湖北省全面推進生態保護補償的路徑探索

孟漢龍 賈寶杰 黃茁 周珞

[摘? ? 要] 為深入貫徹落實中央關于生態文明建設的決策部署，湖北省于2018年選擇5個流域及相關20個縣（市、區）實施流域橫向生態保護補償試點，建立省內流域橫向生態保護補償機制，并在生態保護補償領域取得了一定成效。但也仍存在相關法律法規待完善、補償范圍和補償主體待明確、保護補償手段和科技支撐待加強，以及適應經濟發展和生態保護的生態保護補償機制待健全等問題。解決這些問題，一是要通過開展頂層設計、統籌謀劃，進一步完善自然資源的權責制度;二是要科學制定生態保護補償標準體系，形成一套涵蓋生態修復主要環節和重點內容的標準規范體系，以實現生態質量恢復的合理性和可達性;三是設立生態保護補償基金來充實資金來源，通過合理的基金制度，將生態產品的價值收益和市場投入等各種來源的資金統籌使用，提升生態保護補償效率;四是要通過機制創新實現生態產品價值，提升生態保護補償成效;五是要強化政府的生態保護補償績效考核，將生態保護補償考核真正納入到政府的管理工作中。

[關鍵詞] 政府環境管理;生態文明;生態保護;生態補償;生態文明建設

[中圖分類號] X24? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2022）02-0080-09

一、前言

隨著人類社會快速發展，科技水平不斷提高，人類活動對生態環境的負面影響越來越顯著。為保護生態環境、促進人與自然和諧共存，必須探索出一條適應人類社會發展的生態保護路徑。為此，有必要根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本[1]，探索環境經濟政策制定、生態保護補償機制建立，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系，使“綠水青山”真正成為“金山銀山”。

二、湖北省生態保護補償現狀與需求

湖北省在《中共湖北省委 湖北省人民政府關于加快生態文明體制改革的實施意見》（鄂發〔2016〕25號）、《省人民政府辦公廳關于建立健全生態保護補償機制的實施意見》（鄂政辦發〔2018〕1號）和《湖北省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》多個文件中提出，要加快建立健全湖北省生態保護補償機制，加快推進生態文明建設，建立與湖北省經濟社會發展狀況相適應的生態保護補償制度體系，建立生態保護者與受益者良性互動的多元化補償機制，使生態保護補償成為生態環境保護的關鍵舉措。

湖北省結合地區發展情況，已于2018年選擇5個流域及相關20個縣（市、區）實施流域橫向生態保護補償試點，建立省內流域橫向生態保護補償機制。鄂州市、武漢市也陸續開展針對重點生態功能區或生態敏感區的生態保護補償試點工作。湖北省的生態保護補償以流域水環境為龍頭，以試點為支撐，初步實現了省域國土空間的全覆蓋。但目前的生態保護補償工作仍然有待完善，主要包括在以下幾方面：

1. 需要繼續完善相關法律法規，進一步明確補償范圍和補償主體。目前已實施的有關生態保護補償的法律規定，多散見于生態資源保護單行法的個別條款之中，缺少統一的規定。湖北省多個行業主管部門雖分別針對其領域出臺了生態保護補償政策，但政策在落地過程中由于自然資源的屬性不同，仍存在補償主客體不夠明確、實施范圍不清晰和協調難度大的問題。

2. 需要豐富生態保護補償手段。當前湖北省生態保護補償工作主要以政府的縱向轉移支付為主，但補償資金缺口較大，難以形成長期的良性循環。以水權、排污權、碳排放權等為載體的交易市場還有待完善。還需拓展社會資金、技術支持和實物補償等多元化的生態保護補償方式，讓生態保護補償成為一個長效運轉的有機體。

3. 需要強化生態保護補償科技支撐。一方面生態保護補償所涉及的工程多樣，領域外延較廣，需研究制定生態保護補償區域規劃或技術指南，引導和規范地方生態保護補償實踐。另一方面環境修復技術標準和規范不統一，需科學制定生態保護補償系列標準規范，為生態修復、補償測算和績效考核等工作提供依據。

4. 需要加快建立適應經濟發展和生態保護的生態保護補償機制。統籌運用好法律、行政、市場等手段，把生態保護補償、生態損害賠償、生態產品市場交易機制等有機結合起來，加快建立生態產品價值實現機制。制定既能促進區域經濟發展、又能有效保護生態的生態保護補償機制，是新時代自然資源管理面臨的重大挑戰。

三、湖北省生態保護補償路徑設想

湖北省生態保護補償工作路徑可按照自然資源確權與分類——成立相應的管理組織并進行自然資源資產價值轉化——建立生態保護補償基金——落實生態保護補償措施等步驟開展。每個步驟實施方法多種，組織形式多樣，涉及多個行業及主管部門，因而在實際過程中應以維護自然資源生態系統穩定為原則，結合具體案例具體分析、決策，工作路徑如圖1。

（一）開展自然資源確權和分類

依據現行法律法規，明確自然資源的所有權和用益物權[2]的行使主體和適用類型，如明確林業生產中的林木采伐權、林下資源采集權和景觀開發利用權等權利的適用范圍和行使主體。

產權明晰的自然資源可分為開發潛力較大的自然資源資產和開發潛力較小的自然資源資產。具有較大商業開發價值的應依據自然資源稟賦，開展資產的價值實現，來推進生態保護補償工作;開發潛力較小的自然資源資產，應多側重于利用生態保護補償手段助力環境修復;對于現階段產權不夠明晰的自然資源，應在充分挖掘其生態產品的同時開展生態保護補償工作。

1. 產權明晰的自然資源生態保護補償實現路徑

（1）開發潛力較大的自然資源生態保護補償。對于我國《憲法》《物權法》及其他單行法中已明確的自然資源資產，比如用材林的經營權、草場的使用權、礦業權和水域灘涂的捕撈權等，可利用“生態銀行”開展生態保護補償。農戶將各自擁有的碎片化的當地特色資源（山、水、林、田、湖、古民居等）的經營權和使用權等，采用轉讓、租賃、托管、特許經營等方式流轉至生態銀行，由后者將其轉換成權屬明晰的優質“資產包”，有序開展資源管護、評估、改造，以及項目設計、經營開發等工作，提質增信，實現生態資本增值收益[3]。生態銀行將資產包對接綠色產業，并將生態收益用于開展生態創業公司的投資和股權購買等其他投資，實現生態資本增值收益最大化。

生態銀行的運轉需依照“政府主導、農戶參與、市場運作、企業主體”的原則，由國有企業或政府有關單位參股成立自然資源運營公司，作為生態銀行的運行主體開展數據信息管理、資產評估收儲等工作。生態銀行在資源的收儲過程中，需按照公平、自愿、平等的原則開展資源置換和交易，可將不同特色的資源分類開發或委托給專業公司運營打理，提升資產的復合效益。

（2）開發潛力較小的自然資源生態保護補償。針對開發潛力較小的自然資源，其整合開發利用較為困難，應以推進環境質量修復和維持生態環境的穩定為當前生態保護補償的目標，暫緩自然資源資產的開發。同時，組織專業人員開展生態保護補償知識普及，提高生態保護補償參與者對環境保護手段的認知和補償模式的了解，提高生態保護補償的效率和社會閑散資金的利用率。對個人、中小企業、村集體等開展的小規模生態保護補償行為，政府有關部門負責對其開展績效評價與管理。登記并保存其生態保護補償的范圍、方式、投資金額等資料，逐一實地勘驗，確認真實性，根據其規模和成效，制定合理的補償標準和方案。

2. 不易確權的自然資源生態保護補償實現路徑

對于流域水生態資源及重點生態功能區等不易確權的自然資源，應充分挖掘其能提供的生態物質產品、調節服務和文化服務類自然資源產品，采取成立自然資源價值轉換公司統籌管理的方式，實現資產的價值轉化。公司經營應以環境保護為目標，發展生態產業或對現有產業進行生態化改造。

對于自然資源系統可提供的生態物質產品，例如各種可利用的農林產品和生物質能，與第一產業緊密相關的物質原料產品，由自然資源價值轉化公司統籌管理，在政府允許的前提下，直接轉化為可以獲得收益的商品。

對于調節服務類的自然資源產品，建立調節服務交易市場。例如成立公司統籌管理水環境保護區的自然資源附加產品，將流域或湖泊濕地的調節服務產品（如水權、排污權、碳排放權）進行市場化的交易以獲得收益，平衡自然資源的開發利用與保護修復的關系，并提高資源利用效率。

對于部分可開發的生態系統服務價值，例如旅游價值、生態系統的綠色標簽、綠色認證等，由自然資源價值轉化公司將其作為經濟化產品運作。公司綜合利用國土空間規劃、建設用地供應和產業用地政策等政策工具，將自然資源的價值附著于服務產品的價值中[4]，讓補償主體進行用權購買或者產品認證購買，提高資金效益，促進生態產品的價值外溢。

（二）設立生態保護補償基金

生態保護補償的最終目的是修復和維護生態系統，自然資源資產統籌運營產生收益后，需按一定比例提取，納入湖北省設立的生態保護補償基金，作為政府撥付的生態保護補償資金的補充部分，應用于生態保護補償項目，擴大生態保護補償范圍和提高生態保護補償效率。同時，在生態保護補償融資機制中引入多元主體，例如爭取民間社團組織、企業和個人的捐贈。生態保護補償基金對各種來源的資金重新整合并分配，用于重點區域生態保護補償工程、各項生態保護補償政策落實的過程中，生態保護補償取之于自然，用之于自然，形成閉環。

（三）建立適應區域特點的生態保護補償機制

生態保護補償的方法和途徑很多，按照補償方式可以分為資金補償、實物補償、政策補償和智力補償等;按照補償條塊可以分為縱向補償和橫向補償;按空間尺度大小可以分為生態環境要素補償、流域補償、區域補償和國際補償等[5];按照實施主體和運作機制的差異，大致可以分為政府補償和市場補償兩大類型。需根據生態保護補償方式本質特征，確定適應不同區域特點的補償方式，完善制度框架和配套政策，補償范圍也逐漸由單領域補償延伸到綜合補償，進一步提升市場化水平。

政府及主管部門按照既定事權劃分明確責任清單，著重抓好規劃編制、政策制定、標準研制等公共產品提供，明確生態保護補償目標任務;以生態保護補償為杠桿，引導鼓勵各方力量投入生態修復，規范指導工作開展;改進和提升監測監管能力，及時發現問題并調整糾偏[6]，切實加強生態保護補償資金的使用和成效管理;探索與自然資源資產有償使用相配套的縱向生態保護補償制度，以及基于自然資源資產產權交易的橫向生態保護補償，積極推進碳排放權交易。

要研究建立自然資源生態保護補償財政長期保障機制、國土空間生態系統保護修復補償與自然資源代際補償制度，以及市場化、多元化國土空間生態保護修復補償機制。制定鼓勵企業、公民、社會組織等多元主體參與國土空間生態保護補償的政策措施，探索建立多渠道籌集資金機制，確保有足夠資金投入自然資源生態保護補償實踐。

四、關于生態保護補償實現過程的建議

按照生態保護補償實現路徑，還需要通過做好頂層設計、生態保護補償標準體系制定、生態保護補償資金來源拓展、生態產品價值實現、生態保護補償績效考核制度建立等，全面落實生態保護補償的各項工作。

（一）利用頂層設計統籌謀劃

湖北省生態保護補償工作應開展頂層設計、統籌謀劃，進一步完善自然資源的權責制度;要充分厘定各利益相關者的權利和義務，利用制度促進職能部門采取措施和手段，解決生態保護補償地區的經濟發展問題。著力推進建立生態保護者和受益者之間公平合理、均衡有效的互動關系，同時把生態環境責任和經濟責任聯動起來，提高相關方開展生態環境保護的內生動力。

逐步建立歸屬清晰、權責明確、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度[7]，以此提高生態保護補償落實的可操作性。同時通過頂層設計，進一步明確自然資源的權利主體和生態環境保護與建設的責任主體。

厘定使用者和生態系統服務提供者對自然資源的保護與建設義務。自然資源開發者從事開發活動時，須先承擔相應的義務，例如必須提高生產工藝水平，或對企業產生的污染進行相應處理，并由相關主管部門對其最終成果提出類似于水質達標標準、空氣質量標準或者對資源地區居民補償達標要求的檢驗標準。而對于生態系統服務提供者，則應進一步明確其在獲得補償后仍需承擔的生態環境保護責任和義務。

生態保護補償應能有效調整區域間利益。我國多地以生態保護補償制度為政策手段，調整地區間的不平衡發展情況，落實污染防治和鄉村振興等發展戰略。利用政策與制度規范生態保護補償資金的發放，靶向生態減貧;落實對缺乏人才及技術地區的人才引進、加大以工代賑力度等政策優惠，提升貧困人口的自我發展能力;對農業較為發達的生態保護補償區域，制定協同扶持政策，借助生態減貧特色，扶持生態產業發展;通過稅費杠桿、移民安置等政策手段對生態資源保護范圍內的貧困地區，開展生態保護補償工作，完善對生態資源提供區的信貸、企業稅收、招商引資等政策優惠，吸引企業來投資，使生態保護補償與鄉村振興有效融合。

（二）科學制定生態保護補償標準體系

完善的生態保護補償體系需以標準體系為基礎，自然資源的價值核算、補償地區的環境質量目標確定和受補償地的補償資金核定等，都應建立在相應的、科學合理的標準體系之上。

生態系統價值核算中，要利用科學的計算方案，降低生態保護補償標準確立的主觀性，將生態系統的服務價值及其他修復保護生態環境所付出的成本等，統一計量為無差別的貨幣單位;另一方面，要借助生態系統的價值核算，推動自然資源的確權工作。

以各地的生態功能區保護標準、環境質量標準及污染物控制目標等為參考，根據當地的生態文明建設要求，科學制定生態保護補償達標要求，加速域間生態保護補償工作;制定完善生態修復相關行業技術規范，形成一套涵蓋生態修復主要環節和重點內容的標準規范體系。在生態保護補償地區實施重點生態工程時，應與當地的生態文明建設要求相符合，以期實現生態質量恢復的合理性和可達性。

而要保持市場長效活躍，補償標準也需清晰明確。在實際操作中，補償標準的制定需綜合考慮多方面的因素，例如考慮生態保護補償地區為保護環境，放棄經濟發展所體現的機會成本和自然資源的受保護程度等級等;資金補償標準的確定不僅要考慮自然資源的商品價值，還需考慮支付者的意愿;要根據地區發展階段和支付能力、生態服務功能的不同，綜合考慮包括城鎮垃圾處理、污水處理和生態環境監測體系建設等工程在內的投入成本，進一步完善核算方法，確保生態服務提供者具有根據自己需要選擇補償方式的權利，發揮既可以盤活生態資源，促進污染企業與環境保護者的溝通與融合，又可以提高環境保護者的積極性。

（三）設立生態保護補償基金

《中華人民共和國長江保護法》明確提出“國家建立長江流域生態保護補償制度”“國家鼓勵社會資金建立市場化運作的長江流域生態保護補償基金”。在現有政府縱向支付轉移情況下，設立湖北省統一的生態保護補償基金，可通過合理的基金制度，將生態產品的價值收益和市場投入等各種來源的資金統籌使用、綜合分配和下達，在一定程度上彌補生態保護補償資金缺口，強化生態保護補償力度，提升生態保護補償效率，為生態保護補償的有效運轉提供堅實牢靠的基礎。

1. 基金的來源。湖北省生態保護補償基金的建立，可由各地政府獲得審批的定向橫向補償資金為基礎資金;各生態銀行和自然資源價值轉化公司產生的收益，按一定比例提取作為支撐統籌使用，來共同促進生態保護補償工程的建設與運行。充分利用市場配置資源，多渠道解決生態保護補償的資金籌備問題。地方各級財政設立生態保護補償專項，并將修復成效作為國家確定一般性財政轉移支付規模的重要依據，激勵地方統籌資金修復生態。以權能與效益的轉換，調動市場主體參與生態保護修復治理積極性，這些都是必要的措施。

2. 基金的使用。首先，對于基金的適用范圍。湖北省的生態保護補償基金的適用范圍應主要包括以下五個方面：一是對環?；A設施建設及改造的補償;二是對落后產能關閉或外遷的補償;三是對生態保護區為生態修復付出代價的人員的補償;四是對已破壞地區實施生態修復工程的補償;五是對發展落后地區再就業幫扶的補償。其次，對于基金的管理?？捎墒∽匀毁Y源廳牽頭，采用參與資金籌措的相關部門共同參與的聯席會議制度，共同討論確定補償資金的使用。資金的發放應做到全面推進、重點突破，應將資金的發放同環境保護和修復的成本掛鉤，對生態保護補償和環境保護要按照市、區等行政單位等級分級劃定，資金分配從市級層面對生態保護力度大、污染治理成效好的區域或項目給予傾斜，并將生態環境質量的改善作為重要依據，進一步調動政府工作積極性;同時還應明確資金的發放層級，從市到縣到鄉到村，明晰責任，確保生態保護補償資金從上到下逐級到位;對生態功能重要的地區，應適度傾斜和加大補償力度。

3. 基金的保障措施。一是政府層面需強化機構的設置與管理，提高管理人員意識。對基金的整體運作進行規范，明確政府、企業及各利益相關方的環境責任，并嚴格敦促責任的履行，明確資金來源及比例、管理機構、監督主體、使用范圍等一系列內容，增強制度剛性。二是完善生態保護補償基金使用法規制度，建立市場公平的評估核算體系。應由第三方機構編制計劃及報告、政府審核，做到核算標準明確清晰，有助于相關部門規范操作，避免“一本亂賬”。三是繼續充實投融資渠道，保障資金的有效供給。為企業提供相關增值服務，將生態保護補償與資本市場有機結合，通過股權交易，使生態資源企業獲得投資收益，豐富資金來源[8]。從資金的來源破題，保障資金的供給，“造血式”的生態保護補償方式才能夠真正使基金長久有效運轉。

4. 發揮生態保護補償基金的作用。加快健全全省國土空間規劃體系，明確國土空間開發利用和保護修復總體格局，編制實施生態修復專項規劃，落實國土空間總體規劃確定的生態修復目標任務，優化生產、生活、生態空間。根據生態修復目標，科學制定生態保護補償基金使用方案。同時，健全部門聯動機制、打通政策堵點，自然資源部門通過制度改革、用途管制、資產管理、權益保護等各種手段，發揮牽頭作用，打通政策通道，靈活運用各類政策，同時與相關系統之間要加強協調聯動以形成合力。切實加強資金整合，綜合發揮相關資金的疊加效益和規模效益。

（四）通過實現生態產品價值提升生態保護補償成效

生態產品價值實現是實現人與自然和諧共處、經濟社會可持續發展的重要途徑和手段，在國家生態文明戰略中具有重要意義和作用。大多數生態產品具有公共物品屬性，生態產品自身的這種外部性特點，使其難以通過現有市場實現其價值，且沒有在市場中流通的生態產品通常比流通于市場的那部分具有更高的價值。生態產品價值實現的核心問題，是要推動生態產品的外部經濟性內部化，使生態產品的價值在市場中能夠得到有效體現。因此，機制創新將是生態產品價值實現的關鍵。

生態產品價值實現機制涉及確權登記、價值測算、經營開發、生態補償、考核評估等生態產品全價值鏈，是破解生態產品價值實現外部性難題的主要方面。應將機制創新與多元參與高度融合，形成多樣化的生態產品價值實現模式和路徑，推進生態產業化和產業生態化，加快完善政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續發展的生態產品價值實現路徑。政府部門是規則的制定者，也是公共生態產品的重要購買方。企業是市場主體，是經營要素的整合者，也是生態產品和服務的重要提供方。金融機構是生態產品價值實現的重要支持力量，對于推動綠色產業發展，挖掘并實現生態產品價值發揮著重要作用。人是生態產品的最終消費者，也是生態產品價值實現的重要參與者。提升人的生態環境保護和行動自覺，對于生態產品價值實現具有重要意義。

生態產品價值實現路徑包括：建立自然資源確權登記制度，清晰界定自然資源資產產權主體，豐富自然資源資產使用權類型;建立生態產品信息普查制度，形成生態產品目錄清單;建立生態產品動態監測制度為生態產品價值實現提供支撐;建立體現市場供需關系的生態產品價格形成機制，和不同類型生態產品的經濟價值核算體系;建立覆蓋各級行政區域的生態產品總值統計制度，推進生態產品價值核算結果在政府決策、績效考核評價，以及在生態保護補償、經營開發等不同領域中的應用;以科技賦能、文化賦能、品牌賦能、標準賦能、區位賦能等多種形式增加生態產品的價值，推動生態資源權益交易，包括綠化增量、清水增量等責任指標交易，森林覆蓋率等資源權益指標交易，以及碳排放權、碳匯、排污權、用能權、水權等環境產權交易，實現生態產品價值。

（五）強化政府的生態保護補償績效考核

目前湖北省的生態保護補償考核政策體系尚未完全建立，需要利用好績效考核工具，將生態保護補償考核納入政府的管理工作中。

一是要落實自然資產負債表的編制工作。在摸清自然資源的基礎上執行考核制度，完善自然資源資產離任審計制度，不再只是以經濟指標論政績，而是要考核領導干部管理的自然資源是否得到保護，將生態保護補償和環境修復有效結合，確保生態保護補償資金落到實處，生態保護補償的成果看得見摸得著。

二是要建立生態恢復動態監測網絡。流域及湖泊斷面水量水質、水土流失評價指標、農業耕地質量評價指標等環境指標，是推行績效考核政策的基石。應對環境修復的各項指標，開展持續性的監督檢查和跟蹤分析，建立健全追責機制，對生態保護補償工作落實不到位、工作懈怠、謊報和隱瞞當地生態保護補償建設實際情況所造成的生態環境破壞問題，實行終身責任追究機制。

三是要建立包含財政支出、交易成本和機會成本、緩解貧困率等多方面因素的綜合科學評估體系。不論是對于環境指標橫向時間段的定性評估，還是針對某一地區或斷面持續時間段的縱向變化評估，都應將生態修復過程中付出的成本考慮在內，建立綜合性的科學可行的計算方法，以此作為政府工作情況的反饋和支撐，由此得到的考核結果公平合理，又具有說服力和可操作性。

四是要充分調動社會公眾參與監管的積極性，形成社會監督的氛圍。生態保護補償工作涉及到眾多的利益相關主體，要從政策上引導群眾參與管理，并形成相應的可操作機制。例如要求重大項目實施前需采取聽證會、民意調查和座談會等形式，建立群眾意見反饋渠道。同時，建立信息公開平臺，公示生態保護補償相關信息，讓公眾能充分行使知情權和監督權，對生態保護補償的各個環節進行監督，以實現生態保護補償過程的透明化和民主化，真正形成生態保護補償成果全民共享、生態保護補償機制全民共建的局面。

五是要建立績效考核機制?？己耸堑胤礁骷壵_展各項工作重要舉措。要建立生態產品價值考核機制，探索將生態產品總值指標納入各級黨委和政府高質量發展綜合績效評價。探索構建生態積分體系，引導各地建立多元化資金投入機制，探索規范用地供給，加大綠色金融對生態產品的支持力度。選擇跨流域、跨行政區域和省域范圍內具備條件的地區，深入開展生態保護補償試點，選擇試點成效顯著的地區，打造一批生態保護補償示范基地。

研究建立生態保護補償績效評價與考核制度體系，制定生態保護補償績效的評價辦法、評價指標和評價標準，對生態保護補償責任主體進行績效考核和責任追究;建立有利于企業、公民、社會組織對生態保護補償進行全過程監督的機制和社會責任機制。

五、結語

生態保護補償作為一種生態環境保護的政策手段，關鍵在于“落地生根”。理想的生態保護補償路徑起于明晰的自然資源確權，承于合理的生態產品價值轉化，成于公正的制度執行力度。要系統設計路徑、規劃方案，合力落實生態保護補償措施，讓湖北省綠水青山“流金淌銀”。

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