鄉村振興戰略下村莊發展規劃問題探索
——以內蒙古和林格爾縣公喇嘛村為例

劉志勇，潘 紅

(內蒙古自治區國土空間規劃院,內蒙古 呼和浩特 010010)

鄉村振興戰略的實施為鄉村社會經濟發展指明了道路。2018年，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》，從頂層設計出發為鄉村發展指明了思路、方向、目標和任務。2021年12月自然資源部辦公廳發布《關于進一步做好村莊規劃工作的意見》，指出各地要有序開展實用性強的村莊規劃編制。用村莊規劃來指導美麗鄉村建設是鄉村振興戰略實施的有效途徑之一。我國的村莊規劃制度可以追溯到改革開放初期。1993年，《村莊和集鎮規劃建設管理條例》發布并實施后,村莊規劃領域的理論實踐將主要問題隨其政策焦點逐步進行轉移,重點提出了城鄉統籌發展的理念，并確定了村莊規劃的發展方向為城鄉一體化發展。本研究以內蒙古和林格爾縣公喇嘛村為研究對象，在鄉村振興的大背景下，探索美麗鄉村視角下村莊發展中存在的問題，并提出解決策略，為該地區村莊規劃編制提供借鑒和依據。

1 村莊調查

1.1 調查方式

常用的統計調查方式有現場踏勘、基礎數據的整理、問卷調查、村民訪談、召開座談會等，其中，問卷調查內容廣泛，數據準確，成功率高，使用普遍。因此，本次村莊規劃調查主要通過村莊走訪加線上線下問卷調查的方式，深入調查村民生活、生產、土地利用及鄉村建設現狀等方面的內容，為村莊規劃編制提供翔實的基礎資料。

1.2 調查內容與問卷設計

1.2.1 調查內容

村莊規劃涉及的內容主要包括7個方面：①公喇嘛村基本信息；②家庭基本情況；③土地利用情況；④村民居住意愿；⑤村莊設施建設；⑥村民對政策的認知與響應；⑦村民對村莊布局及其他方面建議。

1.2.2 問卷設計

預先綜合考慮了調查的限制因素，例如可能采集到的信息數量及其真實性、采集到的信息與調研目的的緊密性，調研的可行性，以及預算是否超支等問題。同時，與公喇嘛村所在的盛樂鎮政府相關機構聯系，獲取當地經濟發展計劃，以及村莊地形圖、村莊航空影像圖、上位規劃和相關規劃等重要資料。調查對象主要為公喇嘛村村民、村干部以及鎮政府相關人員。問題回答形式主要有開放式問題、封閉式問題兩種，保證問卷每一部分的位置安排都具有一定的邏輯性，如問卷標題、說明和正文等。筆者根據以上內容來設計調查問卷，以使問卷調查達到預期效果。

2 研究方法與數據處理

2.1 村莊概況

公喇嘛村位于內蒙古自治區呼和浩特市和林格爾縣盛樂鎮北端，土地總面積1 442.76 km2,距呼和浩特市市區28.1 km，距盛樂經濟園區17.6 km。該村屬于土默特平原，土壤條件好、肥力高，土層較厚，日照充足，晝夜溫差大，加之村域內有什拉烏素河流經，農業生產條件好。全村土地以農用地為主，占全村總面積的80.08%，建設用地面積僅占11.56%，其他類型比例較小。耕地中水澆地面積占比較大，耕地質量等級多數為13等，耕地質量好且產量較高，主要分布在中心村莊周邊以及村域南部。

截至2021年，全村總人口3 883人，共計1 786戶，屬于北方地區居住較為集中的較大村莊，村民以農牧業為主，人均年收入9 700元。

交通方面，102省道從該村北部穿過，公盛路作為二級鄉村道路東西向穿越村莊，交通便利。

基礎設施相對完善，有公喇嘛小學、私立幼兒園、村衛生院、文化戲臺等設施。

2.2 研究方法

2.2.1 實地調查法

筆者多次前往現場勘驗、拍攝照片和同村民深入交流，確保村莊規劃的實用性。

2.2.2 問卷調查法

通過問卷調查的方式，對村莊的情況進行更深入的了解，把問卷結果和現狀分析進行整合，再結合村莊實際情況對公喇嘛村做出定位分析。

2.2.3 GIS空間處理方法

通過影像解譯確定村莊土地利用現狀，運用GIS空間處理方法對各地類進行統計分析與空間定位。

2.3 數據處理

筆者對公喇嘛村進行實地調查，同時網上查閱相關資料，并同村主任及村民多次交談，了解村民對村莊未來建設的設想，同時也獲得了村莊的人口規模、就業情況、產業發展現狀以及各類用地總量等準確數據；利用村莊的高清衛星影像圖對村域和村莊內部建設用地進行解譯，獲取村莊土地利用現狀數據；對典型農戶進行入戶調研，發放并組織村民填寫調研問卷，共發放調研問卷100份，回收有效問卷92份。筆者將多次調研獲得的相關數據進行歸納整理后，對村莊現狀進行了詳細分析。

3 村莊發展現狀分析

3.1 家庭基本情況分析

本次有效調查樣本92份，以男性為主，占68.48%，集中在35歲～75歲，年齡偏大。調查對象收入來源主要為農業林產收入，部分調查對象以自營工商業、本地務工收入為主，還有部分年齡較大的調查對象主要依靠社會保障維持生計；收入來源僅為務農的年收入較低，自營工商業產生的年收入較高，社會保障收入固定。調查對象的支出主要用于購買糧食，村民中大多在家中種植蔬菜，蔬菜類的費用相對較低，水電、其他文體娛樂等費用較低；其他費用方面，主要有藥物、農藥、飼料方面的開銷。

3.2 住房與基礎設施調查分析

3.2.1 住房條件

宅基地使用情況。公喇嘛村人均宅基地面積約為381 m2，人均房屋建筑面積約為152 m2，平均成新度約為72%，房屋修建年代最久的為20世紀40年代，最近的為2017年。房屋類型主要有磚木、磚混及少部分的框架結構和土坯結構，其中，磚混結構和磚木的房屋最多，占比80.64%，土坯房的比例相對較低，為16.04%，而框架結構最少，只占3.32%。

近年來的鄉村振興政策落實效果顯著，村民的住房條件得到了極大的改善，但仍有部分質量較差，利用效率低，通過農村土地綜合整治和房屋改造改善其條件將列入筆者的規劃構想中。

3.2.2 基礎設施配套

3.2.2.1 道路交通。公喇嘛村內主要有兩條主路，其中一條與公盛路連接，基本上為柏油硬化路；另外一條102省道從村北穿過，是對外聯通的主要道路；其他為村內連通道路。村莊內起聯通作用的道路存在老化、破舊、寬窄不一、斷頭路等現象，12%～18%的村民認為村內道路結構和道路寬度需要改善；村域內田間道路，大部分村民居住的地方距自家田地最遠距離為1 km～2 km，且田間道路基本都被硬化，村民認為從居住地到田地耕作較為方便。

3.2.2.2 環境衛生設施。村民反映中最突出的是村中垃圾處理問題，還有近半數村民認為需要解決污水集中處理和村民飲水問題。根據問卷調查統計分析發現，約38%的村民將垃圾放到垃圾收集點，這說明居民環保意識的增強以及政府對衛生問題的重視，但仍有32%的村民將垃圾直接丟棄，還有30%的村民選擇自家焚燒或填埋。本村環境污染的來源主要有生活垃圾、空氣以及水污染，這些污染來源與村民認為最需要解決的問題相對應，說明本村的環境問題迫切需要改善和處理。規劃構想中應計劃繼續加強宣傳教育，同時增設垃圾收集點數量，為村民構建良好生活環境。

3.2.2.3 其他設施。村內現有配套有健身器材、戲臺等公共設施，但布局較為偏僻，利用率不高，需要增加布局，尤其是在村民休閑集中的地方。村民認為本村最需要增加的公共設施有公廁、老人之家(托老所)、肉菜市場；仍有10%～20%的村民認為村里的教育和醫療硬件跟不上，需要增建幼兒園、小學和衛生所。除此以外，調查村民停車狀況，近一半的村民將私家車直接停在家中或院落的村民，36.66%的村民將車停放在院外，停放在村內道路兩側的村民占比約為10%。由此可見，村莊亂停亂放車輛的現象比較嚴重，且沒有公共停車場，在村莊規劃中應規劃出公共停車區域。

3.3 農用地利用與流轉分析

3.3.1 耕地承包

在通過村民問卷調查的方式獲得的92份有效村民問卷中，種植耕地數量最大值為26.67 hm2，種植耕地數量為0～0.67 hm2的人數最多，占總人數的47%，種植2.67 hm2以上人數最少，為6%。承包耕地幾乎全部耕種玉米等糧食作物，極少部分耕種土豆等經濟作物。

3.3.2 承包地流轉

調查得知，公喇嘛村第二輪承包耕地人均0.2 hm2，但該村村民實際耕種人均1.6 hm2，說明本村耕地存在一定的承包地流轉情況。流轉耕地面積是總承包耕地面積的58.45%，說明該村耕地流轉現象普遍。流轉方式多為轉讓形式，極少部分是村民直接給予親戚耕種。流轉對象也多為本村村民，極少數轉讓給外地人員。轉讓平均價格為153元/(畝·年)。耕地流轉后也多為種植玉米等糧食作物。調查中，部分村民不愿意轉讓承包耕地，認為耕地是其生活之保障。

3.4 村民改善居住條件意愿分析

筆者通過對該村村民居住意愿的調查，得出以下結論：①本村近64.71%村民表示不需要新建住房，反映出現有住房條件基本能夠滿足該村村民日常生活需要，僅有35.29%的村民有新建住房的需求，主要需求人分布在中青年范圍內。②在新建住房選址意向中，39.22%的人群有在移民新村內新建住房意愿，33.33%的人群表示愿意拆舊建新，19.61%的人群表示不確定以及7.84%的人群表示其他意向。究其原因，選擇在移民新村內新建住房部分人群表示是由于村內現有的排水設施以及生活垃圾處理等基礎設施較差，所以希望在移民新村內選址。拆舊建新這部分人群主要是較為年長的老戶，不愿再適應新環境。而其他人群主要是由于對未來情況的不確定性，愿意根據未來實際情況進行判定。③由于對居住地的熟悉與依賴，96.08%的人群表示希望居住地依舊在本村范圍內，只有3.92%的人群表示愿意離開本村生活。④調查村民搬遷意愿時，有76.47%的人群表示愿意搬遷，有23.53%的人群表示不愿意搬遷，表明在外部條件允許情況下，多數人群還是可以接受搬遷的。⑤調查提供新建住宅、騰退舊住宅意愿時，19.61%的人群表示愿意無償歸還現有宅基地，52.94%的人群表示在給予一定補償下可以歸還現有宅基地，而27.45%的人群表示即使給予補償仍舊不愿意歸還現有宅基地。由此可見，在給予一定補償后，騰退舊宅基地的意愿較大，利于農村居民點整治的開展。⑥調查村民安置住房類型意愿時，62.75%的人群表示希望住宅依舊為獨門獨院式，9.80%的人群希望為靠在一起的獨家房屋，27.45%的人群表示接受多高層建筑?？傮w而言，獨門獨院的住宅形式仍舊為大多數村民可以接受的住宅形式。有部分愿意接受多層或者高層建筑，反映出部分村民可以接受新型農村住宅模式。

3.5 村民對政策的認知與響應

通過問卷調查的形式筆者發現，村民普遍對“基本農田保護”“土地整治”“高標準基本農田建設”“新農村建設”等政策都不了解。村民對“一戶一宅”制度有45%的人了解，33%的人表示沒聽說過，22%的人不了解。村民對“新農村建設”制度有59%的人表示了解，41%的人不了解。43%的人了解鄉村振興制度，57%的人不了解。村民對宅基地管理現狀僅27%的人對宅基地管理滿意，認為宅基地管理規范，程序公開透明；37%的人基本滿意，認為管理應進一步規范、程序應進一步公開透明；22%的人不滿意，認為管理混亂、程序不公開透明；14%的人認為不好說。

調查結果顯示，大多數人認為本村應發展種植、觀光旅游業。本村外地人是從2005年開始突然增多，村內流入人口依舊增加，主要是在工廠務工或承包本村農田，承包農田主要種植稻麥等糧食作物，由于大家對村莊農業發展的認可，規劃中仍以農業為主，大力發展本村農業經濟。

4 村莊現存問題

4.1 村莊產業基礎薄弱

公喇嘛村是一個嚴重依賴第一產業的鄉村，在調查中調查對象多為農民，占調查總人數的73%，是村里主要的生產人員；村莊由于自然條件和社會經濟條件，二、三產業發展落后；公喇嘛村也不是糧食主產區，目前主要種植青儲玉米、小雜糧等，產業發展比較薄弱。

雖說近幾年村莊的第二產業有所發展，如電廠等的建設，但是離預期目標仍有較大差距，其產業與村莊發展不能緊密結合，對村莊帶動效應有限，對現在村莊產業格局沒有很大的改觀。

4.2 鄉村人居環境建設滯后

與城市建設投入相比，鄉村地區建設的投入資金不足，市政設施建設滯后。主要表現在排水工程方面，村莊污水還處于隨意排放的狀態。公共服務發展滯后表現為服務質量低，部分村民被迫入城就是為了給子女可以提供較好的教育資源。同時，其公共場所的建設相對缺失，比如公共停車場、老年活動中心等，這些建設項目的缺失，極大地減少了村民的生活體驗感，也不利于村莊的整體建設。以公共停車場為例，大部分村民都將車停在自家院落甚至是村內道路兩側，這極大地影響了村莊的交通情況，同時也影響村莊整體美觀效果。

4.3 鄉村發展空間有限

呼和浩特市是一個處于擴張期的城市，城市的產業外溢效應還不明顯，周邊鄉村地區的二、三產業融合項目推進緩慢，土地、水資源等各項生產要素比較緊張，直接或間接影響外部資本的引入，進而農村休閑產業較為困難。公喇嘛村內的生態環境、水源、村容村貌等制約因素成為公喇嘛村可持續發展的明顯掣肘。

4.4 鄉村文化特色缺失

公喇嘛村歷史文化底蘊深厚，有古城墻等自治區級重點文物保護單位等文化資源，但特色文化價值挖掘和傳承利用不夠，且其古建筑破壞較嚴重，缺乏修繕，例如，古廟的拆除、照壁的損壞等。同時，鄉村建筑風貌特色不鮮明，僅存的部分鄉村風貌特色也正在經歷急速衰敗，出現許多與鄉村風貌不協調的建筑。

4.5 鄉村建設缺乏合理規劃和引導

村集體缺乏足夠的收入，沒有大型建設項目的推動，村莊缺少利用規劃編制來引導建設，編制村莊規劃也面臨較多問題，如內容缺乏深度，只進行建設部分，對村域產業發展、設施完善指導作用較弱。規劃內容不能太籠統，需對規劃建設項目提出具體的可行方案，詳盡實施計劃，加大實施力度等。目前規劃普遍缺少村民的參與，調查流于形式，規劃缺乏可讀性和計劃性。

4.6 公喇嘛村基礎設施建設落后，社區建設不完善

該村村內主要道路僅有兩條，路燈等設施缺少管理人員和公共維護經費，影響正常使用。部分街道沒有建設公共廁所，這也影響了村民生活的質量。且其公共廁所大部分為旱廁，只有極少部分水廁，這不僅不利于村民的生活質量，也不利于打造一個良好的村莊環境，對建設新農村有一定的影響。另外，在農村建設的過程中，房屋建設、河道建設、鄉村企業選址建設等比較困難，農民思想比較固化，道路建設等各類開發活動實施起來存在一定難度。

4.7 舊村房屋布局整齊性相對較差

公喇嘛村中心村內部房屋布局散亂，雜亂無章，朝向不一，大小不一，沒有集中進行規劃，導致中心村內部小路無法互通，有很多斷頭路、死胡同等。但村中主要道路在實施鄉村振興戰略背景下已經被硬化，村中環境得到很大改善，而房屋的布局仍需在不破壞原址的情況下進行有序改造，以促進公喇嘛村整體風貌建設。

5 解決策略

綜合以上調研分析，筆者在鄉村振興的背景下，參考已有的研究成果，針對公喇嘛村發展規劃提出如下策略。

5.1 做好產業旅游規劃研究

產業興旺是鄉村振興的重點。鄉村振興戰略對新時期農村經濟發展的目標要求更高，更加強調產業在鄉村振興戰略實施中的基礎性作用，不斷推進農業現代化和農村產業融合，推進鄉村現代化產業體系構建。因此村莊產業發展規劃要對接好上位規劃，立足當地資源稟賦，依托良好的區位優勢，以農業為本色，以鄉村為底色，以鄉村休閑旅游為特色，促進一、二、三產業融合發展。同時要強化鄉村旅游策劃，挖掘村莊獨特價值，挖掘有傳承的人文歷史特征，加強歷史文化遺跡和景觀風貌保護，延續村落歷史文脈。

5.2 優化建設用地空間布局，建設美麗宜居鄉村

鄉村振興戰略中關于生態宜居的要求，對提升農村人居環境質量提出了新要求，村域建設規劃要結合村生活和產業大發展建設需求，對農村居民點、村公共服務設施、集體經營性設施、基礎設施等具體建設項目或建筑物進行規劃布局，并對鄉村風貌提出管控要求，實現“農業變景觀、農村變景區、民居變景點”的建設目標。

5.3 堅持生態保護優先，構建村域生態屏障

對生態林地、水源地、濕地、主要河流湖泊、森林等地類優先劃入生態保護用地范疇，在統籌全村土地利用的前提下，將生態保護用地轉換為休閑旅游產業發展優勢，優先合理安排各類生態用地的規模和布局。

5.4 多規合一，劃定村域國土空間功能布局

在土地利用結構和布局調整優化方案的基礎上，通過多規融合分析，將村域范圍劃分為以生態保護為主導功能的生態空間，以農業耕種為主導功能的農業空間，以鄉村建設為主導功能的建設空間。通過劃定村域國土空間功能布局，有助于優化國土開發格局，促進生態文明建設，有利于加快形成生存空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的美麗鄉村，助力實現鄉村振興。

6 結束語

建村如村，而不是建村如城，我們不能像“打造”城市一樣去打造一個鄉村，也不能在推倒之后像重新豎起一個城市新區一樣去毀掉一個原生態的鄉村。本研究在鄉村振興的背景下，參考已有的研究成果，運用實地調查法、問卷調查法以及GIS空間處理等方法探索了村莊現狀和面臨的村莊發展問題，為下一步編制“實用、好用、能用”的村莊規劃奠定基礎。同時，提出村莊規劃要在保護村莊風貌的基礎上讓村民安居樂業，而不是大拆大建。為了實現這個目標，筆者提出公喇嘛村莊規劃不能局限于土地基礎設施及房屋改造等硬件建設，必須從區位優勢、資源稟賦等特點出發，從發展可持續的產業基礎、建設衛生方便的現代生活基礎、打造環境優美的生態基礎入手，具體詳細地進行村莊規劃的編制，實現保留與更新的有機結合，以保證鄉村振興戰略的落實。