培育居民主體性：我國城市社區建設的重要方向

張繼軍 李康寧 陳蓉蓉

摘要：隨著社會的發展與進步，社區已經成為城市基層社會的基本組織形式?？v觀全球社區建設的歷史脈絡，從“服務居民”到“培育居民主體性”是社區建設的一般經驗和基本規律，也是中國城市社區建設的重要方向和發展趨勢。城市社區建設不僅要服務居民，更要培育居民主體性，鍛煉民眾的溝通協商能力，培養社區公共精神和社區集體行動意識，構建公民社區。城市社區建設不僅僅是“物”的建設，更重要的是“人”的建設。

關鍵詞：社區治理；社區建設；居民主體性；公民社區

基金項目：延安大學“疫情防控和經濟社會發展”專項研究項目“韌性治理：疫情防控常態化下社區治理的模式選擇”（YCX2022052）；“全周期管理視角下高校疫情防控研究”（YCX2022057）。

作者簡介：張繼軍，延安大學政法與公共管理學院講師，碩士生導師，陜西省公民科學素質與農村創新發展研究中心研究人員，博士（陜西延安716000）；李康寧，延安大學政法與公共管理學院（陜西延安716000）；陳蓉蓉，華中師范大學政治與國際關系學院博士研究生（湖北武漢430079）。

中圖分類號：D669.3文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）02-0034-05

完善的社區建設和豐富的社區生活是一個國家社會生活的基本內容，也是這個國家的社會走向成熟的標志。2000年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》。這一文件的出臺標志著我國城市社區建設工作開始進入規范化、系統化時代。經過從中央到各級地方政府的不懈努力，我國城市社區建設取得了顯著成就，積累了諸多寶貴經驗。我們經歷了由政府主導社區建設向社會主導社區建設的轉型，也即國家和地方政府通過一系列政策、制度、機制和工具推行社區建設，摒棄碎片化發展、倡導整體性建設，破除孤島現象，從而促進城市社區建設的高質量發展。從社區建設實踐來看，我國基層公共服務供給方式日漸多元化、多樣化、多層次化，尤其在基礎設施、活動設備及活動空間方面發展迅猛，有些甚至比發達國家的社區建設還要優越?；仡櫳鐓^建設歷程，無論從學理上還是實踐上，在眾多公共服務進入社區之后，社區居民的多元化訴求得到切實滿足。然而，社區建設僅僅如此而已嗎？我們的社區建設到底為了追求什么？這正是本文要探討的核心內容，即中國城市社區建設的重要方向。

一、從服務公民到培育公民：世界社區建設的一般經驗

馬克思的世界歷史理論告訴我們，在考察社會歷史問題時，不能僅僅從一國的視野來考慮，而要以寬廣的世界眼光敏銳把握當今國際發展形勢[1]。也就是說，我們在討論中國社區建設的時候，需要將其放置在世界社區建設的歷史潮流中予以全面考察，從整體視角觀察中國社區建設的全貌；同時，中國社區建設也是世界社區建設的重要構成，豐富甚至推進了世界社區建設的更好發展，兩者之間密切相關，相互關聯、相互借鑒。從歷史角度來看，社區建設由來已久，且有著自身的演變過程、變遷邏輯與歷史內涵。

社區建設初期的主要任務在于基礎設施、生存訴求以及基本公共服務等物質方面。西方城市社區建設是基于當時西方工業化進程帶來社會變遷的背景以及社區復興、社區重建等理念而產生的[2]。18世紀后半葉開啟的工業革命給西方社會帶來了翻天覆地的利益格局變革。然而工業化并沒有帶來人與人的和諧，反而造成人與人的割裂，人們的社會支持網絡被現實擊碎。此時，民眾的社會支持網絡亟待構建，從而穩定普通成員的生存狀態和關系狀態。于是，德國漢堡市分區助人自助的救濟制度和英國倫敦慈善事業組織應運而生。19世紀80年代，英、法、美等國相繼出現社區睦鄰組織。此后，歐美發達國家根據經濟社會發展情況，積極探索城市改造計劃，通過建立社區福利組織，照顧更多群體的基本利益。綜上所述，歷史進程中的復雜環境決定著社區建設的歷史發展內容；社區建設內容則取決于歷史經濟社會的客觀需要和自身發展的內在要求。

隨著資本主義經濟危機的降臨，西方各國的階級矛盾更加尖銳，社會貧富差距巨大，普通民眾生活在水深火熱之中，社會更是面臨著崩塌的潛在風險。1948年，英國首先宣布建成公民“從搖籃到墳墓”均有保障的“福利國家”；隨后，西歐、北歐、北美洲、大洋洲、亞洲的經濟發達國家陸續宣布實施普遍福利政策[3]。但是，無論哪個國家，無論哪個區域，其政府的財政資金總是有限的。財政危機、經濟危機的接踵而來，給予現實重大沖擊，這顯然不是人們理想的國家制度安排。為了適應多元社會文化張力以及取得公眾的政治認同和中產階級的支持，西方各國開始構建的一種新的政治理念，即“第三條道路”。安東尼·吉登斯認為，第三條道路既需要有競爭力的市場，又需要政府扮演積極的角色，同時還需要有活躍積極的公民社會或者第三部門[4]。國家與社區的關系需要調整，人們需要不斷提升家庭、個人的責任意識和公共意識，進而服務和培養社區公民，促使社區建設更好發展。綜合來看，世界社區建設由服務民眾向培養民眾主體性轉變，以此積極培養鄰里互助精神和社區志愿精神，科學鍛煉民眾的溝通協商技能，有效促進社會發展和自我治理。20世紀70年代初，韓國政府推行“新村運動”，重心在于激發農民主體性，以內涵式發展突破現實困境，實現農村可持續性發展。20世紀80年代，美國若干大城市重新推行社區復興計劃，強調社區關系網絡和廣泛的社區參與，旨在提升社區居民的自我依賴、自我完善、自我發展的能力[5]，構建利益相關方的多層次參與體系。在這一過程中，不同地方的實踐探索均以培育社區居民主體意識和有效實現集體行動為目標追求，從而喚醒人的主體性，以一種新的社會形象和社會認知應對錯綜復雜的社會現象和社會矛盾。

綜上所述，世界社區建設在歷史演進過程中有其自身的建設經驗和發展規律：社區建設早期的主要內容包括政府救助、物質建設、基礎建設等方面，重點在于“物”的建設；后期重點就放在了公民自立自強精神培育和文化建設方面，以民眾的精神培育促進社區的進步和發展，重點在于“人”的建設。他山之石，可以攻玉。在適應本國國情發展的基礎上，我們應當有效吸收、借鑒世界文明成果，同時摒棄糟粕內容，做到學以致用、為我所用，不斷提升我國社區建設發展質量。正如鄧小平同志所說：“社會主義要贏得與資本主義相比較的優勢，就必須大膽吸收和借鑒人類社會創造的一切文明成果?！盵6]373

二、弱培育：中國城市社區建設的階段性特征

我國的社區建設是由民政部在20世紀90年代提出的，并呈現出弱培育的階段性特征，這是由當時社會發展客觀環境所決定的。

1954年《城市居民委員會組織條例》和《城市街道辦事處組織條例》的出臺，標志著我國在城市基層社會逐步建立了以“單位制”為主、街居制為輔的管理體制[7]。在當時，為了實現既有勝利果實的存續，也為了社會秩序的穩定，國家通過不同類型的單位組織管理社會成員，社會成員則依附于各類單位組織，社會空間相對狹窄。改革開放初期，社會成員固定從屬于各類單位組織的管理體制被打破，大量“單位人”轉為“社會人”，人們游走在社會空間范圍，各類原先由單位供給的絕大部分社會福利不復存在，轉而需要向市場和社會找尋各種保障機制。也正是如此，原來“單位辦社會”所負擔的各種社會職能和事務逐步向社區回歸[8]，社區建設迫在眉睫。1986年，為了配合國家經濟體制改革和社會保障制度建設，民政部率先倡導在城市基層開展以民政對象為服務主體的社區服務活動。從這里來看，彌補社會服務空白、有效服務人民群眾、構建社會保障體系以及為人們提供社會福利，是我國社區建設的初始目標和初始任務。

1987年，民政部在武漢召開會議，會議將“社區服務”作為一種在城市社區提供社會福利的潛在新形式，提出建立具有中國特色的社區服務系統。1989年，民政部在杭州召開全國城市社區服務工作座談會，會上總結了武漢會議后社區服務開展的經驗，明確了“堅持社會福利社會辦”的工作方針，提出了全面推廣社區服務的主要任務。1991年，民政部結合政府主動改善為所有居民提供服務的政府行為，啟動社區建設活動。1993年8月，民政部等14個部委聯合頒布了《關于加快發展社區服務業的意見》?！兑庖姟访鞔_了社區公共服務社會化、產業化和法制化的發展方向，鼓勵多方籌集社區服務業發展資金，并提出建立合理的社區服務業價格體系，可根據社區服務業的不同服務對象和項目，采取無償、低償、有償相結合的方式。

全國各地對城市社區建設的探索實踐使人們逐步認識到社會建設必須以社區建設為基礎，和諧社區建設是和諧社會建設的出發點和落腳點。2000年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》，這一文件的出臺標志著我國城市社區建設工作進入規范化、系統化時代。從“社區服務”到“社區建設”，社區不再局限于提供社會服務，而是成為一個將城市人口組織起來實現自我管理的平臺。在大量公共資源下沉社區的過程中，一方面，政府職能社區化、公共服務直達基層，使社區居民享受到大量的優質服務；另一方面，社區居民委員會呈現出濃厚的行政化色彩，儼然成為政府延伸的“腿”，居民自治和基層民主仍未得到充分發展。在中國社區建設的過程中，行政力量是推進社區建設的關鍵主體，相比較而言，公益資源、志愿資源、互助資源等自治資源相對匱乏，社區居民更多是基層公共服務的接受者和享受者，而缺乏應有的參與渠道和參與機制，致使出現“社區居委會干、社區居民看”的基層怪象，背離了居民自治的實質要求。也就是說，社區建設要使居民轉變為參與者、行動者和治理者，承擔公民個體義務，增強公民社會責任意識，真正發揮居民主體性功能，使社區居民成為社區建設的核心主體。

從現實來看，從2000年開始，社區服務群體的基礎設施、基本公共產品得到極大豐富，但是居民自治和基層民主仍有待加強。這里可以從兩個方面得到驗證：一是社區居民呈現出較強的“經濟人”色彩。眾所周知，社區已經成為居民獲得利益的重要場所和多方利益主體博弈的關鍵場域。利益主體趨于多元化，利益聯系趨于復雜性，每個主體都是理性的“經濟人”[9]。人們更為關注經濟利益的得失，作為“社會人”和“政治人”的角色淡化或缺失。社區居民多以考量自身利益為基本前提，有的逐漸升級為自私自利，淡忘公共責任和公共道德，以至于不顧其他人利益，個別人甚至損害集體利益和國家利益。二是社區居民呈現“旁觀者”的角色。從現代公民理論來看，社區是培育居民主體性的有效場域，民眾不僅是公共服務的消費者，也是治理者，有責任也有義務積極參與社區建設，承擔社區治理的責任[10]。然而實際中，社區建設的多項工作只是把社區居民當作社區公共服務的接受者，而不是公共服務的參與者和行動者。換句話說，社區居民成為旁觀者，缺失治理的責任和治理的意識，這與公民社區建設目標背道而馳。

社區建設的目標是培養社區公民，構建公民社區。確切地說，社區建設本質上不僅是“物”的建設，更在于“人”的建設。如今，“物”的建設階段基本完成，社區組織結構也基本完成，現在需要邁向“人”的建設階段，即培育居民主體性、構建公民社區。實踐中，社區應構建良性的運行機制和完善的約束機制，使其在承接政府、學?；蝠B老機構的公共服務項目時，把服務群體組織起來，實現服務對象的再組織化。其實，服務對象既是公益服務的消費者也是公益服務的行動者：一來可以實現彼此的互助，滿足內部功能性需要；二來可以引導他們參與公益事業，發展公益服務，在公益行為過程中培養公益精神和責任感，進而培養社區公民。

三、培育居民主體性：我國城市社區建設的可行性路徑

從我國社區建設實踐來看，培育居民主體性的過程，是在政府層面的引導下社區居民不斷參與治理的過程。為此，需要從角色、權利、技術和組織等維度，有序推進居民主體性培育過程，進而不斷深化城市社區建設的高質量發展。

（一）喚醒居民的行動者角色

居民作為社區建設的主體，關乎城市社區建設的根本質量和最終發展。為此，需要明確社區居民的行動者角色，促使社區居民由旁觀者、享受者向參與者、治理者轉變，逐步喚醒社區居民的主體意識和責任意識，培育具有現代意義特征的公民。為此，需要堅持居民需求導向，以國家戰略為指導思想，以社會行動為主導力量，以市場行動為輔助，在實踐中夯實居民的行動者角色，改變之前“社區居民看、社區居委會干”的尷尬局面，逐步構筑多元主體參與社區建設的美好景觀。

（二）實施多層次的賦權增能

培育居民主體性，需要對社區居民進行賦權增能，即要通過多層次、多方面的賦權機制，有效激發社區居民的主體意識和能動意識。在社區建設的過程中，必須堅持以居民訴求為導向，引導居民正確平衡個人利益和公共利益，不斷深化自身參與社區發展的整個過程。

一是賦予居民充分的表達權，讓居民自主地表達真實意愿，規避虛假需求，整合社區居民的公共需求，為決策實施奠定基礎。二是賦予居民有效的決策權，凡是與居民利益相關的事務，都應當邀請社區居民參與討論與決策，逐步形成高質量的決策建議，真正維護社區居民的切身利益。三是賦予居民充分的行動權，讓社區居民成為社區發展的行動者和踐行者，重塑社區居民的自主能力，切實打造“政府治理、社會協同、居民自治”的共治格局。四是賦予居民一定的評估權，對于居民不同意的或不通過的事務或項目，要及時進行整改或重新評估，把居民評價作為社區建設的監督力量。

（三）強化社會技術方法的應用

從實踐中來看，居民有參與社區建設的意愿和參與公共事務治理的需要，且能夠通過后期訓練提升其治理能力和素質。為此，需要實施技術增能，通過社會技術引導使居民在享受服務的同時，也是服務的生產者和供給者，釋放居民的內在潛力，不斷構建社區命運共同體。例如，2015—2016年成都市成華區組織社工學習“開放空間會議+”社會技術體系，使社區的每一個參與“開放空間”的居民都有發表建議的機會，都能感受到被尊重，以此引導社區居民培育公共精神，實現居民主體性的生長，打造獨具特色的中國社區建設模式。更為重要的是，通過向社區居民進行技術賦能，可培育具有現代意義上的公民個體，使其具有強烈的責任意識、對話意識和風險意識，關心并積極參與社區建設、推進社區發展，進而成為參與社區決策的“政治人”?！罢稳恕笔墙ㄔO公民社會的主體和主要力量，其價值取向對于建設民主政治和公民社會具有舉足輕重的作用[11]。不難看出，社區居民的“政治人”角色有助于其克服政治冷漠的現象，進而有效催生對社區的認同和社會的信任。

（四）發揮基層黨組織的引導功能

社區是社會結構中的基本單位和有機組成部分。社區治理得好壞，關乎社會治理的成效。從目前來看，社會建設、社區治理和公共服務存在一類現象，即治理所需的人財物、權責利等資源“橫向不到邊、縱向不到底”?！皺M向不到邊”意味著在資源配置和調配過程中，各職能部門之間及參與主體之間各自為政，缺乏整體協調；“縱向不到底”意味著各種資源遭遇縱向截留，無法順暢地輸送到基層社區，治理和服務無法真正惠及群眾[12]。社區治理，一個關鍵因素在于基層黨組織。要充分發揮基層黨組織的引導功能，協調好“一橫一縱”的關系。一方面，強化基層黨組織的橫向統籌協調功能；另一方面，健全市、區、街道、社區等四級黨組織聯動體系。

此外，要發揮社會組織或社工機構專業、科學、靈活的功能作用，在精準服務社區居民的同時，培育社區居民的公共性、公益性和主觀能動性，科學構建公民社區。一是實現社區居民由原子化向組織化轉變，把社區居民有效組織起來，構筑基層發展的社會基礎。同時，社會組織或社工機構在承接政府公共服務項目后，需要通過專業手段，把社區群體社團化，實現服務對象的再組織化。從功能角度看，社區居民的再組織化，能有效破解社區建設無組織化參與的困境，匯集社區群體的意見和智慧，進而獲取社區建設的公共需求，凝聚社區建設的公共力量，為社區建設的可持續性發展提供源源不斷的發展動能。二是擴展社區居民的活動空間，增強社區居民的主人翁意識。在已有的實踐中，依賴于社會組織或社工機構的科學引導，居民之間不僅實現了彼此的互助，也滿足了其內部的發展需要，更在某種程度上擴展了社區群體參與社區建設的廣闊空間。而這種公共空間的持續供給，又為社區居民參與社區建設提供了有效場域，強化了社區居民的主體意識和主人翁意識。

現代社會是一種高度自治的公民社會，又是充滿協商、對話、妥協的多元共治社會[13]?？v觀全球社區建設的歷史脈絡，從“服務居民”到“培育居民主體性”是城市社區建設的一般經驗和基本規律，也是中國城市社區建設的重要方向和發展趨勢。進一步說，社會成員不僅是公共服務的接受者，也是公共服務的參與者，更是公共事務的治理者。城市社區建設不僅要服務居民，更要培育居民主體性，鍛煉民眾的溝通協商能力，培養社區公共精神和社區集體行動意識，使社區居民由“經濟人”向“社會人”和“政治人”轉變，構建公民社區。如此，城市社區建設才能得到實質性發展。

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責任編輯：鐘雪