宜開發建設土地面積分別為2.3 萬平方公里和2.4 萬平方公里。

珠三角外圍區縣、粵西地區人均土地資源相對豐富，現狀建設用地占適宜開發建設土地比重約三分之一，剩余適宜開發建設土地規模相對較大；粵東汕潮揭城鎮密集區外圍和汕尾市、粵北山區有相對集中的剩余適宜開發建設土地分布，具有一定開發潛力。珠江口東西兩岸、珠三角地區建設用地受用地指標和土地開發強度約束；粵北地區河谷盆地現有自然保護地碎片化現象，生態環境保護壓力增大。

（3）高速公路支撐力有待加強。隨著以“粵港澳大灣區”、“珠三角國家自主創新示范區”和“一核一帶一區”為代表的國家、省級多項發展戰略出臺，廣東省高速公路將面臨新的發展要求。廣東省經濟發展迅速，為了實現珠三角地區優化發展和粵東、粵西、粵北地區的振興，增強高速公路網在珠三角的聚合力和輻射力，提升粵東、粵西、粵北區位條件的支撐作用，高速公路網需要從“增量擴能”向“做優增量”、“改善存量”轉變，實現路網規模適度超前、路網覆蓋全面提升、路網質量與效益共同提高。

3. 應用實例

將沿海省域高速公路網與國土空間、生態環境協調優化策略應用于廣東省“構建珠三角國際一流灣區和世界級城市群”、“打造粵東世界級沿海經濟帶”、“創建粵西三大國家級戰略承接示范區”和“營造粵北優美生態空間環境”等實例中。珠三角地區高速公路網規劃總里程6 200 公里，約占全省總量的46%，將基本形成以廣州為中心，呈環形放射式的空間布局形態，實現珠三角地區間及與廣東省域其他城市間的快速聯系。

（1）高速公路網與城鎮空間協調優化方面。隨著高速公路規劃網絡逐步完善，出行時空距離縮短，有助于增強珠三角地區核心城市吸引力與輻射力。同時，珠三角地區產業結構正面臨優化調整，相關產業不斷外溢至珠三角地區邊緣及周邊城市，因而高速公路網絡的完善有利于建立安全高效的物流通道，提高客、貨運輸效率。

（2）高速公路網與農業空間協調優化方面。珠三角地區農業主要發展方向為海水養殖加工、生物育種研發、濱海旅游和都市休閑農業度假等方面，高速公路規劃網絡北部呈環形放射狀，南部呈方格狀，路網密度高，運輸條件便利，有利于吸引高端技術和促進人才流動，支撐全省農業科技創新核心區、都市休閑農業度假區和濱海休閑旅游區的打造，推動農業產業發展。

（3）在高速公路網與生態環境協調優化方面。建議珠三角地區實施差別化的建設用地供給策略，珠三角內圈層重點盤活存量建設用地，嚴格控制新增建設用地，而珠三角外圍適當擴大建設用地供給。高速公路規劃建設也應突出重點，珠三角內圈層重點關注水資源、大氣環境、土壤環境綜合承載力，保持或提升區域生態環境；珠三角外圍進一步優化國土空間開發格局，構建并強化廣東省生態安全格局中的第一道生態屏障。

五、結語

高速公路與國土空間、生態環境協調發展是一個復雜的系統工程，相互之間既相互促進又相互制約，蘊含著大量的專業知識和工作量。高速公路網規劃需要編制者結合區域特點，提出高速公路網與國土空間、生態環境協調發展問題及對策，剖析土地資源、水資源和自然災害等方面的生態環境承載力和國土空間開發適宜性，結合國家、省級發展戰略、經濟社會持續快速發展、城鄉區域平衡協調發展的要求，提出高速公路網與國土空間、生態環境協調優化策略，并以此指導高速公路網規劃布局，形成高質量、融合發展的高速公路網，助力城市發展。