淺析林地保護與經濟發展
——以峨山縣為例

□施 平

（峨山縣林業和草原局，云南 玉溪 653200）

森林是陸地生態系統的主體，對緩解全球氣候變化、改善生態環境等具有重要作用[1-2]。林地是森林賴以生存與發展的根基[3]，是生態系統中生物生存的基礎[4]?！度珖值乇Ｗo利用規劃綱要》實施以來，峨山縣林業產業發展取得較好的成果，林地保護利用規劃工作取得了明顯成效。同時，林地保護利用過程中呈現出新問題[5]。隨著鄉村振興戰略的貫徹落實，處理好林地保護和經濟發展之間的關系至關重要，是帶動區域經濟發展的催化劑。積極保護林業資源，加強相關政策實施，推動林業經濟快速發展，可為社會經濟發展作出貢獻[6-8]。

1 林地保護利用規劃成效現狀

峨山縣根據森林資源狀況，結合全縣社會、經濟發展與生態保護需求，編制了《云南省峨山彝族自治縣林地保護利用規劃（2010—2020 年）》，制定峨山縣未來10 年的林地保護利用規劃，明確縣域生態林業發展和經濟建設，嚴控林地用途，科學規劃林地結構布局，高效使用林地，保障如期實現林業發展戰略目標，促進區域生態建設，切實推動縣域經濟社會高質量發展。

林業生態資源保護利用規劃實施以后，峨山縣認真貫徹落實中央和省、市關于林業發展的一系列決策部署，堅持用科學發展觀統領工作全局，按照“生態建設產業化、產業發展生態化”的總體要求，實施防護林建設、退耕還林工程、特色林產業發展、集體林權制度改革、森林生態效益補償等措施，使得森林資源得到有效保護和發展，森林資源林地面積和林木蓄積實現雙增長。2020 年末，峨山縣林地面積為155 077.87 hm2，比2010 年增加9 618.87 hm2，增幅6.6%；森林面積130 502.26 hm2，比2010 年增加19 280.71 hm2，增幅17.3%。峨山縣森林覆蓋率69.62%，居玉溪市前列。林業生態建設與保護水平進一步提高，生態環境明顯改善，推動縣域生態環境質量提升，有效促進生態文明建設[9]。

1.1 實施退耕還林和造林綠化措施增加林地面積

2010 年，峨山縣共退耕還林1 473.33 hm2，結合廣大林農、林業專業戶和種植企業主動調整種植結構，在耕地上栽種桉樹、核桃、竹子、油橄欖等經濟林，開展造林綠化工作。目前，峨山縣已種植核桃26 800 hm2、竹子6 093 hm2、油橄欖1 473 hm2。通過退耕還林和造林綠化，增加林地面積，增加林農收入。

1.2 實施森林生態效益補償機制，保護生態區位重要的區域

根據國家級和省級公益林生態效益補償實施方案，峨山縣已實施生態效益補償的公益林面積達到36 620 hm2。國家級公益林面積20 613.3 hm2，省級公益林面積1 4281.3 hm2，市級公益林面積1 860 hm2。重點公益林分布區域是峨山縣生態區位十分重要的區域，森林生態效益補償工作的實施使這些區域得到有效保護[10]。

1.3 全面加強森林資源林政管理工作

峨山縣把森林資源林政管理工作作為林業基礎性工作，嚴格實行限額采伐、憑證采伐和憑證運輸制度，強化森林采伐和林產品運輸管理，使得森林資源林政管理取得明顯成效，森林蓄積、林地面積及森林覆蓋率持續穩步提高，使得年森林資源消耗量小于年生長量。推進平安林區建設，實現“資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧”的目標。

1.4 強化森林防火措施，提升火災防控能力

峨山縣在縣委、縣政府的正確領導和省、市林業主管部門的指導和幫助下，認真貫徹落實各級森林防火工作要求，堅持“預防為主、積極消滅”的工作方針，強化森林防火宣傳，落實防火經費，認真開展計劃燒除，嚴格火源管理，全面加強森林火災防控工作。通過各級各部門的共同努力，森林防火工作取得了較好成績，8 年無重大森林火災，無人員傷亡事故。

1.5 堅持“預防為主、科學治理、依法監管、強化責任”的方針

峨山縣積極開展森林病蟲害調查、預報、防治工作。堅持“預防為主、科學治理、依法監督、強化責任”的方針，開展有害生物普查和擬松材線蟲春季調查工作。嚴格執行《植物檢疫條例》，加強檢疫執法工作，對峨山縣內木材加工廠原木、鋸材、包裝箱等木制品進行檢疫，做好外來有害生物調查和調運檢疫復檢工作。共調運檢疫木材39 萬m3，苗木99.6 萬株，產地檢疫苗木238.13 hm2，有效完成了第三次全國有害生物普查工作。

1.6 全面啟動天然商品林停伐保護措施

天然商品林停伐保護工作涉及8 個鄉鎮（街道辦）、75 個村委會（社區）、568 個村（居）民小組、13 412 戶農戶。已確權核實登記天然商品林面積7.02 萬hm2，劃分管護責任區，落實管護人員責任片區管護。天然商品林管護補助政策參照公益林補償政策執行，每年補助225 元/hm2，其中，75 元/hm2由縣級統籌用于個人和集體天然商品林管護公共支出，150 元/hm2直接兌現給集體或個人。每年下達天然商品林停伐保護補助資金1 579.45 萬元，有效保護天然商品林。

1.7 加強自然保護區建設

將原來的高魯山水源林保護區、玉林泉水資源保護區、山后茶廠自然保護區、紅石巖水源林保護區、新村水庫水源林保護區整合為高魯山縣級自然保護區，并經縣人民政府下文確認，成立高魯山縣級自然保護區管護局，加強自然保護區管理。

2 新時期林地保護利用新問題

2.1 建設用地需求量大，對林地保護壓力大

近年來，隨著城市化進程的加快，峨山縣經濟快速發展，小城鎮水利、交通、電力、旅游基礎設施建設、礦產開發以及其他建設項目啟動，各種基礎設施建設項目大規模開展，對林地的需求不斷增大。同時，這一趨勢將在一定時期內延續，隨著建設項目的不斷增加，需要征占林地的數量逐年增加。在不增加林地面積的前提下，原有林地面積將逐年減少，生態環境建設與城市建設、工業發展的矛盾將更加突出。

隨著玉溪市研和工業園區雙小片區、峨山移民再就業工業園區的開發建設，城鎮化進程的推進和省委、省政府關于城鎮、工業發展規劃布局“兩上山”要求的提高，處理林地利用和保護關系成為林地保護利用規劃的核心，是優化林地結構布局的關鍵。工業發展、城鎮發展為峨山縣經濟社會發展拓展了空間，大量工程建設項目的實施對林地的需求較高，給林地管理帶來更大的壓力。

2.2 山區農作頻繁，林農交錯，林政管理工作有待提高

峨山縣山區面積占全縣面積的96%，人民群眾生產生活主要在山區。隨著人口的增加，林農矛盾日益突出。峨山縣是云南省重要的糧煙生產區域，多年來形成的林糧、林煙矛盾問題十分突出。由于農林交錯，毀林開墾、亂占林地的現象在一些地方仍然存在，林地非正常流失時有發生，農村能源消耗對森林資源的依賴度較高。

實施集體林權制度改革后，林地使用權、林木所有權歸個人所有，部分林木權擁有者認為自己的林木可以隨意采伐，甚至出現毀林開墾的現象。針對此情況，各級政府部門需高度重視林地管理工作，加大林業執法力度。

2.3 林地經營權人利用林地的需求強烈改變用途，監管難度較大

集體林權制度改革后，林權所有者擁有了林木所有權、林木經營權和林地使用權，轉讓林地、優化樹種甚至改變林地用途，以獲取更高經濟利益的愿望強烈。峨山縣擁有林權的業主較多，無證采伐林木、擅自改造林地用途的較多，林地監管難度大。

2.4 林地“一張圖”管理不完善，規劃利用不銜接

縣域發展規劃、土地利用規劃、林地保護利用規劃、城鎮建設規劃、農業農村發展規劃、工業園區發展規劃等各自為政，相互不銜接，造成規劃重疊與矛盾，對土地的利用缺乏綜合考慮與科學布局，造成林地確認、使用不當等一系列問題。

2.5 林地“一張圖”仍有部分問題未得到解決

由于林地落界時間緊迫，林地“一張圖”中很多問題尚未解決[11]。例如，很難界定林業部門和非林業部門管理的林地，現地地類與數據庫不相互，林地變化的原因分類沒有統一的定義標準，林地“一張圖”與國土空間規劃資源“一張圖”融合困難。由于林地落界的地類劃分體系與資源調查的地類分類不同，導致在林地“一張圖”中裝入森林資源十分困難，出現小班數量激增、線性復雜等狀況，限制了林地“一張圖”向國土空間規劃資源“一張圖”的轉變。

3 新時期林地保護具體措施

現階段，林業的戰略地位越來越高，為保證社會經濟可持續發展，黨中央、國務院明確要求把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護，確立以生態建設為主的林業發展戰略[12]。為應對全球氣候變化，保護和增加森林植被，增加森林碳匯，減少碳排放已經成為國際社會共識。

3.1 提高林地保護利用宏觀調控能力

根據縣域林地保護利用方向，綜合社會經濟發展水平、發展趨勢、資源環境、林地利用現狀等因素，合理確定和規劃森林保有量、征占用林地定額等約束性指標，以及林地保有量、林地生產率、重點公益林和商品林比率等預期性指標，提高林地的宏觀調控能力，提高建設項目用地效率，保證林地的充分保護和可持續利用。

3.2 落實林地保護利用責任

林地保護利用是長期性工作，各部門責任重大，應將林地保護利用目標任務分解落實到鄉（鎮、街道），明確責任和目標，由縣人民政府作為責任主體，組織實施、嚴格落實，通過經濟和必要的行政手段逐步實現預期性指標。

3.3 落實縣級林地保護利用管理政策

縣級規劃要在省級規劃大綱的指導和控制下，積極配合省級區域發展戰略，切實落實區域林地保護利用政策和差別化管理政策，全面統籌協調。落實各項林地保護利用管理政策，包括生態效益補償政策、財政政策以及森林管護政策等。完善森林生態效益補償基（資）金制度，多渠道籌集公益林補償基金，在國家和省級投入的基礎上，引導社會資本加大對生態保護工程的資金投入力度。

3.4 開展“多規合一”工作

實施“多規合一”，使各類規劃相互銜接，使林地邊界清楚、利用方向明確，全面落實政府的各類規劃，以國土空間規劃資源“一張圖”為基準，全面開展林地的有效保護與合理利用開發，確保林地生態的穩定性。

3.5 提高基層林業管理隊伍建設水平

實現國土空間規劃資源“一張圖”的管理，縣級林業主管部門、鄉鎮街道農業農村綜合服務中心是主要力量。要組建林地管理機構，確定專人負責林地的監管與變更工作，實時掌握林地變更信息，提高地理信息系統等信息技術的應用水平，完善森林資源經營管理檔案建設，確保國土空間規劃資源“一張圖”的管理落到實處。

4 結束語

處理好林地保護和經濟發展的關系是保護生態環境和推動林業經濟發展的關鍵。保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。發展林業經濟不是林業部門單方面能夠完成的，需要政府以及社會各階層的配合，更需要廣大人民群眾對生態環境的維護。要秉持“資源為本，生態為基，科技興林，效益惠人”的發展理念，充分發揮林地資源優勢，拓展將綠水青山轉化為金山銀山新路徑，實現林業資源和社會經濟共同發展。