中國新型基礎設施發展的理論進展及未來展望*

何繼新 侯宇 李天一

加速推進新型基礎設施的發展是中國經濟社會發展的重要政策目標。自2020 年5 月“新型基礎設施建設”首次被寫入政府工作報告，同年12月中央經濟工作會議又提出“大力發展數字經濟，加大新型基礎設施投資力度”的政策方向，新型基礎設施建設發展態勢持續高漲，成為中國“十四五”發展規劃中的重要內容?，F階段，學界圍繞新型基礎設施建設發展問題展開了持續的研究與討論，形成了諸多理論研究成果。新型基礎設施的發展具有明顯的政策指引和實踐導向，如何將理論研究、建設實踐和政策目標有效地結合起來，進一步推動新型基礎設施在國家經濟社會發展中的實踐創新和理論建構，正逐漸成為這一領域從研究到實踐的關鍵。據此，梳理和總結近年來國內學者對新型基礎設施發展的相關研究，對其進行整體和客觀的整理、分析和評價，進而明晰已有研究取得了哪些成果、當前處于何種研究水平，這對今后的理論發展和政策實踐提供方向與借鑒，具有重要的現實意義。

一、新型基礎設施發展的基礎性研究

新型基礎設施發展的基礎性研究是對新型基礎設施的基本概念、政策指引以及國外新型基礎設施發展的實踐經驗進行討論與分析，主要包括以下幾個方面。

（一）基礎設施與新型基礎設施的內涵

基礎設施是指為社會生產和民眾生活提供公共服務的物質工程基礎設施，是用于保障國家或地區設施、經濟、生活正常進行的公共服務基礎系統。同時，它是判斷一個國家或地區經濟收入和基礎服務是否長期持續穩定發展的重要基礎，對于基礎設施的投資實際上是一種社會的先行投資，基礎設施維持的是一定程度上公眾基本生活服務的最低要求和標準。學者們對基礎設施的類型有不同的劃分，部分學者按照城鄉地區將其劃分為農村基礎設施和城市基礎設施兩大類，也有學者按照服務性質劃分為經濟性基礎設施和社會性基礎設施兩大系統，但總體來講，基礎設施是社會民眾生活服務系統中最基本、最基礎和最需要優先保障的內容，包括交通出行、供水供電、文化教育、醫療衛生以及商業娛樂等基礎領域。新型基礎設施是以新發展理念為指引，以技術創新為驅動，以信息網絡為基礎，面向未來的發展要求，提供數字化轉型、智能化升級、融合創新等服務的基礎設施體系。其重點包括5G基建、特高壓、新能源充電樁、軌道交通、人工智能、大數據中心（云計算）、工業互聯網七個領域，涉及多個產業鏈和社會民生重點行業。新型基礎設施的概念內涵與傳統基礎設施相比，基本特點并沒有改變，僅是突出了“新”的概念，對此學者們的普遍認識是：既要保障社會生產和民眾生活的基本公共服務系統正常運行，又要表現出新型基礎設施在技術上的智慧性和便利性。新型基礎設施概念可以認為是隨著新一代信息技術的發展而形成的，經濟生產、民眾生活、公共服務和社會治理所必需的基礎設施。因此，它不是傳統基礎設施建設概念的簡單升級，也不是物理意義上的量變，而是技術發展方向、思維管理方式和社會治理方式的質變。

（二）新型基礎設施發展的政策進程

黨的十九大報告中提出了建設科技強國、網絡強國、數字強國和智慧社會的任務。2018年中央經濟工作會議中提出“加大制造業技術改造和設備更新，加快5G商用步伐，加強人工智能、工業互聯網、物聯網等新型基礎設施建設”，中國新型基礎設施建設發展政策實踐迅速推進。2018年12月到2020年1月，中國所頒布的有關新型基礎設施政策以“穩步增量、補齊不足和有機結合”為根本基調，重點是為了補足傳統基礎設施的短板問題和滿足社會經濟高質量發展的要求；2020 年2 月至今，中國有關新型基礎設施發展政策的重點是為了滿足經濟轉型、智慧可靠和全面整體的要求，突出表現為“全面統籌、創新引領和保證高質量發展”的特點。具體而言，主要包括五個方面：（1）中央及地方各級政府確定新型基礎設施發展戰略，進而推動經濟發展；（2）各級政府出臺一系列以5G 為基礎的智能化信息網絡建設政策；（3）各城市群為促進協同發展，在2020 年推出新型交通網絡基礎設施建設政策，完善“一張網、一張票、一串城”的建設模式；（4）各省市響應中央新型能源網絡建設政策，是新型基礎設施發展的重要一環；（5）各領域融合是新型基礎設施發展的重要特征，各地區相繼推出產業協同發展的政策，來提升新型基礎設施協調化、一體化的發展進程。梳理和解讀我國新型基礎設施發展政策實踐的演變進程，可以從一個側面反映新型基礎設施發展成就和急需完善的發展方向，從而為未來政策規劃層面的改進提供制度依據。

（三）新型基礎設施發展的國際經驗與啟示

當前在新型基礎設施發展方面有著較為成熟經驗的國家包括美國、英國、新加坡、日本、芬蘭、丹麥等?，F有研究有關新型基礎設施發展國際經驗的介紹主要包括兩個方面：一是各國在大數據推動公共服務、促進民眾便利等方面的經驗介紹；二是對于智慧能源、智慧交通和綠色智能公用設施等方面的經驗分析。在這些國家有關新型基礎設施發展方面的具體經驗研究中，國內學者們重點研究和分析了美國、英國、日本、新加坡、丹麥和芬蘭等國家在推動新型基礎設施發展過程中的計劃方案、技術設計、規章制度和政策投資等經驗。有學者概括了世界上多國推動新型基礎設施建設發展的做法，總結出政府引領、頂層設計、因地制宜、穩步發展、關注民生、重視生態、引入投資等新型基礎設施發展的經驗舉措。依據已有研究可以得出，推動新型基礎設施發展需要從技術、民生、制度、供給等方面進行完善和創新，緊密結合中國國情出臺完善新型基礎設施發展的政策促進措施。

二、新型基礎設施發展的現狀闡釋

學界已有研究主要對新型基礎設施的價值作用、主要特征和現存困境等方面進行了現狀闡釋。

（一）新型基礎設施的價值作用

我國學者對新型基礎設施所帶來的價值作用分析由于研究角度的不同而各有側重。已有成果主要從經濟水平、社會治理、生活服務三個方面進行新型基礎設施價值作用的概括分析。

一是新型基礎設施促進了產業轉型，推動了經濟社會發展。從產業轉型升級的視角看，新型基礎設施改善了資源類產業的經濟發展模式，通過5G、大數據分析和工業互聯網等技術提升了產出效率，促進了傳統資源產業的開放性、公平性，促進了新的投資模式和投資領域方向的出現。從新型商業業態發展的視角看，新型基礎設施中物聯網、云計算等智慧數字技術的快速發展使得電子商務、數字經濟和物流等行業出現更多新業態，通過平臺進行商業經濟互動越來越頻繁，打破了空間和時間的局限性。二是新型基礎設施改善了社會治理的方式，提高了政府治理能力，為優化城市和社區的智慧治理帶來了良好的物質基礎，其中5G 基礎建設和大數據平臺建設為城市社會治理的決策精細化和迅速化提供了堅實的技術支撐，從而降低了治理成本，提高了治理效率。也有學者認為新型基礎設施是國家展開智慧黨建和提高執政水平的有力保障。三是新型基礎設施提升了生活服務的便利性，提高了民眾的獲得感，讓民眾在日常生活中感受到數據信息化、智慧化帶來的實惠感，同時，多方面的數字平臺降低了日常生活服務成本，改善了生活空間圈層生態，增進了公眾的生活幸福感。

（二）新型基礎設施發展的主要特征

1.多樣化的分類方式

新型基礎設施是民眾生活和產業發展等方面的重要支撐。首先，政府是新型基礎設施的定義者，對新型基礎設施進行了最宏觀最基礎的類型劃分。我國將新型基礎設施劃分成基于新型信息技術演化形成的信息基礎設施，通過互聯網和大數據等技術來推動傳統基礎設施轉型升級而形成的融合基礎設施，以及保障科學研究和技術開發等工作需要的創新型基礎設施。其次，國內學者們也根據新型基礎設施對數字和網絡技術應用方式進行了設施分類。王雨辰和李毅等將以數字和網絡技術為核心應用技術的新型基礎設施歸為數字產業化基礎設施，將數字和網絡技術作為輔助技術應用的新型基礎設施劃歸為產業數字化基礎設施，前者包括5G網絡、大數據中心、工業互聯網等新型基礎設施；后者則是利用數字網絡技術對已有基礎設施進行升級轉型后的產物。這種多樣化的分類方式表明，我國政府和學術界對于新型基礎設施的發展已形成了一些普遍認識和見解。同時，通過“功能規劃”“技術劃分”等形式將新型基礎設施分為多種具體的設施類型，如5G基礎網絡、大數據技術服務中心、城際智慧軌道交通等。

2.高水準的技術整體需求

新型基礎設施的應用技術是全面數字化和信息化的創新。由于新型基礎設施是“軟硬結合”和“上下聯系”的整體性基礎設施，因此新型基礎設施的技術水平不僅要滿足基礎設施的根本要求，還應滿足科技生態的整體需求，建立起以數字技術為核心，以科技創新為動力的高水準、高標準的新型基礎設施技術體系。

3.新體系中的創新內容

新型基礎設施體系中的內容是依托新一代數字信息技術的加入，將新興領域作為重點工作主體，同時，數字雙邊平臺也被作為新的工作載體，從而形成以虛擬形態為主的新產品。根據新型基礎設施以科技創新為動力的技術要求，在新型基礎設施的“施工企業”中，高科技企業占據主角地位，突破了基礎設施在組織與工作實施中的空間局限，使得信息技術通過新型基礎設施實現場景轉化，推動城市更多新業態的出現，為城市民眾的生產生活提供內容更豐富、范圍更廣泛的基礎服務。

4.“投資、盈利”的全新追求

新型基礎設施發展有著快速迭代、技術創新和便民安全等要求。在新型基礎設施發展的進程中，政府引領投資是最基本、最有效的投資政策，但由于技術門檻以及建設規模決策選擇等方面的不確定性，需要以社會資本為主導來共同應對較為復雜的投資局面。新型基礎設施最基本的定義是基礎性和公益性，因此參與投資發展的社會企業不能以商業逐利為主要目的，需要發展建設主體共同擔責，共享公益性服務帶來的收益，從而增強市場企業的公益服務比重，改善社會傳統盈利架構，共建新型基礎設施投融資發展體系。

（三）新型基礎設施發展的現實問題

1.多范疇新型基礎設施之間信息數據不協調

新型基礎設施的多范疇主要指的是區域之間、新舊設施之間、應用方向和技術等方面。國內已有研究對不同范疇下的新型基礎設施信息數據共享不充分的狀況進行了分析討論，如對跨城市、跨區域的新型基礎設施信息數據不流通，或者對同一區域內衛生、教育和社會安全等方面新型基礎設施信息數據服務體系不健全等問題的分析。也有學者分析了相似范疇的新型基礎設施之間的信息數據共享利用難的現狀，如有的新型基礎設施在管理與服務的工作中，由于信息平臺共享不充分，導致重復性的信息數據采集。一些研究則關注了新型基礎設施與傳統基礎設施融合時，因傳統的老舊基礎設施無法與下一代信息技術軟件實現融合，導致信息數據共享失敗，從而產生“硬件孤島”“數據孤島”等問題。盡管不同學者具體的分析角度存在差異，但這些學者得出的結論卻非常相似?？偟膩碚f，我國新型基礎設施發展中對于信息數據的多范疇、跨領域共享工作存在著不協調現象，跨區域、跨城市的信息數據共享不充分尤為顯著，傳統基礎設施與新型基礎設施之間的信息數據共享滿足度遠低于新型基礎設施之間的共享程度。

2.多樣態下新型基礎設施標準評估體系不健全

事實上，不僅在整體層面新型基礎設施缺乏統一的標準與服務評價評估體系，而且針對具體某一類實際場景下使用的新型基礎設施，評價體系的不健全情況依舊存在。例如，有學者指出在衛生、教育、交通等新型基礎設施系統中沒有良好的質量評估評價體系，導致建設目標方向偏離，重硬件、輕軟件等問題出現。也有學者認為在我國各地區新型基礎設施發展水平不一的情況下，對于新型基礎設施的發展缺乏統一的標準和有效的差異化評估服務系統，導致在后期使用中產生資源浪費及不必要的重復建設。還有學者認為在民眾使用的過程中缺少與相應新型基礎設施一一匹配的業務流程標準規范，導致新型基礎設施的建設使用并沒有給民眾帶來便利。盡管研究涉及新型基礎設施發展的不同領域，但從我國已有研究中可以得出一個基本的結論：我國新型基礎設施建設發展在信息數據共享、標準評估體系等方面都存在著明顯的不足與問題?，F階段，隨著國家政策的推動，各級政府不斷加大對新型基礎設施建設發展的投入，新型基礎設施建設發展進程正在快速推進。但在新型基礎設施核心技術創新、民眾供需匹配等層面的理論和實踐研究仍有巨大延展空間。

三、新型基礎設施發展的影響因素分析

國內已有研究對于新型基礎設施發展的影響因素大致可分為兩種因素：客觀因素和主觀因素?？陀^因素著重分析的是，由于技術、經濟和投資水平的差異，造成了區域間、城鄉間各類新型基礎設施的不平衡或不匹配，從而導致新型基礎設施發展存在難點；主觀因素著重分析的是，由于對政策的不同理解和民眾對新型基礎設施的需求存在差異，導致新型基礎設施出現發展不均衡等問題。

（一）技術發展能力約束

新型基礎設施的技術發展之所以會產生重要影響，其原因在于：技術是新型基礎設施發展的核心，掌握核心技術才能掌握新型基礎設施發展的主動權，由于新型基礎設施發展技術水平不一致，高新技術普及程度低，直接結果是技術水平發展不充分明顯限制了傳統基礎設施向新型基礎設施的轉型和新型基礎設施高質量發展。實際上，我國缺乏關鍵技術的生產能力以及新型基礎設施的技術經驗，往往通過引進核心技術和技術人才來促進我國新型基礎設施的發展建設，然而，自身的專業人才匱乏、技術機構建設欠缺、技術成熟度與安全性不足、運營管理型技術人才缺失等因素，導致我國在新型基礎設施的發展中，缺失完善的新型技術人才教育培養，加之此類專業技術人才和運營管理人才的培養周期較長，造成新型基礎設施的技術創新、人才培育與發展規劃目標存在差異。另外，也有學者認為新型基礎設施技術應用的不確定性較高，數字技術作為前沿技術，折舊時間短，迭代更新快，也會導致信息化智慧化技術、管理運營技術的缺乏，從而使新型基礎設施建設發展出現低效、與現實脫節等現象。

（二）民眾需求的孱弱性

一般而言，新型基礎設施的發展應該以滿足民眾需求為最終目標。我國新型基礎設施發展的不成熟使得民眾的獲得感未能得到有效滿足，具體表現在：新型基礎設施便民化功能效用沒有得到有效的開發和推動，推廣力度不足；各級政府對于新型基礎設施發展缺乏實際量化的質量標準，缺乏以人為本、以需求為導向的目標方案；基層政府治理和老年群體認知有待轉變，對新型基礎設施的接受能力弱，參與度低，理念意識不統一，為新型基礎設施的發展帶來了阻力；在新型基礎設施建設加速推進的背景下，與之相適應的基層治理體系形成度低，體現民眾利益訴求的協調協商機制有待進一步完善，新型基礎設施難以充分滿足民眾的實際所需。從人口因素影響來看，為了更好地滿足人們對于美好生活的要求，在人員密度大的區域所進行的新型基礎設施建設依舊不夠，同時，人口流動性強的城市對新型基礎設施發展的需求更加明顯，民眾生活服務配置訴求更高，但對于人員密集的城市而言，所建設的新型基礎設施完整度遠遠不能滿足公眾的需求，新型基礎設施的發展依然無法滿足城市大規模人口的服務承載力需要。

（三）設施發展的不平衡性

設施發展的不平衡性表現在兩個方面。一方面，我國自2018 年提出新型基礎設施概念以來，一定程度上是為了平衡地區之間的綜合發展水平，但由于東西部地區物質基礎水平不均衡，導致信息化發展水平出現明顯差異，產生了影響發展的資源分配問題。另一方面，在新型城鎮化發展的背景下，鄉村與城市之間的科技認知差距雖有縮小，但技術、知識、經驗和經濟等方面的絕對差距仍然存在，使得鄉村新型基礎設施發展存在滯后性。從地區之間、城鄉之間的知識認知、技術經驗與經濟基礎等方面來看，我國現有的新型基礎設施發展并沒有達到整體平衡的情況，具體體現在：一是對概念的泛化理解，由于對新型基礎設施建設發展的認知和關注程度存在差異，造成城鄉各地政策與投資決策不匹配；二是新型基礎設施的技術存在快速迭代風險，落后地區想要趕超經濟發達地區，往往脫離實際，忽略了自身的技術經驗水平；三是在突發公共衛生風險沖擊的情況下，中西部區域新型基礎設施發展的投資率降低，相應負債增加，限制其發展的進程。

（四）投資供給體系有待完善

新型基礎設施發展的進程主要取決于三個變量：一是技術創新能力，二是物質經濟基礎，三是投資供給體系發展水平。除上述技術發展不充分、物質經濟不平衡和需求孱弱性等因素外，當前我國新型基礎設施發展進程還與投資供給體系的健全性有直接關系，具體表現為：對新型基礎設施的投資總量有所把控，但對實際投資效率評估不足；市場化投資政策體系不完整，多方投資體制存在缺陷，未能平等對待多元投資主體；參與供給的多方主體缺位，政府、企業與各種機構等多方投資主體的建設發展理念不統一；高校、企業和社會組織等技術人才資源對新型基礎設施的支撐和融合不足。新型基礎設施的硬件設施不完善，基層投資方式單一，多方供給主體利益不統一，政府和市場企業的風險責任分配制度不健全，尤其是政府對新型基礎設施投資供給的監管制度尚未完善，必然會弱化新型基礎設施發展的能動性。此外，從社會資本參與供給的積極性來看，新型基礎設施建設過程中技術密集、研發成本高、短期盈利效果不明顯等特點，可能造成“入不敷出”的經營成效，而社會市場資本往往根據利益需求決定參與投資，那些負擔重、利益小的設施項目就難以得到多方社會資本的投資供給。

除上述因素外，政府對法律條例的完善、市場準入條件、投融資體系建設和政府財政支出規模等因素也是影響我國新型基礎設施投資供給的重要原因，這是政府與社會市場資本合作的必要條件。新型基礎設施所需投資額巨大，建設和運營較為復雜，可通過PPP模式提高投資供給效率和質量。我國新型基礎設施供給投資方式主要是政府主導和企業主導等方式，這些投資方式未能得到完善發展與缺乏統籌規劃和嚴格的監管制度以及各部門職能分散化、條塊化等因素密切有關。

四、新型基礎設施發展的路徑建構

基于對我國新型基礎設施發展現狀和影響因素的分析，學界在新型基礎設施已有建設經驗的基礎上，從促進技術發展，提高發展效能；厘清實際需求，滿足民眾及社會訴求；增強制度規范，平衡設施匹配；整合多元主體，堅持多領域協同等四個層面提出了推動新型基礎設施發展的路徑。

（一）促進技術發展，提高發展效能

一是從政府引領發展角度，滕梓源、王坤巖等學者認為新型基礎設施的技術發展離不開政府的多方面支持，應該由政府牽頭組建技術協同創新體系，構建新型基礎設施相關的研發、試驗和成果轉化的多功能平臺，同時，政府應提供降低技術創新發展風險的制度保障，推動組建與國際新型基礎設施發展結構相匹配的技術知識分享機制。

二是從專業人才培養角度，羅燊、李澤煒等學者根據新型基礎設施的技術發展特征，提出了“政府+企業+高校等科研機構”多方參與的人才培養體系，多領域聯合培養技術人才的教育管理模式。許朝山等學者補充提出了新型基礎設施技術人才的具體培養方案，應該根據具體需求方向進行對口高效培養，根據工作范疇、相關崗位、新興產業以及對應地區的實際條件進行融合培養，踐行“全人格”教育理念，從素質、知識、能力等多維視角進行考核培養，爭取實現新型基礎設施技術人才的高吻合度就業，從而提高新型基礎設施的技術發展效率。

三是從新基建多元化發展角度，如張利濤認為，新型基礎設施技術的發展應以科技創新為動力，推動關鍵技術發展，實現完全自主知識產權，進一步加強社會企業對云計算、區塊鏈等方面的技術研究，推動生活的高效服務。馬榮、王曉冬等學者認為，為了提升新型基礎設施的技術發展，應堅持推進技術研發向產業應用的成果轉化，加快實際新型產業的技術落實，把握技術發展新趨勢，堅持新基建供給側和新業態創新側同時發力，加快芯片技術、數據中心操控技術等核心技術突破，將新型基礎設施發展建立在自主可控技術之上。

（二）厘清實際需求，滿足民眾及社會訴求

我國新型基礎設施發展應瞄準社會和民眾實際需求。目前國內學者主要從新型基礎設施以人為本的民眾利益需求、與社會發展實際相符的城市治理需求為主的兩大角度進行研究。

一方面，基于民眾為本的利益需求視角，張艷國提出堅持以人為本的價值原則，加大關注老少邊窮地區的民眾生活需求，圍繞弱勢群體，增強新型基礎設施知識宣傳和使用服務等工作。沙惟等學者認為在公共衛生風險時期，新型基礎設施應注重滿足民眾生活中的各類特需，如增強在線教育，改善平臺技術保障和網絡安全系統；加速推動工業新生態構成，加快工業互聯網發展，促進民眾復工復產以及推動完善互聯網醫療，推動線上醫療診斷與線上購藥聯動等民眾多元生活需求。

另一方面，考量經濟社會發展需求的視角，學者王曉寧、滕梓源、張利濤和羅燊等人認為，新型基礎設施發展也應滿足社會實際發展所需，加大遠程醫療和互聯網醫療的普及，保障新基建中數據資源的安全隱私，同時加快數據能力的發展提升；發展新型基礎設施要從供給側結構性改革出發，根據各領域新型基礎設施發展周期的實際所需進行投資；以發展需求為導向，避免過度投資、產能過剩，先利用新基建補齊傳統基建的短板，再帶動新興領域的發展需求；要以成熟技術為發展需求的基礎條件，考慮實際發展的經濟條件，穩步滿足新型基礎設施的實際發展需要。

（三）增強制度規范，平衡設施匹配

推進新型基礎設施發展，需要科學的、符合地域情境的政策制度設計。就我國目前新型基礎設施發展情況來看，除了技術發展、需求調查等層面，更需要在政策制度規劃層面予以完善，如：合理優化新基建行業標準和跨領域、跨區域的監管制度；合理創新金融投資政策制度，制定減稅、補貼等扶持制度，提高新基建行業及關聯行業的積極性；合理借鑒國外相關規定，制定相關法律條例，盡早完成數據技術的法律體系構建，提高對國家和民眾信息數據的保護力度。要進一步加強新型基礎設施有關制度改革，需要中央政府發揮引導作用，需要提高對相關制度建立和完善的重視程度，需要不同地區的基層政府根據實際發展水平制定相匹配的制度體系，從而依靠成熟的制度規范體系使各方主體平等地參與競爭發展，共同承擔新型基礎設施發展的責任。針對當前新型基礎設施發展進程中的失衡問題，各地政府應當切實根據城鄉之間、區域之間的經濟、自然、人口等多種因素，完善資源和利益的分配制度，增強資源共享和投資補助，平衡各地區之間的新型基礎設施建設發展能力。

（四）整合多元主體，堅持多領域協同

在完善以上實現路徑的同時，推進新型基礎設施發展，還需要進一步整合、激勵多元主體參與建設發展，推動多領域之間的協同合作。針對當前我國新型基礎設施發展中多元主體參與存在的問題，健全相關發展對策主要包括：建立完善市場資本、民營企業等多元主體的準入門檻；建立完善多元主體參與資本投融資的協調機制；完善多元主體共同參與發展的監督機制。放松市場、民營等多元主體的準入門檻，以需求引導、合理分工和互補推動作為重要的合作方式，在新型基礎設施發展進程中推進投融資體系、技術發展和產業生態結構不斷優化，緩解新型基礎設施發展動力不足的問題。根據新型基礎設施的不同領域和類型，引入市場、民營資本和投資機構等多方力量，對不同領域的新型基礎設施發展形成多方面、高融合和更精準的新基建投融資供給模式，提高新型基礎設施的投資效率。通過發展市場力量和民營資本，增強多領域的跨部門、跨區域的新型融資體系，完善資金分配共享，形成新型基礎設施的智能化產業鏈，使得新型基礎設施的投融資體系滿足長期高效運營的需求，保證投融資體系的結構安全。此外，推進與實現新型基礎設施發展，需要從政府的戰略頂層設計（從重基礎到重科技）、設施的安全使用（從重數量到重質量）、市場的公平準入參與（從重局部到重整體）、技術的全方面研究（從重模擬到重創新）、企業的積極投資參與（從重利益到重公益）等多個層面予以改革發展。

五、新型基礎設施發展理論評估與展望

已有研究對新型基礎設施發展的基礎性分析以及我國新型基礎設施發展過程中的現狀、影響因素和發展路徑等問題有了較為豐富的研究，但其未來發展方向和應關注的重點問題仍然值得深入探討。

（一）對已有研究的評價

已有研究為我國推進新型基礎設施的發展完善提供了必要的指導和借鑒，也為學術界進一步開展相關研究奠定了基礎和方向。然而，值得注意的是，已有研究是否接觸到新型基礎設施的“發展核心”，對我國智慧社會發展和高質量發展起到了多大的作用和影響，對這些問題并沒有形成整體的認知和結論。概括而言，現有研究尚存以下不足之處。

1.設施建設研究多，融合領域研究少

從研究的對象來看，大多數學者以新型基礎設施自身的建設、改造升級等方面的研究為重點，尤其是將新型基礎設施自身的技術創新和投資體系作為研究對象，相對忽視了對新型基礎設施與其他相關行業領域融合發展的研究分析，只有少數學者關注了新型基礎設施與資源產業轉型、智慧社區建設等發展現狀。造成這種研究現象的原因可能在于忽視了新型基礎設施的多元融合，即現有的政府規劃設計更多的是注重新型基礎設施自身的發展規劃，缺乏其與相關領域行業相融合的技術資本嵌入和賦能，而這在很大程度上是由于理論基礎和政策制度存在諸多不足和短板造成的。

2.投融資研究多，組織運營研究少

從研究的內容來看，大多數研究從投融資角度分析了我國新型基礎設施發展現狀及影響因素，在設施建設升級方面提出了有關資金引入的改進方案，但缺乏對建成后組織運營和維護管理的相關研究。具體而言，已有研究在對新型基礎設施整體發展過程的研究中，主要集中在設施建設和投資利益等方面，缺乏對新型基礎設施建成后組織運營和日常維護的討論分析。此外，在現有的研究分析中，大多數研究對新型基礎設施的投融資體系進行了詳細的規劃和改善分析，鮮有學者對新型基礎設施的組織運營及管理體系進行分析。

3.實踐應用研究多，理論建構研究少

從研究的視角來看，大多數研究是對宏觀視角下的發展對策和策略建構以及實踐場景的具體應用進行分析，相對忽視了對新型基礎設施的理論溯源、支撐依據進行理論指引。新型基礎設施的建設發展具有實踐和理論的雙重視角，只有很少的研究成果注意到了從新型基礎設施獨立的理論體系建設中進行思考，更多研究則集中在具體針對性、操作性和實踐性等研究視角，如研究傳統基礎設施向新型基礎設施的改造升級，新型基礎設施建設方案，而對新型基礎設施建設發展的理論溯源、建構和演變關注不足，進而導致新型基礎設施發展過程中缺乏整體性的理論支撐體系。

（二）需要關注的重點問題

1.創新賦能與驅動融合

當前比較普遍的一種觀點認為，推動和發展我國新型基礎設施關鍵是“創新賦能”或“技術創新”。這種觀點的邏輯基礎在于，新型基礎設施發展的核心支撐與關鍵技術的自我創新能力息息相關，若是實現了新型基礎設施的核心技術自控，則新型基礎設施的進一步發展完善也會隨之實現。應當說，技術的創新賦能是新型基礎設施發展的核心基礎，但一個不容忽視的事實是，僅有新型基礎設施自身的創新賦能，并不能全方面促進其高質量發展。此外，應注重從新型基礎設施與經濟社會各個領域融合嵌入的整體脈絡中，把握新型基礎設施建設發展的基本規律和發展趨勢，同時，根據新型基礎設施建設發展的目標要求，有學者分析了新型基礎設施與產業、金融等行業的融合發展關系，強調新型基礎設施的進一步完善和其他相關行業及領域的融合升級有著不可分割的利益作用。換句話說，能夠精準定位新型基礎設施在產業發展、社會治理、生態文明和文化繁榮等方面的地位和作用，挖掘和提煉新型基礎設施與不同行業、領域融合驅動的作用機制與內在邏輯等深層次研究，那么，我國新型基礎設施才能得到更廣泛的發展基礎條件。由此可見，推動新型基礎設施的發展，不僅要關注其自身的創新賦能情況，更要關注新型基礎設施與產業、安全、社區、公共服務等諸多相關領域的融合驅動機理，尤其是要以中國本土化行業以及各領域地方成功案例，深入探討促進新型基礎設施高質量發展和管理創新，凸顯中國新型基礎設施特色并總結有效的政策實踐方案。

2.設施升級與組織運營

新型基礎設施建設發展水平的高低，不僅取決于新型基礎設施的建設能力和傳統基礎設施智能化賦能升級，也取決于各行各業如何實現新型基礎設施高效組織運營，即新型基礎設施在建設完成后能否與實際有效的運營、維護、使用相匹配。如果僅僅是注重新型基礎設施的規劃設計和建設的過程，卻忽視了后期組織運營和日常維護的工作需求，就會造成新型基礎設施在建設和使用整體系統上的失衡，影響發展目標的實現。一些研究表明，由于對設施組織運營研究的忽視，造成新型基礎設施在日常運營時只能借鑒傳統基建的運作模式，影響了新型基礎設施的工作效率。注重新型基礎設施建設發展過程中的設施升級與組織運營相匹配，可以從兩個層面來理解。首先，從理論層面上看，由于受到新型基礎設施本身特征屬性以及經營收益的復雜性影響，設施建設升級與日常組織運營之間存在密不可分的聯系。尤其是新型基礎設施具有的迭代快速、資金鏈范圍廣以及技術要求高等特點，其組織運營需要更高的要求標準，這也使得傳統基礎設施的運營模式很難符合新型基礎設施的運營管理需求。其次，從我國新型基礎設施的發展現狀來看，當前我國對新型基礎設施發展的研究基本上集中于設施建設層面的討論，忽視了對其組織運營的研究分析，很大程度上造成了新型基礎設施在日常操作、維護運營以及多方面運作的不足，也可能造成新型基礎設施運作管理成本增加，從而影響新型基礎設施全過程發展能力。

3.政府引導與多方協作

促進新型基礎設施發展涉及政策制度、供給結構、頂層設計等層面，準確運用政府的引導作用來對新型基礎設施發展進行理論構建、設計建設和運營管理等方面進行深度研究，是今后研究討論的一大重點。由于我國新型基礎設施發展的多類型、多元投資等特性，決定了推動新型基礎設施發展應該是多方參與主體協同合作，在政府政策引導的基礎上，更加注重多元主體協作的研究，尤其是推動社會組織、私人機構等多方參與供給。當前學者對于新型基礎設施發展研究，要么集中于企業之間投融資策略的研究，要么集中于政府單一推動新型基礎設施發展的政策頂層設計研究，缺乏對政府、社會市場等多層面協同建設的研究討論，如何融合多方參與設計規劃、建設投資以及運營管理等問題研究，是后續研究的重點。

（三）未來研究方向

針對已有研究，未來關于新型基礎設施發展這一領域的研究可以從以下幾個方面展開進一步的探討。

1.注重新型基礎設施的效益評價

由于新型基礎設施有別于傳統基礎設施，學界關于傳統基礎設施綜合效益評價較為成熟，而針對新型基礎設施的效益評價依舊存在一定的困難。因此，新型基礎設施的效益評價體系，是未來研究的一個可行方向，對這類效益評價進行深入研究更具理論和實踐價值。今后的研究可以選擇一類或某幾類與新型基礎設施相關的政府服務、社會治理或產業提升方面的場景實踐應用為研究對象，對該設施運營能力水平及成果績效進行調查，為科學評估新型基礎設施效益提供可參考的依據。

2.關注新型基礎設施的空間分布

空間的有效利用和公平使用是影響新型基礎設施發展的關鍵因素。因此，未來研究的一個重要方面就在于分析討論哪些因素會影響新型基礎設施的空間分布，即設施的建設升級與融合運作怎樣更好地適應空間范疇。根據已有的研究成果，可以采取案例研究的方法，以某一地區的新型基礎設施建設布局為例，針對這一地區不同類型新型基礎設施的布局規劃展開研究。具體而言，可選取一個區域中一類或幾類相關聯的新型基礎設施，研究測算其空間利用是否存在不足。如果存在不足，應重點研究導致空間利用不合理的關鍵因素，主要通過線上線下共享、實體與虛擬交織結合、多平臺合一等多種方式與新型基礎設施空間布局相關的規劃方案，深入研究空間布局的限制性因素。同時，可以根據研究發現的影響因素，對建設運營和融合協作等政策理論進行改善，將空間分布列入新型基礎設施發展體系中的重要一環，促進建設過程中空間的合理安排。

3.強化新型基礎設施的新舊融合

新型基礎設施與傳統基礎設施之間的融合研究是影響新型基礎設施發展的重要環節。新舊融合的研究探討將會是未來研究中的一個重要方向，即研究哪些因素影響了新型基礎設施與傳統基礎設施之間的耦合、替代和分立的行為選擇，推動相互融合嵌入。針對目前研究狀況，新型基礎設施與傳統基礎設施的融合發展，應注重傳統基礎設施的信息技術賦能研究，根據大數據、人工智能、區塊鏈、云宇宙等技術的應用深度，加強有利于傳統基礎設施建設向新型基礎設施的嵌入轉型和升級改造研究。同時，通過數理統計分析，測算傳統基礎設施的改造投入、技術創新等成本因素，與新型基礎設施建設進行對比分析，重點研究經濟投入、工作效率、便民程度等影響因素，從而分析新舊設施替代轉換的動機與約束因素。在制訂強化方案時，可以依據研究發現的影響因素，調整新舊基礎設施融合的政策建議，加強行業感知設施、共性信息基礎設施以及協同網絡設施等有助于兩者耦合的設施研究，促使城市綜合信息載體建設，加快新舊設施綜合性運營平臺的研究。

4.完善新型基礎設施的風險管理

加強新型基礎設施風險管理的目的在于滿足建設發展和日常運作等過程中的風險控制需求，因此，如何完善和處置新型基礎設施在設計建設和運營管理中產生的質量、安全及技術等問題成為新型基礎設施發展的重要指標。未來研究可以重點關注新型基礎設施在建設運營全過程中的風險控制管理實踐，調查其設計、建設、運營階段影響設施發展的風險因素以及可能帶來的不確定性，分析研究全過程中如何降低多樣態風險的政策方案。在對新型基礎設施的風險識別及評價中，可以采用計量分析的方法，識別新型基礎設施的風險要素、強度，并與傳統基礎設施風險要素內容進行比較，分析和評價二者之間是否存在差別并探究差別原因。參與新型基礎設施建設和運營的多方主體，可以根據提煉出的多種風險因素，調整新型基礎設施在發展中政策、技術以及融投資等多維度的執行方案，降低建設和運營使用中的風險，從而加速推動新型基礎設施建設發展進程。