智慧市域快軌支撐南京都市圈建設

文：中國城市軌道交通協會智慧城軌建設領導小組

未來，從城市到都市圈再到城市群，這不是簡單的并列或者拼圖，更多在于城市之間生產要素和服務職能的融合。政策層面更多的是為這種融合掃清壁壘，創造條件，至于最終能否由城至圈，再到更大范圍的一體化，更多的是整個都市圈的共同努力。

2021年12月28日，江蘇省軌道交通寧馬、寧滁、寧揚項目開工，首條跨市城軌交通——寧句線（S6號線）正式開通，鎮江句容被拉進“半小時通勤圈”，加上同時開通運營的南京地鐵2號線西延線，十一線齊發，運營里程達到427公里，全面提升多層次軌道交通線網整體功能，推動南京都市圈加速邁入發展的“快車道”。

一、發展背景

（一）都市圈的發展離不開軌道交通的支撐

我國于2014年在《國家新型城鎮化規劃》提出“都市圈”概念，即“以一個或多個中心城市為核心，以發達的聯系通道為依托，由核心城市及外圍社會經濟聯系密切的地區所構成的城市功能地域”。

在政策保障方面，黨的十九屆五中全會明確將建設現代化都市圈作為“十四五”時期推進新型城鎮化的重點之一。國家發展改革委于2019年專門出臺了《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，對未來都市圈發展的目標和路徑作出明確要求，并提出圍繞提升都市圈發展質量和現代化水平，探索編制都市圈發展規劃或重點領域專項規劃。國務院于2020年印發《關于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發展意見的通知》，支持重點城市群、都市圈加快發展市域（郊）鐵路。2021年國家發展改革委批復《長江三角洲地區多層次軌道交通規劃》和《成渝地區雙城經濟圈多層次軌道交通規劃》，釋放出引導軌道交通行業向城市群、都市圈加快發展的信號。

（二）南京都市圈的形成過程

南京都市圈的提出始于1986年，是全國最早啟動建設的“跨省都市圈”之一，橫跨江蘇和安徽兩個省、長江和淮河兩個流域。發展歷程：

（1）起步階段

1986年6月，召開南京區域經濟協調會第一次會議，成立南京區域經濟協調會，共涉及蘇皖贛三省19市，包括江蘇的南京、鎮江、揚州、泰州等4個地市，安徽的合肥、馬鞍山、蕪湖、淮南、銅陵、安慶、黃山、滁州、六安、宣城、巢湖、池州等12個地市，江西的南昌、九江、景德鎮等3個地市。

1995年，國務院批準的《南京市城市總體規劃（1991-2010年）》在市域和主城兩個層次法定規劃內容外，特別提出了南京都市圈的概念，即以主城為核心、由主城及外圍城鎮共同組成的高度城市化地區，并提出將南京都市圈作為總體規劃修訂的重點地域。

（2）納入規劃階段

2000年7月，江蘇省城市工作會議提出打造以省會南京為中心的經濟聯合體“南京都市圈”，正式提出南京都市圈概念。

2002年12月，江蘇省人民政府批準《南京都市圈規劃》。

（3）深化工作階段

2003年1月，江蘇省政府批準了《南京都市圈規劃（2002-2020）》。規劃范圍除了包括南京、鎮江、揚州、淮安南部以外，還包括安徽的馬鞍山、滁州、蕪湖三市全境以及巢湖市的居巢、和縣、含山等縣區。

2006年8月，南京市建設委員會發布了《南京都市圈2006-2010五年建設規劃綱要》，文中提出南京都市圈建設的主要目標是形成以超特大城市南京為核心，以揚州、鎮江、淮安、馬鞍山、巢湖、滁州、蕪湖7大城市為主體，以27個中等城市和一大批小城市為基礎，分工合理、持續快速協調發展的都市圈城市體系，實現南京都市圈在長三角西部區域崛起的態勢。

2007年4月，第一屆南京都市圈市長峰會召開，有關城市市長簽署《南京都市圈共同發展行動綱領》。

2010年6月，經國務院批復同意，國家發展改革委印發《長江三角洲地區區域規劃》，要求加快南京都市圈建設。

2013年8月，南京都市圈第一屆黨政聯席會議召開，成立南京都市圈城市發展聯盟，發布《南京都市圈區域規劃》。

2016年6月，經國務院批復同意，國家發展改革委、住房城鄉建設部聯合印發《長江三角洲城市群發展規劃》，要求推動南京都市圈同城化發展。

2018年12月，南京都市圈第三屆黨政聯席會召開，審議通過《南京都市圈一體化高質量發展行動計劃》。

2019年5月，中共中央 國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，要求加快南京都市圈建設，提升都市圈同城化水平；7月，寧淮特別合作區揭牌；10月，南京與滁州簽署《共同落實長三角區域一體化發展戰略合作框架協議》和《跨界一體化發展示范區共建框架協議》；南京與馬鞍山簽署《江寧—博望跨界一體化發展示范區共建框架協議》。

2020年12月，2020南京都市圈黨政聯席會議審議通過《南京都市圈城市發展聯盟章程（修訂稿）》，吸納常州的溧陽市、金壇區加入南京都市圈。

（4）批復實施階段

2021年2月，國家發展改革委網站發布關于同意《南京都市圈發展規劃》的復函。

2021年4月，江蘇、安徽聯合召開新聞發布會，正式發布《南京都市圈發展規劃》全文。

（5）智慧城軌建設

2021年4月，南京地鐵向中國城市軌道交通協會提報了示范工程的申報書和可行性研究報告。

2021年7月，協會按照示范工程管理辦法開展相關工作，正式批復“南京都市圈智慧市域快軌”為協會示范工程。

緊扣“同城化”“高質量”兩個關鍵詞，南京都市圈規劃堅持極核帶動、同城先行、軸帶輻射、多點支撐，努力形成“一極兩區四帶多組團”的都市圈空間格局。根據《南京都市圈發展規劃》，南京都市圈由以江蘇省南京市為中心、聯系緊密的周邊城市共同組成，主要包括：江蘇省南京市，鎮江市京口區、潤州區、丹徒區和句容市，揚州市廣陵區、邗江區、江都區和儀征市，淮安市盱眙縣，安徽省蕪湖市鏡湖區、弋江區、鳩江區，馬鞍山市花山區、雨山區、博望區、和縣和當涂縣，滁州市瑯琊區、南譙區、來安縣和天長市，宣城市宣州區；規劃范圍拓展到南京、鎮江、揚州、淮安、蕪湖、馬鞍山、滁州、宣城8市全域及常州市金壇區和溧陽市。

南京都市圈的發展目標分為2025年和2035年兩個階段：到2025年，要在基礎設施互聯互通水平位居全國前列，城際“斷頭路”全面消除，省際航道更加暢通，都市圈軌道交通基本成網，南京與各城市之間實現1小時通達；2035年基本建成具有國際影響力的現代化都市圈。

二、南京都市圈的發展優勢與建設意義

（一）首個獲批，打造示范效應，戰略意義重大

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，要依托輻射帶動能力較強的中心城市，提高1小時通勤圈協同發展水平，培育發展一批同城化程度高的現代化都市圈?！赌暇┒际腥Πl展規劃》是國家層面批復同意的首個都市圈發展規劃，也是國家最早開始醞釀起步的跨省都市圈，正式在“十四五”開局之年步入全新發展階段，其意義重大。

一是示范意義。南京都市圈在地域、生態、資源、文化具有高度的相似性，在形成的體制機制改革方面，不僅是國內，更會在全球形成示范效應。2021年正式發布的《南京市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》，也以一個專節的形式提出要“建設現代化都市圈典范”。在高質量發展的同時，南京都市圈也將以圈帶城，在長三角城市群北部形成中心節點，積極助力長三角城市群成為世界級城市群。

二是經濟意義?！笆奈濉币巹潓＜椅瘑T會委員、國務院發展研究中心原副主任劉世錦在采訪中提及：“‘十四五’期間乃至以后更長一段時間，中國經濟新的增長動能百分之七八十應該就在這個范圍之內，就是在都市圈和城市群這個范圍之內”，這說明南京都市圈的建設在“十四五”期間具有重要的經濟價值。

（二）二省九市，打破行政區劃，實現優勢資源配置

南京都市圈之所以備受關注，不僅是因為首個獲批，更是因為這是全國首個跨省域的都市圈——橫跨蘇皖兩省九市，近半數成員來自鄰省的安徽，打破了按行政管轄范圍來做規劃和資源配置的傳統模式。由此可見，南京都市圈不是行政區域劃分意義上的城市概念，其實質是以南京為中心形成的一個經濟區域帶，即以南京為龍頭帶動區域內城市及區域整體發展。

南京都市圈距離上海有一定的距離，又與安徽相鄰城市經濟往來密切，從人口、地理位置和經濟總量等方面都具備形成大都市的條件。

從表1可看出南京都市圈特點：

表1 南京都市圈2020年度總體發展概況

（1）資源配置能力突出。南京都市圈占兩省的人口比例為24.69%，土地面積比例為26.42%，但其在地區生產總值占比為29.53%，一般公共預算收入占比為45.10%，普通高校擁有數占比為33.69%，雙一流高校擁有數占比為66.67%，專利申請數占比為27.11%，均有不同程度的提高，其區域整體經濟、教育、科技等資以有限空間創造的比較優勢的資源能力突出。

（2）核心城市地位突出。南京為江蘇省省會，2020年GDP晉升為國內前十城市，其地區生產總值占都市圈35.49%，一般公共預算收入占都市圈54.37%，普通高校擁有數占都市圈53.68%，雙一流高校擁有數占都市圈100%，專利申請數占都市圈54.52%，意味著其經濟、教育、科技等因素對周邊城市形成了較強的輻射力。

（3）同城化片區合作先行。緊扣“同城先行”發展方向，南京都市圈將通過一些相對小的片區作為重點先行，寧鎮揚同城化、寧馬滁同城化片區在實踐中也取得了一定成果。例如，作為未來寧鎮揚一體化的門戶，核心區將通過軌道S3線北延、軌道S5線南延、地鐵4號線東流站形成三線換乘樞紐，實現50分鐘輻射寧鎮揚主要市級中心及交通樞紐、20分鐘覆蓋紫東地區主要地段中心、10分鐘服務核心區內部主要節點的時空通達圈。

（三）軌道支撐，打通發展通脈

在都市圈、城市群的發展中，最重要的元素是人，即老百姓喜歡去的地方是發展最快的，要通過交通基礎設施將其日常生活資源進行區域鏈接，逐漸形成了以南京為中心的一體化、同城化、無縫連接的格局，在四通八達的交通網絡走出發展加速度。

近年來，隨著軌道交通引領城市發展的城市規劃理念不斷深入，軌道交通逐漸由“服務”城市轉為“支撐”城市發展，軌道交通的發展要支撐新形勢下的國家戰略。中國城市軌道交通協會印發的《城市軌道交通發展戰略與“十四五”發展思路》研究報告提出，“國家已發布京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設和成渝雙城經濟圈的發展規劃，同時提出了其他一批城市群、都市圈的發展設想，這將大大提升市域快軌的重要性和需求量，同時提出了既有市郊鐵路通勤化的現實要求。城市軌道交通要適應新時代對交通運輸更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展要求，為全面建設社會主義現代化國家提供有力支撐?！?在軌道交通方面，南京都市圈具有軌道交通線路多、城軌制式多、城市間聯系緊密等特點，因此，要以軌道支撐，打通發展通脈，以發達網絡串聯城市群落。

三、共建軌道上的都市圈

政策引領，確保南京都市圈軌道交通一體化步伐加速?！赌暇┒际腥Πl展規劃》提出，要落實《長江三角洲地區交通運輸更高質量一體化發展規劃》等，統籌干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道建設，打造互聯互通、便捷通勤的軌道交通運輸體系。加快南沿江、寧句等項目建設，推進沿江高鐵合肥至南京至上海段、合肥至新沂段、南京至淮安、南京至宣城、南京經儀征至揚州、鎮江市域句容至茅山線、揚鎮寧馬城際鎮江至馬鞍山段等項目建設。推動中心城市市域（郊）鐵路向周邊城市（鎮）延伸和客運服務公交化。支持南京、蕪湖等城市軌道交通建設。加快建設南京北站綜合客運樞紐，統籌研究仙林綜合客運樞紐能力提升，推動軌道交通引入機場，加快建設一批區際客運與城市公共交通換乘樞紐，推進多種交通方式無縫銜接。

在建設規劃方面，國家發展改革委在2012年、2013年和2019年，先后批復兩輪江蘇沿江城市群城際鐵路建設規劃，涉及南京都市圈城際、市域（郊）鐵路項目里程超過500公里。2021年印發的《長江三角洲地區多層次軌道交通規劃》又是全國第一個包括城際鐵路、市域（郊）鐵路等多種軌道交通制式的多層次軌道交通規劃，涉及南京都市圈、市域（郊）鐵路項目里程超過200公里。

協作共進，加快重點領域攻堅突破，成為南京都市圈當前的主要任務。南京都市圈由以江蘇省南京市為中心、聯系緊密周邊城市共同組成，在軌道交通建設方面，南京地鐵作為龍頭企業勢必要有所作為。同時，南京還擁有中車浦鎮、華設設計集團等軌道交通裝備、運營、設計、咨詢單位，以及南京大學等雙一流高校的研發力量，期望能在中國城市軌道交通協會的銜接協調下，凝聚全產業鏈優勢，助推智慧軌道的發展。

南京都市圈智慧市域快軌示范工程主要針對都市圈智慧市域快軌建設模式及標準難題，結合新興技術迭代，在目前中國城軌交通智慧建設基礎上，研究一套適合中國都市圈城軌智慧建設和運營的標準體系。依托寧句線、寧揚線、寧馬線和寧滁線四條都市圈市域快軌，力爭工程示范的協同調度、聯乘聯運、安全運維等關鍵技術及管理水平達到國際先進水平，填補國內外軌道交通領域相關技術的空白，有效促進都市圈區域一體化發展和乘客出行同城化服務水平提升。

合作共贏，最終將形成一個更加開放的都市圈。未來，從城市到都市圈再到城市群，這不是簡單的并列或者拼圖，更多在于城市之間生產要素和服務職能的融合。政策層面更多的是為這種融合掃清壁壘，創造條件，至于最終能否由城至圈，再到更大范圍的一體化，更多的是整個都市圈的共同努力。鎮江市委書記馬明龍在接受新華日報記者專訪時表示，“要支持南京提升中心城市能級，以南京崛起的‘高度’隆起鎮江發展的‘坡度’，從而在大格局中求得大發展”，也說明了只有合作才會令更多“圈中城”享受到都市圈發展的紅利。