青海省自然保護地體系構建思考

谷 潔

(1.國家林業和草原局西北調查規劃院；2.旱區生態水文與災害防治國家林業局重點實驗室，西安 710048)

2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，對建立以國家公園為主體的自然保護地體系進行了全面部署[1-2]。國家林業和草原局、青海省深刻領會并認真貫徹黨中央、國務院決策部署，決定共同建設青海以國家公園為主體的自然保護地體系示范省，青海成為全國首個也是唯一的以國家公園為主體的自然保護地體系示范省。2019年6月青海省政府與國家林草局在西寧召開共建青海以國家公園為主體的自然保護地體系示范省啟動大會，全面啟動了示范省建設，開展了全省自然保護地摸底調查、分析評估、整合優化相關工作。2019年青海省完成自然保護地全面調查，同期啟動了分析評估和整合優化工作。為在現有自然保護地和全省自然生態地理區、主體功能區、生物多樣性等全面調查、分析、評估基礎上，圓滿完成青海省以國家公園為主體自然保護地體系示范省建設總體要求，確定率先建立以國家公園為主體的自然保護地體系總目標，首先必須明確自然保護地功能定位，完成全省現有自然保護地整合歸并優化，并將保護空缺區域納入保護地體系，解決現有自然保護地存在的重疊設置、多頭管理、邊界不清、權責不明、保護與發展矛盾突出等歷史遺留問題，協調生態保護與社區發展關系，初步建成“國家公園-自然保護區-自然公園”保護地體系[3]。

1 青海省自然保護地現狀

依據《關于建立以國家公園為主體的自然保護地的指導意見》有關自然保護地類型及國家公園的規定，截至2021年12月底，青海省全省共計批建自然保護地8類109處(含1處國家公園體制試點)。

全省現有包括三江源國家公園1處、祁連山(青海片區)國家公園體制試點1處、11處自然保護區、19處風景名勝區、23處森林公園、8處地質公園、20處濕地公園、12處沙漠公園、14處水產種質資源保護區，109處自然保護地落界面積4 827.88萬公頃，去除交叉重疊后面積2 993.59萬公頃。

表1 青海省自然保護地現狀

圖1 青海省自然保護地現狀分布圖

2 青海省自然保護地存在的問題

2.1 邊界范圍不清

青海省自然保護地邊界劃定與功能區劃不合理，與自然地形、地貌以及主要保護對象契合度不高，是由于早期數據基礎薄弱、技術落后、資料不完善、大量自然保護地未開展勘界立標等原因造成，導致部分設立時間較早的保護地只有批復面積，實際范圍只能通過多層調研、現地調查和管護范圍進行分析落界。如格爾木河國家級水產種質資源保護區，僅有批復文件涉及到批復面積和范圍，地方調研收集資料僅有該水產種質資源保護區功能區劃圖，無明確范圍界線和相關矢量數據及其他材料，只能根據批復中文字描述、拐點坐標以及現地調研情況，參照影像和地形圖對該水產種質資源保護區進行落界，落界面積607.57 hm2，與批復面積555 hm2誤差面積52.57 hm2，誤差率9.47%。

2.2 空間交叉重疊

青海省各類型保護地因設立時間不同、批建部門不同、管理部門不同等因素，造成保護地一地多牌，空間交叉、區域重疊問題[4]。如青海湖區域中青海湖國家級自然保護區、青海湖國家級風景名勝區、青海湖裸鯉國家級水產種質資源保護區、天峻山省級風景名勝區、青海省青海湖國家地質公園、青海剛察沙柳河國家濕地公園、天峻布哈河國家濕地公園、青海海晏縣克土國家沙漠公園等6個類型8處自然保護地間交叉重疊，面積達768 436.00 hm2(以最大交叉重疊面積計)。

圖2 青海湖區域自然保護地交叉重疊示意圖

2.3 多部門管理

青海省自然保護地管理部門涉及原國土、林業、農業、住建、生態環境等部門，各保護地申報由其主管部門提出申請，依據保護地級別由上級主管部門批準設立，各部門對申報的保護地進行獨立管理，造成一地多牌、多頭管理的問題。如青?；ブh北山地區，北山國家森林公園由林業局管理，北山國家地質公園由原國土部門管理，互助北山風景名勝區由住建部門管理，自然保護地相同區域多個部門申報、管理不同類型自然保護地，各部門之間的信息壁壘，導致各部門獨立管理，多部門管理的問題。

2.4 歷史遺留問題顯著

青海省現狀自然保護地面積較大，設立時間跨度較長，部分保護地存在設立時資料不完善、劃定不合理等問題，加之我國自然保護地建設的歷史過程中不同時間段存在不同規范要求，導致普遍存在自然保護地范圍劃定時面積較大、規范化不足、內部非保護屬性用地較多，且青海省民族多樣、省情復雜、礦產資源豐富、社會發展較為落后，加之近些年隨著社會、經濟的發展以及大量基礎設施建設的開展，自然保護地內矛盾沖突問題較為突出。如青海省上五莊省級森林公園總面積63 274.81 hm2，爭議面積17 535.89 hm2，占森林公園總面積27.71%，爭議土地以城鎮建成區、村莊、永久基本農田和一般耕地為主，分別占爭議總面積的2.23%、7.21%、68.93%、19.32%。

2.5 保護與發展矛盾沖突

青海省各類自然保護地大面積位于三江源區域，該區域生態系統完整性較好、生物多樣性豐富度較高、人口聚集度較低、人為干擾較少、經濟基礎較為薄弱、發展較為落后，隨著近年來脫貧攻堅工作及民生基礎設施的建設，加之省域內自然保護地面積較大，多數民生建設用地無法規避調整，導致自然保護地與當地社會經濟發展矛盾日益突出。如三江源國家級自然保護區內分布的城鎮建成區和村莊因自然保護地和生態紅線管理，導致區域內基礎設施建設受限，部分村鎮出現修路、用電困難等問題，民生建設薄弱制約當地經濟發展。

3 青海省自然保護地體系構建

3.1 自然保護地體系構建原則

3.1.1 堅持生態優先、保護為主的原則 自然保護地空間體系的構建是對重要生態系統、生物多樣性保護的有效途徑，保護地空間劃定充分銜接國土空間規劃和用途管控，協調好生活、生態、生產空間，堅持綠水青山就是金山銀山理念[5]，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，堅持保護優先、自然恢復為主，守住自然生態安全邊界。

3.1.2堅持科學布局，系統保護的原則 按照山水林田湖草生命共同體理念，維護自然生態系統的完整性、系統性、原真性，在全面調查、科學評估、系統規劃的基礎上優化自然保護地空間布局，將生態保護空缺地納入自然保護地體系，實現對自然生態系統的全面保護，做到應保盡保。

3.1.3 堅持分析評估，科學劃定的原則 依據調查評估結果，客觀分析交叉重疊區域的主要保護對象、重要生態系統、生物多樣性、自然遺跡、自然景觀的分布，重點評估自然保護地的自然屬性、保護價值、保護對象和管理目標，科學劃定自然保護地類型級別，合理確定范圍。

3.1.4 堅持分級分類，差別管控的原則 按照以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的新型分類體系[1]，依據保護區域的自然屬性、保護價值和管理目標，科學劃定自然保護地類型和級別[6]，實行國家和地方兩級設立、分級管理制度。按照保護對象分布、保護價值、生態脆弱程度，科學劃定自然保護地功能分區，實現差別化管控。

3.1.5 堅持實事求是、協調發展的原則 實地調查掌握保護地內民生情況，切實解決歷史遺留問題，結合保護地內的主要保護對象分布，統籌協調生態保護和社區發展的關系，充分考慮地方公路、鐵路、水利工程等基礎設施建設，以及當地社會經濟發展需求，探索保護地綠色發展新模式，為永續發展留足生態空間，實現保護與發展并行的雙贏局面。

3.1.6 堅持政府主導，社會參與的原則 政府總負責，落實主體責任制，林草部門主抓，自然資源部門、生態環境部門密切配合，市州縣聯動，統籌推進自然保護地整合優化工作。積極構建社會參與、人人享有的開放創建機制，建立健全政府、企業、社會組織和公眾共同參與自然資源保護和管理的長效機制，探索自然資源管理和生態保護的新模式。

3.2 自然保護地體系構建方法

在對青海省現有自然保護地和全域自然生態狀況全面調查調研基礎上，通過數據疊加融合、指標分析，按照單體、類型、體系三個層次對現狀自然保護地的自然屬性、保護價值、管理目標、保護成效、空間布局、矛盾問題等進行全面科學評估，提出現有自然保護地整合歸并方案[8]。

通過對青海全域重要自然生態系統、自然遺跡、自然景觀、生物多樣性、自然生態地理要素分析研究，開展生態保護區劃和與現有自然保護地范圍界線疊加分析，對空缺保護區域進行科學識別，根據空缺保護區域的位置和自然地理特征，采取獨立增設自然保護地或納入鄰近的現有自然保護地優化范圍，填補自然保護地空缺區。

通過現有自然保護地的空間分析、整合優化，空缺保護地的補充納入，初步建成具有青海特色的以國家公園為主體的自然保護地體系。妥善解決現有自然保護地存在的交叉重疊、邊界不清、多頭管理、權責不清、保護與發展矛盾突出等歷史遺留問題，協調生態保護與社區發展關系。

3.3 自然保護地體系構建方案

按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，結合青海省情實際，實施保護地統一設置、分級管理、分區管控，把具有國家代表性的重要自然生態系統統一納入國家公園體系，實行嚴格保護。將現有8類109處自然保護地按照保護對象、保護價值、管理目標和保護成效調整優化為國家公園、自然保護區、自然公園等三類，將全省分析保護空缺區域納入自然保護地，形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系。

建議青海省調整形成4處國家公園、18處自然保護區、65處自然公園(風景名勝區13處、地質公園3處、森林公園18處、濕地公園17處、沙漠公園7處、草原公園1處、冰川公園1處、水產種質資源保護區5處)的自然保護地體系，面積2 767.93萬公頃，將全省重要的自然生態系統、特殊意義的自然遺跡、獨特的自然景觀和富集的生物多樣性區域納入自然保護地體系，自然生態系統應保盡保，初步構建青海省以國家公園為主體的自然保護地體系，形成以三江源國家公園、祁連山國家公園、青海湖國家公園、昆侖山國家公園為主體，大通北川河源區國家級自然保護區、循化孟達國家級自然保護區等19處自然保護區為基礎，青海尖扎坎布拉國家級地質公園、北山國家級森林公園等63處自然公園為補充的新型自然保護地體系。

表2 青海省自然保護地空間布局調整方案

4 討論

本方案建議加快推進青海湖和昆侖山區域建成國家公園，增加國家公園數量，突出國家公園在自然保護地體系中的主體地位，推進具有國家代表性的重要自然生態系統、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到全面系統保護，應保盡保，也就是在具有國家性代表性的自然生態系統分布區域設立國家公園，典型自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物天然集中分布區，有特殊意義的自然遺跡集中分布區設立為自然保護區，其他價值重要區域設立為自然公園[1]，形成以國家公園為主體的自然保護地體系。

目前，《國家公園法》《自然保護地法》《風景名勝區條例》等相關法律條例已起草完成，建議青海省根據省情等實際情況，編制地方標準，構建統一的自然保護地分類分級管理體制。到2025年，健全國家公園體制，完成自然保護地整合歸并優化，完善自然保護地體系的法律法規、管理和監督制度，提升自然生態空間承載力，為初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系提供保障[1]。