立法護航賦能高質量發展
——廈門經濟特區國家自主創新示范區立法的思考與探索

郭燕妮

2016年6月，國務院批復同意建設福廈泉國家自主創新示范區（以下簡稱福廈泉自創區）。5年多以來，福廈泉國家自主創新示范區廈門片區（以下簡稱廈門自創區）積極探索，形成了一批先行先試成果，有力提升了廈門創新體系整體效能，為建設高素質高顏值現代化國際化城市提供了重要支撐。但面對百年未有之大變局，國家、福建省對創新驅動發展提出了更高的目標和要求，廈門市也提出要在更高起點上實施創新驅動發展戰略,加快國家自主創新示范區建設,全力打造高素質創新名城。因此，多措并舉加快推進廈門自創區高質量建設成為廈門建設創新名城的關鍵一環。筆者認為，制定 《廈門經濟特區國家自主創新示范區條例》（以下簡稱《廈門自創區條例》）是賦能廈門自創區高質量建設的一個有效途徑。

制定《廈門自創區條例》的意義

1.為深化廈門自創區的改革創新提供推動、引領和法律支撐作用

建設福廈泉自創區是黨中央、國務院賦予福建的重大責任，也是福建省創新驅動發展一項重大而緊迫的任務。國務院的批復明確要求，福廈泉自創區要野把創新驅動發展戰略深入到各個領域、各個行業，更多激發全社會創造潛力和調動科研人員積極性，全面提升區域創新體系整體效能，打造連接海峽兩岸、具有較強產業競爭力和國際影響力的科技創新中心，努力把福廈泉國家高新區建設成為科技體制改革和創新政策先行區、海上絲綢之路技術轉移核心區、海峽兩岸協同創新和產業轉型升級示范區[1]?！币虼?，通過立法做好創新生態的頂層設計，可以為深化廈門自創區的改革創新提供推動、引領和支持作用，健全有利于創新驅動的體制機制，使自主創新、先行先試于法有據、有法支撐，進一步激發創新主體的創造熱情。

2.填補現行法律規定的空白，構建完善科技創新法律體系

截至2022年1月20日，國家、福建省、廈門市對自創區的發展和建設均還沒有明確的法律規定。廈門在科技創新領域方面已出臺了一些地方法規，如 《廈門經濟特區科學技術進步條例》自2008年7月1日起施行；《廈門經濟特區高新技術產業園區條例》自2002年6月1日起施行，于2014年4月30日進行修正；《廈門經濟特區知識產權促進和保護條例》自2020年12月1日起施行；《廈門經濟特區促進科技創新若干規定》將于2022年3月1日起實施。但從促進廈門自創區的發展需求來看，上述法規對于自創區的管理體制、野雙自聯動”機制等方面的促進作用仍有一定的局限性。因此，充分發揮特區立法權優勢，制定廈門自創區條例，是對現有科技創新法律體系的一個補充，有利于廈門市逐步形成全方位、多層次、立體化的科技法律法規與政策體系，為創新驅動發展戰略的實施提供堅實的法治保障。

3.促進政策系統集成資源優化配置，提升區域創新體系整體效能

自獲批建設以來，廈門市直各部門、各區、廈門國家火炬高新區認真貫徹中央、省、市的部署要求，在深化野放管服”改革、創新創業載體建設、促進科技成果轉化等方面先行先試，推出了一系列政策措施。但這些政策分別由各區、各部門制定，政策之間協調性不夠，效力層級不夠高。因此，有必要對現有政策進行總結、梳理和整合，通過立法把先行先試成果、行之有效的經驗做法予以固化，并結合新形勢新要求，針對實踐中存在的突出問題完善相關制度，引領和規范廈門自創區建設。

制定自創區條例的可借鑒實踐經驗

截至2021年7月6日，我國已先后建成中關村、武漢東湖、上海張江等21個國家自主創新示范區，涉及全國56個城市、62個國家高新區[2]。上述自創區中已有8個制定了自創區條例 （詳見表1）。這8個自創區所在區域制定的自創區條例，補充并進一步完善了已制定的其他與科技創新相關的條例（詳見表2），為科技創新保駕護航。

表1 現有國家自主創新示范區條例情況

表2 自創區所在城市與科技創新有關的條例制定情況

（接上表）

1.已出臺自創區條例主要內容及特色

除了《長株潭國家自主創新示范區條例》之外，其他7個條例均采用章、節結構。8個條例主要內容均有涉及野示范區范圍、發展目標和功能定位、管理體制、政府服務與管理、重點發展產業、土地等空間資源配置、財政資金支持、科技研發、科技成果、知識產權、科技金融、人才、交流合作”等方面的內容。除成都外，其他7個條例均涉及免責條款。除中關村外，其他7個條例均涉及科技資源共享。中關村、蘇南2個條例明確提出設立核心區。此外，各條例均結合自身實際，有所創新與突破。如蘇南，針對該地區產業基礎雄厚，但整體處于產業鏈中低端，迫切需要依靠自主創新推動產業邁向中高端的實際，條例將野產業技術研究開發機構”單列一章，在新型產業技術研發機構的設立、治理結構和運行機制等方面作出規定，明確了產業技術研究開發機構在野政府項目承擔、職稱評審、人才引進、投融資等方面享受國有科研機構同等待遇”等含金量十足的支持措施，通過支持建設產業技術研究開發機構引領產業高端發展。成都強調示范區實施自主品牌、知識產權和標準化戰略，以及借鑒省內外自由貿易實驗區建設的成功經驗對開放合作作了規定。天津支持建立中國（天津）自由貿易試驗區與示范區發展聯動機制，合作開展改革創新工作，推動自貿試驗區改革試點經驗在示范區率先復制。長株潭明確了湖南省人民政府、3市人民政府及其有關部門和協調管理機構的職責以及園區管理機構的職責，強調省政府的統籌協調作用。

2.各自創區條例實施效果

各自創區條例的頒布及實施，為所在自創區的創新改革發展提供了強有力的法治保障，各自創區均交出了亮眼野成績單”。如《成都國家自主創新示范區條例》于2019年1月1日起實施，2020年成都高新區成為四川省首個經濟規模成邁上2000億元臺階的高科技園區，生物醫藥園區排名躍升至全國第三，生物產業規模突破600億元，連續4年保持20%的增速[3]?！多嵚逍聡易灾鲃撔率痉秴^條例》于2020年9月1日起實施，實施一年多以來，鄭洛新自創區創新發展實力不斷提升，多項創新指標實現新突破。2021年前三季度，鄭洛新自創區核心區實現國內生產總值742.62億元，同比增長8.6%，增幅高出全省1.5個百分點，高出上年同期8.5個百分點[4]。鄭州市2021年科技創新發展指數首次入圍全國20強。2021年洛陽市技術合同成交額首超80億元[5]。2021年，新鄉市技術合同登記額突破40億元，超過2020年全年成交額總量27.8億元，增幅達到45%[6]。

對通過立法促進廈門自創區建設的思考和建議

1.順應創新主體期盼，推進廈門自創區立法

從8個已制定自創區條例的地區來看，條例對該自創區的建設及所在區域的科技創新發展均具有較大的促進作用，如主要科技創新指標大幅提升，創新發展實力顯著增強等。為借鑒這些先進經驗，同時充分聽取社會各界的意見和建議，廈門自創區建設領導小組辦公室在企業、高校、科研院所等創新主體中開展了關于自創區立法需求的問卷調查。調查內容包括自創區立法的必要性、創新創業限制因素、最期待通過立法解決的問題、希望條例覆蓋的范圍和突破的方面、廈門自創區重點發展產業定位等。調查結果顯示，87%的受調查者認為有必要對廈門自創區進行立法；在創新創業限制因素中前三名為院人才、資金及科技研發，最希望條例包括創新激勵方面的內容，突破體制機制方面的限制；56%的受調查者希望條例覆蓋范圍為全市。新一代信息技術、微電子與集成電路及生物醫藥被認為是廈門自創區應重點發展的產業前3名。詳細結果如圖1~6。

綜合分析調查結果，建議順應創新主體期盼，利用特區立法權，推進廈門自創區立法，將立法優勢轉變為自創區改革創新的制度優勢、發展優勢，以立法引領改革，助推廈門自創區建設全面升級。一方面，通過立法把廈門自創區先行先試的實踐經驗和改革成果以法治的形式固化下來，把改革決策轉化為法治保障。另一方面，在立法過程中，不僅僅是總結實踐經驗、鞏固改革成果，而且要積極發揮立法對改革的引領和推動作用，通過立法對廈門自創區整體建設進行主動謀劃、前瞻規范和全面推進，把頂層設計同先行先試、探索創新有機結合起來，從法律上真正解決自創區發展中帶有根本性、全局性和長期性的問題，從而推動廈門自創區建設全面升級。

2.立足廈門特色，構建自創區條例初步框架

國家自主創新示范區的建設不是一個單維度的建設目標，它涉及載體、投入、人才、環境等多方面的配套建設，是一個系統工程。因此其立法應注重全局發展，統籌考慮各方面因素。按照國務院批復和本市落實國務院批復建設廈門自創區的一系列指示精神以及野以問題為導向，以需求為牽引”的指導思想，立足廈門市權限及特色，初步構建《廈門自創區條例》基本框架。建議采用章、節結構，具體內容詳見表3。

表3 《廈門自創區條例》初步框架建議

（接上表）

3.開門立法，確保條例立法的民主性和科學性

自創區條例涉及面廣，利益相關者多，如涉及廈門火炬高新區管委會、廈門市發展和改革委員會、中國（福建）廈門自由貿易試驗區廈門片區管理委員會、廈門市市場監督管理局及各區人民政府等30多個相關部門，還有高校、科研院所、科技企業、新型研發機構、科技中介、金融機構以及眾多科研人員等。因此，要建立健全立法參與協調制度，可以通過問卷調查，舉行新聞發布會、座談會、論證會、立法協調會等形式，借助新媒體、新工具，積極鼓勵利益相關者參與自創區條例立法過程，廣開言路，廣納民意，使立法更好地集中民智、體現民意、符合民心，確保條例立法的民主性和科學性。

4.統籌兼顧，突出條例的實用性和前瞻性

法的生命在于實施。因此，在立法過程中，應將立法工作與法律實施統籌考慮，多措并舉，切實增強立法的針對性、實用性、可操作性和前瞻性。一是堅持問題和目標導向相結合。如為實現野海峽兩岸協同創新示范區”的建設目標，應結合廈門的地緣優勢，在野開放合作”一章中對野如何深化兩岸科技合作協同創新”等做出規定。針對企業融資難、融資貴的問題，專列野科技金融”一章。二是注重宏觀與微觀相結合。條例中除了原則性、宏觀性、提倡性的規定外，應多一些具體的、剛性的規定。比如對于管理職責，《長株潭國家自主創新示范區條例》就明確了湖南省人民政府、3市人民政府及其有關部門和協調管理機構的職責以及園區管理機構的職責，強調了省政府的統籌協調作用，這樣可以避免部門之間推諉，達到理順關系、增強創新活力的目的。三是統籌抓好與條例相關的配套制度設計。對于條例中原則性的規定，真正落地還有賴于配套制度的完善。比如《中關村國家自主創新示范區條例》實施一年多后，北京市人大常委會審議時發現雖然該條例規定了政府對示范區土地的優先回購權，但由于缺乏相關配套文件和具體執行辦法，該條還沒真正落實。因此，在制定條例時應與相關部門積極溝通，統籌考慮設計與之相配套的法規、規章和政策文件等，細化配套制度制定的具體要求和時限，為條例的貫徹實施保駕護航。四是適度超前，注重立法的前瞻性。一部法規必須要有一定的適用時間。面對百年未有之大變局，立法時應充分考慮政治、經濟、社會發展等的需要，適度超前，確保所立條例的預見性與前瞻性。