河南省高速公路突發事件應急管理現狀及對策

□ 張小旺 韓奕波 鄭亞鵬

近年來，河南省高速公路快速發展。截至2021年底，全省高速公路通車里程已超過7 200公里。根據路網規劃，到2035年全省高速公路通車里程將達到13 800公里，實現“16縱16橫6聯”的全省高速公路路網布局。針對落實交通強省相關政策的實際需求，通過對河南省交通投資集團濮陽分公司、洛陽分公司等省內13條高速公路運營管理單位進行實地調研，對高速公路突發事件應急管理現狀進行系統分析，并針對目前高速公路突發事件發生后應急管理過程中存在的實際問題，提出了完善高速公路突發事件應急管理工作的相關對策。

一、高速公路應急管理現狀分析

1.應急管理體系初步建成

（1）應急預案體系框架基本形成。近年來，河南省高速公路突發事件應急管理工作在制度和實踐上不斷完善和發展，從省政府、省交通廳到各轄市及相關部門均編制了典型突發事件的應急預案。截至目前，已經出臺的有關高速公路突發事件應急預案中，省交通廳制定了1個綜合預案，高管中心制定了1個綜合預案和4個專項預案，交投集團制定了包括綜合在內的5個預案，其中交投集團依據企業化運營的特點，為規范化管理預案編制和演練等工作，還制定了應急預案管理辦法。

（2）應急管理體制初步建立。針對交通運輸行業應急管理的實際需求，河南省交通運輸廳成立了應急工作領導小組，負責全省范圍內公路及水路的應急管理工作，日常應急事務由常設機構安全監督處具體負責完成。高管中心、交投集團、各高速運營管理公司也按要求設立了相應的應急機構，明確了工作職責，全省高速公路系統初步形成了高管中心-運營管理公司-路段監控中心、路政大隊及養護單位三級應急管理組織體系。此外，省交通廳還聯合省公安廳成立了路警聯合指揮中心，為突發事故提供監測預警、指揮調度、應急信息與技術保障等各項支持。

（3）應急運行機制不斷完善。截止目前，河南省已經建成了高速公路公眾出行服務網、高速公路視頻云聯網平臺、交通運輸應急管理一網五庫、公路交通氣象災害監測網絡等服務系統，并與省氣象局、國土資源廳、消防救援總隊、河南交通廣播等部門建立了聯系，初步形成了預報預警、信息共享、應急聯動、輿論引導等應急運行機制。

（4）應急管理法制體系逐步建立。截至目前，河南省先后出臺了《河南省高速公路條例》、《河南省高速公路交通管理規定》、《河南省高速公路應急物資儲備指導意見》等規章條例，已經形成了趨于完善的高速公路應急管理法制體系。2.應急管理能力逐步提升

（1）預防預警能力提高。高速公路系統“雙重預防體系”建設持續加快，研究制定了風險辨識及分級管控清單，實現了重大風險清單化精準管控；開展了交通安全專項整治行動、公路設施升級改造工程，進一步提高了高速公路通行安全性和災害防御能力。此外，省路警聯合中心還引進了先進的路網運行監測系統和分析決策軟件，有效提升了突發事故監測預警和應急處置的反應速度。

（2）應急響應能力增強。為了滿足高速公路突發事件快速處置的相關要求，先后建立了高速公路突發事件應急分級響應機制，明確了各級響應下的責任主體和應對程序，并根據《河南省公路交通阻斷信息報送制度》等規定建立了高速公路突發事件應急信息傳遞機制，為順利完成鄭州“7.20”特大暴雨、連霍高速義昌大橋“2.1”運輸煙花爆竹爆炸等各類事故災害的處置任務提供了基礎保障。

（3）應急保障能力提升。①應急隊伍不斷擴充。應急救援力量主要來自各管轄路段的高速公路運營管理公司。發生重大自然災害或事故災害時，屬地政府相關職能機構、武警官兵、社會救援組織也會協同參與救援工作。此外，高管中心、交投集團、高發公司、中原高速分別組建了專業的交通應急隊伍，包括公路保通、橋梁架設搶險、應急通訊及運輸保障隊伍等，為突發事件應急處置提供有力技術支撐。②物資裝備建設持續加快。為了保證高速公路突發事件應急處置過程中的物資需求，構建了“1+4+N”模式的全省高速公路物資裝備儲備網，即1個河南國家區域性公路應急救援中心物資裝備儲備庫、4個區域性應急物資儲運中心、多個高速運營管理公司應急物資倉庫。其中，河南國家區域性公路應急救援中心還儲備了一些“平時不常用、社會征用難、地方儲備不足”的特種裝備，如生命探測儀、人員防護神、應急模塊化橋等，有效緩解了處置時特種裝備短缺的問題。③應急信息化建設穩步推進。針對應急管理工作對實時信息的實際需求，建成了河南省公路水路安全暢通和應急處置系統，形成了包括高速公路在內的應急處置數據資源體系；實施了高速公路視頻云聯網、通信系統接入及服務區視頻接入網工程，實現了高速公路多方位監測監控，同時也為分析決策、指揮調度等提供技術支持。

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二、高速公路應急管理中存在的問題

1.應急預案亟待完善

（1）應急預案編制不規范。①風險分析不全面。在新形勢與新環境下，現有的應急預案體系對風險范圍的覆蓋不夠全面。例如，針對高速公路環境污染、網絡安全、公共衛生事件等，現有應急預案體系中未涉及。②內容結構不完整。部分應急預案對突發事件的分級分類、應急主體及應急響應程序描述不清晰，預案應急措施不全面。③操作性不強?，F有的應急預案總體上原則性要求較多，與實際問題及實際操作的關聯性較小，且存在不同層級的預案內容重復、上下一樣粗的問題，預案針對性不強。例如，個別部門編制的雨雪冰凍專項預案與處置方案無異，只是更換了名稱。

（2）應急預案管理不科學。①缺少統籌規劃與規范化管理。各級各部門編制的預案銜接不緊密，存在脫節、互相矛盾的現象。例如，基層組織編制預案中的應急響應級別與上級主管部門或屬地政府編制預案的應急響應級別沒有做到有效銜接，甚至出現互相矛盾的情況。此外，預案的持續改進機制不健全，主要表現在對最新的政策文件的吸收采納情況較差、修訂更新不及時。②預案“演”多“練”少。預案演練基本上是根據設定的內容進行“演”，實際能“練”的部分不多，預案的合理性難以體現，也無法起到鍛煉應急隊伍的作用。

2.應急管理體制機制法制有待健全

（1）應急管理體制不健全。一些單位尚未單獨設立應急管理科室，沒有配備專業的應急管理人員，沒有建立系統規范的應急管理制度，“重應急處置，輕日常管理”的現象仍然存在。

（2）應急運行機制未完善落實。①聯動機制運轉效率低。多部門的協調和聯動是各方應急資源形成合力的基礎，也是應急管理機構高效運轉的關鍵。目前，跨區域、跨部門之間的聯動協作不夠緊密，信息共享效率不高，在處置突發事件時經常出現不協調、不同步、不配合等情況。②信息傳遞機制不完善。應急信息的上報缺少簡潔統一的上報格式，缺乏高效科學的上報流程，經常造成信息上報不及時、不完整，導致決策者無法快速準確地做出判斷。③征用補償機制未落實。雖然相關部門出臺了應急資源的征用補償政策，但實際上物資裝備的征調、應急隊伍的派遣等都存在各種條件的限制，補償政策在很多領域及地區并未有效落實。

3.預防預警、應急響應、應急保障能力仍需提高

（1）風險評估能力弱，預警能力不強。目前，高速公路突發事件的風險評估缺乏完整的評價指標體系，風險評估仍然依賴于工作人員的日常經驗。部分路段的監控設備覆蓋率不高，一些關鍵站點、橋梁隧道、長大下坡處仍然缺少實時監測監控，風險隱患極大。

（2）應急響應不及時。高速公路突發事故后，受限于預警信息發布滯后、應急組織體系不健全、應急信息化水平低等原因，仍然存在應急響應不及時的情況。

（3）應急保障能力不足。①應急救援力量薄弱，專業化程度不高。目前，省內高速公路應急救援工作主要依托運營管理公司路政大隊及養護施工單位兼職完成，專業救援隊伍人員少，且救援力量分散。同時，由于缺乏專業的應急隊伍培訓體系和先進的救援裝備，僅能開展常規化的處置，在應對復雜的突發事件時處置能力明顯不足。②物資儲備較為落后。一是物資儲備量不足。物資總體數量不足，種類不全，結構配置不合理。例如，目前儲備的物資主要集中用于防汛、消防、除雪融冰等專業化程度較低的應急工作中，清障救援急需的特種裝備儲備較少。二是儲備制度不完善。應急物資維護監管不到位，部分裝備處于長期損壞的狀態，并且盜用、流失情況也時有發生。③應急信息化建設水平低。有關氣象、水文、地質、人口分布等基礎信息及災情信息缺乏共享平臺，災情上報系統及應急決策分析軟件時常運行不暢；交通部門與公安部門共享的監控資源無法及時調控切換，并且有相當比例的接入視頻不穩定，需要考慮各類監測設備的兼容問題；綜合性應急指揮平臺建設剛剛起步，仍需進一步推廣完善。

三、高速公路應急管理能力提升對策

1.深化改革，加快推進交通應急管理體系調整

（1）優化和完善應急管理組織機構。①依據國家大部制改革，各省轄市及各級高速公路管理部門應建立健全與上級應急工作體制相適應的應急管理機構，配置專職專業的應急管理人員。②依據“三定”方案和有關法律規定，進一步細化各崗位人員的應急管理職責，建立健全應急管理工作長效機制，實現應急管理從非常態化向常態化轉變。

（2）建立健全應急管理機制法制。①完善風險評估，預防預警機制。開展高速公路事故信息的搜集、分析整理工作，研究制定科學的風險評價指標體系，確保風險評估結果的客觀性與準確性；加快完善預防預警機制，建立全方位寬領域的監測預警網絡系統，依據監測信息及風險分析結果，及時發布預警提示，力爭做到早發現、早報告、早預警。②建立健全信息傳遞、共享、應急聯動機制。制訂完善高速公路突發事件信息報送和處理辦法，突出明確信息上報的程序以及信息發布的渠道和審批流程等。同時，根據高速公路“多頭管理”的特點，積極推動建立健全跨區域、跨部門之間的聯動協作機制，縱向上實現應急救援組織的統一領導，橫向上實現聯動部門間的協調合作。③落實征用補償機制。設立專項征用補償保障資金，修訂完善征用補償管理辦法，建立征用補償信息臺賬，依據管理辦法及臺賬明細依法依規給予補償。④完善應急相關法律法規。建立健全高速公路相關的地方性法規、部門規章、技術標準等，加快補充突發事件應急處置方面的規范性文件，進一步明確參與處置部門的職責義務，細化應急處置流程，確保應急處置專業化。

2.堅持應急預案持續性建設

（1）完善應急預案體系。①增強預案的全面性。在綜合預案的指導下，結合省內高速公路事故災害的特征及應急資源的分布情況，建立健全各類專項預案。例如，根據事故發生原因，可分別制定自然災害類、事故災難類、公共衛生類、社會安全類等專項預案。根據自然災害類劃分，應逐步完善針對惡劣天氣、地質災害、地震等不同類型的專項預案，依次分類細化，提高預案的覆蓋面。②提高預案編制的規范性、可操作性。嚴格按照預案編制的相關規范要求組織預案內容，預案編制前應明確各級、各類預案的編制要求、編制技術、框架體系；強化上下位預案的層次性，做到粗細有節。

（2）強化應急預案管理。①制定應急預案管理制度。加快出臺高速公路應急預案管理辦法，推行預案的編制、審核與備案制度。統籌規劃預案編制內容，做好政府總預案、行業部門預案及各類突發事件專項預案在層級上相互匹配、內容上相互銜接，提高預案執行效率和突發事件處置的協調性。②加強應急預案的動態管理。建立健全預案持續改進機制，按照“平急結合”的要求，根據實戰救援及日常演練經驗、應急機構及應急資源調整等情況，及時對預案進行修訂。

3.構建高速公路應急保障體系

（1）建設多領域專業化的應急隊伍。①結合路網區域內災害和事故的特征與類型，依托高速公路應急指揮中心、養護中心及應急物資儲備中心建設，按照專業領域劃分，組建地質、橋梁、隧道、機電運維、運輸保障等專業化的應急救援分隊。②以縣（市）為單位，抽選一些身體素質及業務能力好的基層崗位人員組建地方救援保障隊伍。地方救援保障隊伍由市、縣級交通應急管理部門負責日常管理，當高速公路突發重大事故時協助專業的救援隊伍參與處置工作。③建立應急教育培訓基地，定期開展公路保通、事故清障救援等方面的規范化培訓，形成完善的應急培訓體系。同時，定期聯合多部門開展“雙盲”應急演練，檢驗預案的適用性，提高各應急隊伍的應急實戰能力。

（2）完善應急物資裝備儲備體系。①加強應急物資管理。建立應急物資檔案管理制度，制定詳細的物資裝備流轉條件和程序；定期對物資裝備進行檢查更新，確保處于正常工作狀態，滿足實時應急處置要求。②建立多元化的物資儲備新機制。加大對社會化資源的利用，例如，高速公路管理部門除了自行購買物資裝備外，還可采取以廠代儲、以租代儲、以約代儲的方式儲備一定數量的救援機械，提升應急隊伍裝備水平，及時將通訊類、工程類、后勤保障類物資配備完整。

（3）加大信息化建設與技術支持。①圍繞河南省交通運輸行業“一中心、四平臺”信息化管理框架，加快推進高速公路綜合應急指揮平臺建設，對接整合公安、氣象、國土等部門的信息資源，通過平臺開展路網監測預警、災情信息共享、資源搜索調度、大數據分析決策和可視化管控等工作，實現全省高速公路系統的統籌、協調和聯動，提升應急能力和運行效率。②針對應急管理中的薄弱環節，依托高校等科研單位，加強對突發事件應急處置技術與管理技術的研究；借鑒國內、國外先進經驗，集中力量開展智能分析決策系統、特種救援裝備、應急通訊設備等研發工作；加強災情態勢評估、應急資源最優調度等模型研究，提高事故防范能力與應急處置效率。

四、結語

加強高速公路應急管理建設既是確保高速公路通行秩序、保障公眾出行安全的重要基礎，也是提升高速公路管理部門應急能力和服務水平的重要保障。高速公路應急管理建設有各級領導的高度重視、各個職能部門的全力配合、業務需求的大力推動，一定能夠克服起步晚、經驗少等困難，充分發揮河南省交通樞紐的有利因素，實現高速公路應急管理建設的跨越式發展。