湖南省運輸結構優化調整主要路徑

□ 謝伯平 伍 慧 王睿龍

一、運輸結構調整的宏觀背景

1. 黨中央、國務院高度重視運輸結構調整工作

作為國家重大政策舉措首先由國家生態環境部提出，黨中央、國務院高度重視運輸結構調整工作，2018年的中央經濟工作會議、中央財經委員會第一次會議先后對調整運輸結構工作作出重要部署，指出要調整運輸結構，減少公路貨運量，增加鐵路貨運量。為此，國務院、國家部委出臺專門文件方案。2018年國務院相繼印發《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》、《推進運輸結構調整三年行動計劃（2018 2020年）》，提出運輸結構調整具體工作措施和行動目標。交通運輸部、國家發展改革委、生態環境部等9 部門聯合印發貫徹落實國務院要求的通知，細化各地方具體任務；國家鐵路集團制定《2018 2020年鐵路貨運增量行動方案》。湖南省人民政府辦公廳印發《湖南省推進運輸結構調整三年行動計劃實施方案》，為湖南省運輸結構調整工作進行系統部署。

2. 運輸結構調整相關生態環保形勢

機動車污染已成為大氣污染的重要來源，排放的氮氧化物約占總量的1/3，其中主要來源于柴油貨車，占全國汽車保有量10%的柴油貨車，排放氮氧化物占汽車總排放量的70%，PM2.5 總排放量的90%。有資料顯示：1 輛國III 柴油車排放污染物相當于100 輛國IV小轎車，而電氣化鐵路的污染排放接近于零；鐵路、公路貨運單位貨物周轉量能耗比是1∶7，主要污染物排放比是1∶13。長江干線單位占地產生的貨物周轉量是公路的167 倍、鐵路的13 倍，公路、鐵路、長江干線每千噸公里運輸周轉量能耗比為14∶2∶1，內河航運污染物單位排放量為公路的1/15、鐵路的1/1.2，水運成本為鐵路的1/2、公路的1/5、航空的1/20。

歐盟國家公鐵、公水聯運實踐表明，多式聯運與單一公路運輸相比，可提高運輸效率30%，減少貨損貨差10%，降低運輸成本20%，減少高速公路擁堵50%，促進減能減排1/3。美國公鐵聯運，一列雙層集裝箱列車可運200 ～300 個集裝箱，可以替代280 輛卡車運輸，北美最大的集裝箱列車裝載數量可以達到600個，理論上可以替代500 個以上的卡車運輸。綜合而言，鐵路運輸如果替代卡車運輸對減少溫室氣體的排放可達到約75%的績效。與一些發達國家相比，我國運輸結構調整十分迫切，且空間大。

二、湖南省運輸結構現狀及中部地區運輸結構調整特征

1. 湖南省運輸結構韌性較強且比較穩定

由于湖南省2020年貨運周轉量數據受特殊的疫情事件影響較大，因此，觀察分析對象選取2017—2019年湖南省數據。2017—2019年，在貨運總量、周轉量持續增長，特別是以公路貨運為主的快遞等貨運增長為主的形勢下，湖南省實施運輸結構調整三年行動計劃取得了一定成效，運輸結構基本保持穩定。公路、鐵路、水運貨運量和周轉量在總貨運量與總周轉量中的占比波動較小，其在總貨運量中的占比分別為88%、2%和9%；貨物周轉量在總貨物周轉量中的占比分別為70%、19%和9%。

2. 湖南省運輸結構發展水平較全國平均水平高，在中部6 省中處于中等水平

目前，我國與美國、俄羅斯、德國等國運輸結構水平比較的主要指標是鐵路貨物周轉量在總貨物周轉量中的占比?？梢?，不能僅以貨運量中公路、鐵路、水運占比評價運輸結構合理性，否則會嚴重失真。比如，在2017年貨運量結構中，美國公路貨運量占比83.82%，比中國公路貨運量占比76.76%，低了7.06 個百分點，就不能用貨運量結構指標得出中國運輸結構好于美國的結論。同樣，近些年湖南省公路貨運量占比在90%附近徘徊，不能認為湖南運輸結構比凡是低于湖南公路貨運量占比的省份差。相反，更為重要的是貨物周轉量，特別是鐵路貨物周轉量在總貨物周轉量中的占比，這是反映運輸結構合理水平的主要指標。從鐵路周轉量占比主要運輸結構指標看，湖南省鐵路貨物周轉量占比（約為19%）高于全國平均水平（約14%）5 個百分點；在中部6 省中處于中等水平，高于湖北?。?3%）6 個百分點、江西?。?3%）6 個百分點、安徽?。?%）12 個百分點；低于河南?。?3%）4 個百分點、山西?。?8%）29 個百分點。

3. 中部地區總體運輸結構調整成效與全國相當

全國實施運輸結構調整三年行動計劃初見成效，公路、鐵路、水運貨運量的占比分別由2017年的76.76%、7.70%、13.89%，調整到2020年的73.93%、9.62%、16.44%，公路占比降低2.83 個百分點，鐵路占比和水運占比雙雙分別提高1.92 個和2.55 個百分點。中部地區6 省貨物周轉量中公路、鐵路、水運占比變化與貨運量中公路、鐵路、水運占比變化總體基本相同。湖南省貨運量在總貨運量中的占比中公路微小波動、鐵路略微上揚、水運略微下降，貨運量結構比例基本維持穩定。河南省貨運量結構略微改善，公路占比降幅、鐵路占比和水運占比升幅均低于全國。江西省貨運量結構比例，公路占比略微上升，2020年突破90%，達到90.29%，鐵路占比和水運占比微小下降。安徽省公路占比降低4.28個百分點、水運占比提高4.63個百分點，山西省公路占比降低9 個百分點、鐵路占比提高9 個百分點。這從一個方面反映出全國運輸結構調整三年行動計劃實施、政策支持和要求的成效。

4. 運輸供需條件是運輸結構調整的決定性因素

不同的區域運輸供需條件決定了各省運輸結構調整難度、幅度、進程、成效、途徑等不同，運輸結構評價指標也應不同。西北地區由于產業貨物運距長，有的省是外貿大通關口岸，運輸結構數據和發展效果表現就較為理想。比如，陜西省2017年貨物周轉總量中公路、鐵路占比分別達到56%和43.66%，而且到2020年公路占比降低了6.81 個百分點，鐵路占比提高了6.78個百分點。但用貨運總量和貨物周轉總量中鐵路占比就不適合沿海東部省運輸結構調整成效的衡量指標。比如，廣東省、江蘇省水運發達，鐵路貨運運距不大、需求少，產業貨物運輸通過水運大進大出，其貨運總量和貨物周轉總量中鐵路占比長期在3%以下。湖南省外貿不發達，又不是能源和礦產資源供給大省，地理范圍有限，運輸半徑較短，鐵路比較優勢難以發揮，運輸結構調整壓力大，且公路貨運量在總貨運量中的占比在90%邊緣徘徊，因此，湖南省運輸結構調整效果評價指標應以鐵路與水路貨物周轉量之和來衡量。

三、湖南省運輸結構存在的主要問題

1. 鐵路貨運基礎設施建設相對滯后

鐵路運輸長期存在“重客輕運”現象，鐵路貨運設施建設相對滯后：貨運為主的鐵路干線建設發展速度較慢；鐵路專用線建設不足，其涉及用地、資金等要素，企業積極性不高，亟待政策支持；港口鐵路集疏體系不健全，作為省會城市的長沙新港與鐵路貨車北站不足3 公里距離，鐵路專用線都未聯通。

2. 內河水運優勢未能得到充分發揮

湖南省內河航道達到1.15 萬公里，但水運貨運量逐年緩慢下降，從2016年到2020年貨運量由2.34 億噸下降到1.98 億噸，貨物周轉量由619.47 億噸公里下降到395.28 億噸公里。湖南省高等級航道建設尚未完成，等級航道僅占總里程的35%，其中三級（可通航1 000噸級）及以上航道占總里程更少，只有10.12%；尚未打通與周邊省市相聯通的水路外網，船舶大型化需求趨勢與航道等級偏低的矛盾凸出；集裝箱運輸體系薄弱，湘江沿線碼頭作業區建設不足。

3. 受省情限制的貨運市場價格不甚合理

湖南省工業產業分布地理范圍較小，省內地理范圍有限。據2019年湖南公路貨運專項調查報告顯示，公路貨運平均運距只有80 公里，而水路只能從長江出海，內河運距較長，國內水運時間成本相對較大，與鄰近的廣東省運輸半徑大都不足500 公里。加之湖南省不是煤炭、鋼鐵生產大省，鐵路貨物調整需求較北方偏小，鐵路比較優勢難以發揮。同時，因鐵路系統為垂直管理體系，組織模式、定價機制等不靈活，運輸環節雜費多，鐵路貨運價格總體偏高，鐵路絕大部分難以解決“門到門”貨運問題，兩頭短駁造成成本增加，使得大量貨物流向公路運輸，而公路貨運市場化程度高、運價競爭激烈，導致鐵路與公路的運價倒掛。

4. 多種運輸方式協同發展不夠

（1）湖南省具備多式聯運能力的物流基地少，交通運輸通道與物流園區、樞紐站場、港口碼頭、分撥配送中心等物流網絡節點對接的“最后一公里”問題沒有有效解決。

（2）湖南省高能耗低效率的中、小型貨車占貨車擁有量的52.95%，占比大，而集裝箱運輸車輛僅占貨車擁有量的2.14%。

（3）湖南省經營多式聯運業務（含代理代辦）的專業化企業只有50 家，僅為湖北省的1/3。

（4）湖南省政策扶持力度不夠，沒有像湖北省專門出臺高規格多式聯運文件，河南省實施國際標準集裝箱通行費優惠70%，浙江省對內河集裝箱運輸船舶實施免收船閘通行費的政策。

四、“強水、補鐵、優綜”運輸結構調整的主要路徑

1. 奮力建設水路運輸強省

（1）向外加快融入“一帶一路”水上通道、長江和珠江全流域黃金水道建設，打通北面到長江的淞虎澧資航道，疏通西面到貴州的沅水航道，拓建南面到廣西的湘桂運河，開辟東面到江西的祿水航道，探索連接長江和珠江兩條黃金水道的湘粵運河，聯通水路外網，加快“一縱五橫十線”高等級航道建設。

（2）建設集裝箱水運通道，整治沿線凈高不達標橋梁，暢通沿江沿河港口至周邊鋼鐵、電廠、水泥等大型工礦企業水路通道。

（3）在現有內河集裝箱運輸基礎上，加大力度促進有水運條件的各地開通集裝箱航線，引導煤炭、化工原料、糧食、化肥、建材，更多鋼鐵、大型機械產品等“散改集”、“公轉水”，特別是加快實現整個湘江集裝箱航線運輸，充分發揮湘江作為我省內河集裝箱主通道作用，構建“一湖一江四水”集裝箱運輸體系。

（4）加大航道、錨地建設和管理投入，繼續整合港口資源，維護港口水域通行秩序，打通還江海聯運港口的“最后一公里”，全面推進城陵磯、長沙新港江海聯運服務中心建設，打造港口管理與生產智慧數字平臺、長江和湘江精品航線。

2. 著力補齊鐵路運輸短板

（1）“十四五”期間，加快干線鐵路、疏港鐵路、港區鐵路支線、鐵路專用線項目建設，積極解決進企、入園“最后一公里”問題。

（2）重點發展鐵水聯運，大力發展鐵水聯運標箱業務和規模，建立覆蓋多省市的鐵水聯運業務網絡，加大湘粵常態化班列運行能力，開通西部陸海新通道湘桂常態化運行班列，建設一批內陸無水港。

（3）探索鐵路企業與水運企業之間資本合作，合資設立水鐵聯運性質的企業，出臺鼓勵和支持水鐵聯運資金政策，促進水鐵聯運做大做強。

（4）探索鐵路雙層集裝箱運輸能力建設，雙層集裝箱水鐵聯運最大能提高鐵路運輸能力38%，降低運輸成本30%～40%，推進重點貨種“公轉鐵”，學習采用裝車方便、環保標準高的“35 噸型暢頂箱”新車型運輸煤炭，開行煤轉鐵班列，推行“公轉鐵”砂石、水泥等物流模式，走出一條經濟高效的中短距離鐵路貨物運輸模式。

3. 創新優化綜合貨物運輸

（1）主動推進湖南傳化智聯商品車及集裝箱鐵水公聯運示范工程、武陵山片區四省聯動共推“一帶一路”、長江經濟帶集裝箱公鐵水聯運示范工程等三大國家多式聯運示范工程項目，積極參與“寧波舟山港 浙贛湘（渝川）”集裝箱海鐵公多式聯運示范工程項目，充分發揮其示范效應，擴大聯運范圍和市場需求。

（2）支持先進物流裝備在倉儲、運輸、轉運等場景的應用，推廣甩掛運輸、集裝箱運輸、托盤化單元裝載和智能化管理技術，實現不同方式快速轉換，建設統一的多式聯運公共信息平臺、多式聯運一單制跨境區塊鏈平臺，實現供應鏈全程監控。

（3）加快培育3 ～4 家龍頭骨干多式聯運經營企業，引進2 ～3 家國內、國際大型物流企業，扶持可簽發“聯運提單”，提供全程聯運服務，同時鼓勵多式聯運企業應用大數據等新一代信息技術，打造線上線下一體化的公鐵水航聯運服務新業態、新模式、新技術、新產品。

（4）出臺高規格、有“含金量”的推進多式聯運政策，如減免多式聯運企業稅費并給予補貼，“散改集、雜改集”補貼等政策，鼓勵公路運輸企業從單一公路貨運向鐵水、公鐵等組合運輸模式轉變，引導大宗貨物轉向集裝箱和掛車等標準運載單元的多式聯運。

（5）大力創新發展新能源貨車產業，并在運輸結構調整評價指標體系中，增加新能源公路貨運量在公路總貨運量中的占比、新能源公路貨物周轉量在公路貨物總周轉量中的占比指標。