東北地區國土空間開發保護現狀評估與優化

薛 萍趙雲泰牛善棟呂 曉

(1.東北大學 文法學院,遼寧 沈陽110169;2.中國國土勘測規劃院,北京100035;3.遼寧省自然資源廳 土地保護與利用重點實驗室,遼寧 沈陽110169)

國土空間開發保護現狀評估作為國土空間規劃管制工作的重要基礎,有利于更好地實施國土空間常態化動態監測,及時發現和識別國土空間開發保護的風險和問題,為開展國土空間規劃編制工作與推進國土空間治理體系和治理能力現代化提供支撐[1]。自2017年黨的十九大報告從制度層面提出要構建國土空間開發保護制度的新要求后,國土空間開發保護成為新時期構建國土空間治理體系的重要議題之一。2019年7月,自然資源部印發《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》[2],明確要求構建國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統,要求各市縣每年度都要進行國土空間開發保護現狀評估,評估以指標體系為核心,對全域國土空間開發保護的結構、效率、質量等進行評估;隨后,自然資源部發布《市縣國土空間開發保護現狀評估技術指南》[3],明確國土空間開發保護現狀評估是提升國土空間治理體系和治理能力現代化的重要抓手;2021年3月,《中華人民共和國國民經濟和社會發展第14個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(簡稱“十四五”規劃)[4]中進一步提出要構建主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局,對國土空間開發保護現狀評估提出了更高的要求。東北地區位于全球三大經濟圈之一的東北亞核心區,地緣優勢突出,但近年來出現社會經濟發展態勢下滑、東北衰落的現象[5]。東北振興戰略實施以來,東北地區區域發展不協調,內部發展速度差異擴大等問題依然未得到根本性扭轉,如何破除東北地區發展障礙,推動區域空間統籌協調發展與增效提質成為東北振興中亟待解決的問題。而國土空間開發保護作為高效利用區域空間、提升區域開發保護與治理效能的有效手段,是推動東北轉型發展與東北振興的重要動能和內在需求。因此,必須對國土空間開發保護現狀進行合理評估,以及時全面反映東北地區國土空間開發保護現狀與問題,為東北振興重大戰略和“十四五”規劃的實現提供科學依據。

當前,國內有關國土空間開發保護現狀評估的研究仍處于探索階段,研究主要集中于評估的方法探索與指標體系研究[6-8]、單個城市國土空間開發保護現狀評估[9-10]和針對國土空間單一維度或單一功能區開發保護現狀進行評估[11-12]3個方面。國外對國土空間開發保護的研究較為少見,相關研究主要集中于國土空間政策與規劃體系[13-14]、空間地域發展形態[15]研究等方面。綜合來看,國內學者對國土空間開發保護現狀評估的研究多是從縣域或市域微觀尺度或單一維度對國土空間開發保護進行研究,研究方法上以簡單的指標數據展示為主,缺少從宏觀區域空間尺度對國家重點戰略規劃區國土空間開發保護現狀進行綜合對比分析的研究。關于如何厘清多層級、多維度目標體系下的國土空間開發保護底線及其發展主線,并在此基礎上研究整體目標體系下的各類評估指標之間的內在邏輯關系仍存在很多爭議[16],研究尺度較為局限且研究系統性不足。而國外研究更加注重對空間規劃政策和空間發展形態的研究,鮮有對國土空間開發保護現狀進行評估的研究,且由于國情與發展階段的不同,國外相關研究也很難對中國尤其是東北地區國土空間開發保護起到針對性指導作用?；诖?本文以東北地區為研究對象,運用PSR模型從要素互動視角構建評價指標體系對東北地區37個地市國土空間開發保護現狀進行系統性評估,以全面反映東北地區國土空間開發保護各要素內在邏輯關系,掌握東北地區各地市國土空間開發保護現狀及其差異性。在此基礎上,識別東北地區國土空間開發保護的風險和問題,為構建國土空間開發保護制度和探索東北地區國土空間開發保護格局優化路徑提供科學依據,也為國家統籌區域發展和實現東北振興重大戰略提供有針對性的國土空間治理對策。

1 研究區域與數據來源

1.1 研究區概況

東北地區位于中國東北部,包括黑龍江省、吉林省和遼寧省三省(簡稱東北三省),以及內蒙古自治區東四盟市(興安盟、呼倫貝爾市、赤峰市、通遼市),簡稱東北。東北地區地處東北亞的核心位置,地理坐標為115°—135°E,38°—55°N,東、北兩面與朝鮮、俄羅斯為鄰,西南部與蒙古國交界,南部與河北省相連,與山東半島隔海相望。東北地區總面積為1.24×106km2,約占中國陸地總面積12.9%。其中,黑龍江省總面積為4.52×105km2,吉林省總面積為1.90×105km2,遼寧省總面積為1.46×105km2,內蒙古東四盟市總面積為4.53×105km2?？紤]數據的可獲取性,本文選取東北地區除黑龍江省大興安嶺地區、吉林省延邊朝鮮族自治州和內蒙古自治區興安盟外的37個地市作為研究對象,對其國土空間開發保護現狀進行評估。

1.2 數據來源

各地市相關數據主要來源于2019年《遼寧省統計年鑒》《吉林省統計年鑒》《黑龍江省統計年鑒》《內蒙古統計年鑒》《中國城市統計年鑒》[17]和2018年《中國城市建設統計年鑒》[18],其中部分缺失的指標數據使用各地市2019年的統計年鑒、國民經濟和社會發展統計公報和政府工作報告中的相應數據進行補充。

2 東北地區國土空間開發保護現狀評估體系構建

2.1 評估框架構建

2.1.1 PSR模型概述 PSR模型遵循原因—效應—反饋這一思維邏輯,旨在解釋環境受到壓力后進行自我調節,即社會系統根據環境調節的狀況而做出響應的動態過程[19],能夠較好地反映自然和人類社會與環境系統之間復雜的相互作用[20-22]。該模型包含壓力層、狀態層和響應層3個維度,壓力層反映自然過程或人為活動對環境系統施加的壓力[23],重點解釋系統為何產生變化的問題;狀態層反映環境系統在面對壓力時自身的狀態,反映了環境要素的特征,重點解釋系統會發生怎樣變化的問題;響應層形容系統為了適應和應對變化所進行的自我調適,反映了系統為減輕、預防或恢復變化而做出的行動措施,重點解釋系統的反應問題[24]。

2.1.2 國土空間開發保護現狀評估的PSR框架 本文參考《市縣國土空間開發保護現狀評估技術指南》和相關研究[3,12,25],構建了國土空間開發保護現狀評估的PSR框架(表1)。其中,壓力層反映了自然地理資源對人類社會經濟活動的壓力和人類活動對地域系統的壓力,即當前國土空間開發保護的人地關系狀態,是國土空間開發保護的基礎情境。本文選取安全和協調兩要素來評價國土空間開發保護中自然地理條件與人類活動之間的制約和互動關系,包括生態安全、水安全、人口協調、收入協調的4項具體指標。一方面,生態安全和水安全代表了自然地理條件對人類活動的壓力大小,是關系著國土空間的開發和保護工作可持續程度的基礎性資源條件;另一方面,城鄉人口和收入的協調程度反映了人地系統和人類社會關系的和諧程度,是建設高質量國土空間發展模式的基礎。壓力層的評估得分越高,表明自然地理資源對人類社會經濟活動的壓力和人類活動對地域系統的壓力越小,國土空間開發與保護的基礎情境越好。狀態層反映了在當前人地系統產生的壓力下所形成的國土空間開發保護發展階段和發展狀態,是國土空間開發保護的必然要求和關鍵目標。城市開放和共享狀態代表了城市內部共享程度和對外開放水平,是國土空間開發保護狀態的直觀反映,因此,選取開放和共享兩要素作為國土空間開發保護狀態層的評價要素。具體來看,主要從城市對外交往、對外貿易、宜居、宜養狀況4個方面對開放和共享狀況進行評價。狀態層評估得分越高,城市開放和共享程度越高,表明當前國土空間開發保護活動受環境壓力的脅迫程度越小,國土空間開發保護狀態和發展前景越好。響應層主要反映人類響應新發展理念,針對當前國土空間開發與保護中不合理的狀態作出的能動性調適。國土空間開發保護必須注意統籌考慮國土空間的系統性,兼顧開發保護的效率與質量,其中,創新和綠色是衡量人類能動響應程度的關鍵。一方面,創新是國土空間開發保護的重要動力和實現高質量發展的內在需求;另一方面,綠色發展是實現可持續發展的必然要求。因此,本文選取創新和綠色兩要素,從創新投入、創新環境、綠色生產、綠色生活4個方面測度城市在提高科技創新能力,轉變經濟發展方式,改善人類居住環境,提高國土空間開發保護效能等方面的努力與效果。響應層的評估得分越高,表示該地區對創新和綠色發展的投入和關注程度越高,城市創新能力和綠色生產生活水平越高,城市發展活力越強。國土空間開發保護的壓力層、狀態層、響應層之間也存在著互相影響、互相制約的互動關系,共同組成國土空間開發保護的系統格局。國土空間開發保護系統與各要素間互動影響關系如圖1所示。

表1 東北地區國土空間開發保護現狀評估指標體系

2.2 標準化方法

采用極差標準化,結合東北地區國土空間開發保護統計數據與研究模型的特點對數據進行標準化處理。根據選取指標對東北地區開發保護效果的作用方向不同,對指標進行正、負向分類,將每項指標轉變成0～1之間的數值,便于進一步處理,消除其量綱對評估結果的影響。計算公式為:

正向指標標準化:

負向指標標準化:

式中:Xij表示數據標準化計算值;ai表示計算年限值;amax表示年限中最大值;amin表示年限中最小值。

2.3 指標權重的確定

采用熵值法進行各指標權重的確定。熵值法是一種在綜合考慮各因素提供信息量的基礎上給出客觀權重的數學方法,主要根據各指標傳遞給決策者的信息量大小來確定權重[26]。熵值越小,該指標對綜合評價得分影響越大;反之,則越小。計算公式為:

第j項指標下第i個樣本值占該指標的比重:

式中:n為樣本個數;m為指標個數。

第j項指標的熵值:

差異系數:

第j個指標的權重:

2.4 綜合評價分值計算

根據綜合評價值排序,得到綜合評價結果。利用加法合成法,根據下面公式計算綜合評價值:

式中:Wj為確定的權重系數;Xij是經數據標準化處理后的數值。

3 結果與分析

3.1 壓力層結果與分析

由圖2可知,2018年東北地區各地市國土空間開發保護現狀評估壓力層平均分值為5.21分,各地市分值差異較大。伊春市、呼倫貝爾市、白山市和黑河市壓力層得分最高,分值遠高于其他地區。具體來看,以上4地人均水資源占有量位列東北地區37各地市前4名,森林覆蓋率、戶籍人口城鎮化率和城鄉居民人均可支配收入比均優于東北地區平均水平,人地和諧狀況較好。壓力層得分較高的地區主要沿東北地區東部長白山呈帶狀分布,該區域森林資源和水資源豐富,戶籍人口城鎮化率和城鄉居民人均和支配收入比在37個地市中也處于較高水平;壓力層得分較低的地區主要位于中部東北平原地區?？偟膩砜?東北地區國土空間開發保護現狀評估壓力層分值總體呈現由西北部、東部向中部減少的態勢,東北地區各省國土空間開發保護壓力層分數由高到低依次為黑龍江省、內蒙古自治區、吉林省和遼寧省,壓力層分值分別為6.55,6.36,4.81和4.05分,各省壓力層得分差距較小。

圖2 東北地區2018年國土空間開發保護現狀評估壓力層、狀態層、響應層分值

3.2 狀態層結果與分析

東北地區各地市國土空間開發保護現狀評估狀態層得分平均值為7.69分,得分最高的為大連市,分值為30.53分,該市旅游人數、進出口總額、建成區道路網密度和醫院床位數均遠高于其他地區;得分最低的為遼源市,分值僅為1.25分。狀態層得分較高的城市主要集中于東部和中部地區的大連市、沈陽市、大慶市、哈爾濱市、牡丹江市和長春市,其次為呼倫貝爾市、鞍山市和吉林市,東北部和中西部多數城市狀態層得分普遍較低。黑龍江省狀態層平均得分最高,為8.70分,該省國內和入境旅游人數、建成區道路網密度和醫院床位數較多,尤其是哈爾濱市旅游業發展水平較高,城市共享程度高,國土空間開發保護狀態層表現較好;遼寧省狀態層得分也相對較高,為8.32分;內蒙古三地市以及吉林省各地市國土空間開發保護狀態層得分較低,分別為6.97和5.36分?？傮w來看,東北地區各地市2018年國土空間開發保護狀態層得分差距很大,各省間國土空間開發保護狀態層得分差距不大。

3.3 響應層結果與分析

東北地區各地市國土空間開發保護響應層平均得分為5.75分,其中,得分最高的為大連市、哈爾濱市、沈陽市和長春市,分別為27.69,22.73,21.87和

21.29分,遠高于其他城市;其次為吉林市、錦州市和通化市,其他城市國土空間開發保護現狀評估響應層得分普遍偏低。其中,響應層得分最低的城市為營口市,其分值僅為2.56分,表明其城市創新能力和綠色生產生活能力較低,城市整體發展活力較低。東北地區國土空間開發保護響應層得分大致呈由中間向東西兩側減少態勢,其中,遼寧省各地市響應層平均得分最高,為6.55分,吉林省各地市響應層平均得分為6.17分,黑龍江省和內蒙古自治區各地市響應層得分偏低,分別為5.10分和3.43分,各省國土空間開發保護相應層差距較大。

3.4 東北地區國土空間開發保護現狀綜合得分分析

根據國土空間開發保護現狀評估結果,采用自然斷點法將東北地區各地市得分分為5個等級。自然斷點法是將數據集中不連續的地方作為分級依據對數據進行分級的方法[27],能夠使組內數據相似性最大,組間數據相異性最大,從而較好地反映東北地區37個地市國土空間開發保護現狀評估結果與各地市之間的差異性。由圖3可知,2018年東北地區37個地市國土空間開發保護評估各等級得分分別為32.85～61.41,21.08～32.84,14.20～21.07,9.98～14.19分和0～9.97分,國土空間開發保護現狀水平分別為高、較高、一般、較低、低。綜合得分最高的城市為大連市,為61.41分,得分最低的是松原市,僅為7.35分,各地市平均得分為18.65分。國土空間開發保護水平高的城市有4個,按分數從高到低依次為大連市、哈爾濱市、沈陽市、長春市;國土空間開發保護水平較高的城市有5個,分別為牡丹江市、呼倫貝爾市、大慶市、伊春市和黑河市;國土空間開發保護水平一般和較差的城市分別有7個和11個;國土空間開發保護水平差的城市有10個,分別為朝陽市、葫蘆島市、盤錦市、通遼市、綏化市、四平市、阜新市、遼源市、白城市和松原市。從空間分布上看,東北地區國土空間開發保護現狀水平高的城市為黑龍江省、吉林省和遼寧省三省的省會城市以及遼寧省大連市,主要分布于東北地區中部;國土空間開發保護現狀水平低的地區主要在中部東北平原處連片分布。國土空間開發保護現狀水平大致呈東北、西南部低,西北、東南部高的特點。從省級層面來看,黑龍江省、遼寧省、內蒙古自治區和吉林省國土空間開發保護現狀得分平均值分別為20.35,18.92,16.77和16.34分。其中,黑龍江省國土空間開發保護水平平均分值為各省最高,但國土空間開發保護水平高的城市僅有哈爾濱市,多數城市國土空間開發保護水平一般或較低;遼寧省國土空間開發保護水平高的城市有大連市和沈陽市兩市,多數城市國土空間開發保護水平一般;內蒙古自治區3個地市中呼倫貝爾市國土空間開發保護水平較高,為29.69分,赤峰市國土空間開發保護水平較低,為11.03分,通遼市國土空間開發保護水平低,僅為9.58分;吉林省各地市國土空間開發保護平均分值最低,國土空間開發保護水平高的城市僅有省會長春市,多數城市國土空間開發保護水平一般或低。

圖3 東北地區2018年國土空間開發保護現狀評估綜合分值

總的來看,東北地區各城市國土空間開發保護綜合得分差異較大,各地在國土空間開發保護壓力層、狀態層和響應層表現各異。綜合得分最高的大連市、哈爾濱市、沈陽市、長春市4個城市均為經濟發展水平較高的省會城市或副省級城市,在國土空間規劃編制與實施方面的質量與效率較高。且由于以上城市在基礎設施建設、產業創新與社會經濟發展政策扶持等方面較為重視,為國土空間開發保護提供了較好的政策環境與發展資源優勢,因此,以上城市國土空間開發保護水平明顯高于其他城市?？梢园l現,國土空間開發保護現狀水平較高的幾個城市大多具有地廣人稀或自然資源條件較好的特點,但由于以上城市均存在響應層得分較低的問題,對城市創新和城市綠色發展的重視程度不足,限制了其國土空間開發保護現狀水平綜合分值的提升。通過對比國土空間開發保護水平一般或較差與差的城市可以發現,得分一般或較差的18個城市主要集中于沿海和沿邊地區,具有良好的地緣優勢,城市開放和共享程度相對較高?？梢园l現,多數城市國土空間開發保護仍停留在依靠資源優勢、地緣優勢等自然基礎條件進行發展的階段,未能統籌國土空間開發保護的多維目標,也未能并充分發揮政策效應來促進區域高質量發展。

4 東北地區國土空間開發保護優化對策

(1)注重國土空間開發保護各要素的協同發展,系統把握國土空間開發保護壓力層、狀態層、響應層的互動關系,發揮各要素系統效應。國土空間開發保護的壓力層、狀態層、響應層分別體現了城市國土空間開發保護高質量可持續發展的基礎情境、發展狀況和關鍵舉措,東北地區各地市應從系統角度出發,加強對國土空間開發保護各要素對國土空間治理效能提升作用的認識,推進國土空間安全、創新、協調、綠色、開放、共享的協同發展。

(2)因地制宜科學確定城市定位,提升國土空間開發保護效能。各地市應根據城市國土空間開發保護現狀水平,以提升國土空間開發保護和國土空間治理能力為目標,致力于打造“生產空間高效集約,生活空間宜居宜養,生態空間青山綠水”的國土空間開發保護格局。通過確定當前發展階段“三生”空間合理配置的總量和區位目標,科學確定城市優先發展模塊,打造數量和質量兼顧的空間格局,提升城市國土空間開發保護綜合效益。此外,要根據各地市不同發展階段因地制宜選擇合適的發展模式,在明確城市國土空間開發保護各維度的優勢與短板的基礎上,針對沿邊城市以及面臨資源枯竭,生態破壞嚴重,人地關系矛盾沖突等不同問題的城市,因地制宜確定國土空間開發,保護與整治的重點內容,有的放矢地提升國土空間開發保護效能。

(3)發揮城市群在國土空間開發保護方面的帶動作用,提升國土空間開發保護區域聯動效應?！笆奈濉币巹澨岢?要以中心城市和城市群為重點,提高中心城市綜合承載能力和資源優化配置能力,強化對區域發展的輻射帶動作用,促進區域間融合互動。東北地區應以哈長、遼中南兩個國家級城市群和省會城市、經濟發達城市為依托,著力提升中心城市對周邊城市的輻射帶動作用,推動城市間交通、產業、經濟建設互聯互通,以更好地實現城市間資源優勢互補,發揮區域聯動效應推動東北國土空間開發保護整體水平的提升。

(4)注重市級規劃與東北地區國土空間開發保護銜接,提升全域國土空間治理水平。市級國土空間規劃是有效傳達和落實國家安全、區域發展、主體功能區等國家上層戰略,促進區域高質量發展的重要基礎,提高東北地區全域國土空間開發保護質量必須進一步提升面向東北振興與東北地區高質量發展需求的市級國土空間規劃質量,以更好地統籌全域要素、資源與發展需求,推動東北地區全域國土空間開發保護增效提質。

(5)構建符合東北地區現實特點和發展需求的國土空間基礎信息監測監管平臺。根據“十四五”期間東北振興發展要求,以深化改革、對外開放、產業升級、改善民生為重點,確定符合東北振興發展目標的國土空間開發保護具體指標,開展涵蓋國土空間安全、創新、協調、綠色、開放、共享等多方面的國土空間基礎信息監測監管,對東北地區自然資源、社會經濟現實狀況進行全面監測與數據收集,為東北地區國土空間安全治理體系和治理能力的現代化助力。

5 討論與結論

5.1 結論

(1)2018年東北地區37個地市國土空間開發保護水平總體不高,且各地市分值差異較大,城市國土空間開發保護發展水平不均衡。2018年東北地區37個地市國土空間開發保護現狀評估得分最高分為大連市的61.41分,最低分為松原市的7.35分,且僅哈爾濱市、沈陽市、長春市3個省會城市和遼寧省大連市的國土空間開發保護現狀水平高,城市之間國土空間開發保護發展水平不均衡。

(2)各省國土空間開發保護現狀評估綜合得分省際差異不大,但省內差異較為明顯。2018年東北地區各省國土空間開發保護現狀綜合得分最高分為黑龍江省的20.35分,最低分為吉林省的16.34分,總體差距不大,但各省內部地市之間綜合得分以及各地市的壓力層、狀態層、響應層得分差距較大。

(3)東北地區國土空間開發保護的區域聯動效應較差。2018年東北地區國土空間開發保護水平高或較高的城市多為省會城市、經濟發展水平高或資源優勢明顯的城市,未對周邊城市國土空間開發保護水平的提升產生明顯的帶動作用。遼中南城市群、哈長城市群等社會經濟聯系緊密的城市群之間也未能實現國土空間開發保護的協同發展,區域聯動效應較差。

(4)東北地區國土空間開發保護壓力層、狀態層、響應層得分不均衡,未能統籌安全、創新、協調、綠色、開放、共享的協同發展。2018年東北地區國土空間開發保護狀態層得分明顯高于響應層和壓力層,且多數城市壓力層、狀態層、響應層得分差異較大,僅其中一層或兩層指標得分較高,說明東北地區多數地區沒有注重安全、創新、協調、綠色、開放、共享的協同發展,也未能統籌推進國土空間開發保護全方面建設,這可能導致城市自身優勢無法充分發揮,從而達不到構建高質量國土空間的發展目標,不利于城市的高質量可持續發展。

5.2 展望

國土空間開發保護現狀水平是國土空間開發保護成效的直接反映,科學評價國土空間開發保護現狀水平是構建科學的國土空間規劃體系的重要內容,也是探尋城市國土空間開發保護現存問題和改進方向的重要依據。通過研究發現,東北地區37個地市國土空間開發保護現狀水平總體不高,且區域聯動性較差。未來東北地區應注重國土空間開發保護的整體性、系統性,充分發揮中心城市的帶動作用和其他城市的資源優勢,重視國土空間開發保護“壓力—狀態—響應”耦合關聯,加強國土空間開發保護的區域互動,提升國土空間開發保護效能。此外,對國土空間開發保護現狀的評估不僅可以從實然層面對當前開發保護現狀水平進行科學測度,從治理角度審視政府國土空間開發保護能力也是提升國土空間開發保護水平的重要內容,尤其是從社會治理和府際關系角度出發探究區域國土空間開發保護的整體績效,能夠更好地打破區域壁壘,打造融合互通的國土空間開發保護新格局,從而推動國土空間開發利用格局優化和國土空間治理體系和治理能力現代化,為生態文明建設、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興實現中國夢助力,這也是本研究今后努力的方向。