整頓混編混崗及編外用人問題研究
——基于河南省安陽市的調查

安陽市委編辦課題組

在財政供養人員“只減不增”的大背景下，隨著經濟社會不斷發展，政府在經濟建設、社會管理、民生建設和公共服務等各方面承擔的職責越來越多，而現有的穩定的人員編制難以適應職責增加的需要，混編混崗現象在行政機關越來越普遍，同時編外用人也成為各級機關事業單位用來彌補人力資源不足的重要方式和渠道?；炀幓鞃徍途幫庥萌穗m然在一定程度上彌補了人員編制不足的缺口，但也增加了管理難度，給用人單位發展帶來一系列新的問題。

一、混編混崗及編外用人現狀

混編混崗通常情況下是指行政機關違反人事編制管理有關規定，將機關所屬行政編制人員和其下屬單位所屬事業編制人員或其他非行政人員交叉使用，造成人員身份和崗位職責不相符，從而導致人員、編制和崗位管理混亂的現象，其中以行政機關借調事業編制工作人員從事行政崗位的工作為主要表現形式。編外人員是指由機關事業單位使用并支付報酬，從事執法輔助、普通輔助、專業技術、后勤服務和其他事務性工作，且不被納入編制管理的工作人員。2021年4月至8月期間，河南省安陽市委編辦對全市機關事業單位的混編混崗和編外用人情況進行了調查，初步摸清了全市的基本情況。

（一）混編混崗基本情況

在對市直、縣（市、區）直和鄉鎮（街道）共計328家行政機關進行調查時發現，有263家單位存在混編混崗現象，比例高達80.20%（見圖1）?；炀幓鞃彸蔀楦骷夵h政機關解決人手緊張問題的普遍做法。

（二）編外人員基本情況

1.編外人員數量。調查發現，截至2021年4月，全市共有編外人員43943人，編外人員數量是在編人員數量的38.4%，現存規模較大（見圖2）。

2.編外人員崗位分布。調查中，將編外人員的崗位分為“普通輔助”“執法輔助”“專業技術”“后勤服務”和“其他”5類進行統計。根據各單位上報的編外人員信息可知：從事普通輔助的8135人，占總數的18.51%；從事執法輔助的8019人，占總數的18.25%；從事專業技術的16869人，占總數的38.39%；從事后勤服務的3372人，占總數的7.67%；從事其他工作的7548人，占總數的17.18%（見圖3）。相對而言，編外人員在專業技術崗位的人數最多。從事普通輔助、后勤服務和其他崗位的人員比例為43.38%，占比較重。

3.編外人員工作年限。對編外人員的統計結果顯示：工作年限在1年以下的有5532人，占總數的12.59%；工作年限1年以上不滿3年的有8942人，占總數的20.35%；工作年限3年以上不滿5年的有7858人，占總數的17.88%；工作年限5年以上不滿10年的有10402 人，占總數的23.67%；工作年限10年以上的有11209人，占總數的25.51%（見圖4）。編外人員工作年限在10年以下的占總數的74.49%，以年輕人為主，大部分工齡不長。

4.編外人員用工形式。編外人員用工形式按照“簽訂勞動合同”“簽訂聘用合同”“勞務派遣”和“其他”共4類進行統計，其中：編外人員與用人單位簽訂勞動合同的10879人，占總數的24.76%；編外人員與用人單位簽訂聘用合同的8418人，占總數的19.16%；勞務派遣的14554人，占總數的33.12%；其他用工形式的10092人，占總數的22.96%（見圖5）。大部分單位在使用編外人員時能做到使用正確的用工形式，但也存在部分單位用人隨意，為管理埋下隱患。

5.資金來源渠道。調查發現，在有編外人員的機關事業單位當中，編外人員工資由財政撥款的占49.4%，由單位自籌的占50.6%（見圖6）。編外人員工資由單位自籌的，絕大部分由單位從辦公經費中列支。

6.工資制度建立情況。用人單位建立編外人員工資制度的占51%，未建立工資制度的占40.8%，編外人員與在編人員工資制度相同的占8.2%（見圖7）。絕大多數用人單位建立了編外人員工資制度，且有部分單位執行與在編人員工資制度相同的編外人員工資制度。但是仍有超四成用人單位按照全市最低社會保障工資標準或按照與編外人員約定的工資數額為編外人員發放工資。

7.績效考核情況。對編外人員開展績效考核的用人單位占64.7%，未對編外人員開展績效考核的單位占35.3%。其中，對編外人員開展年度考核的占42.8%，季度考核的占6.1%，月度考核的占15.8%（見圖8）。仍有大量單位未對編外人員開展績效考核，且對編外人員考核的單位考核標準不統一。

二、混編混崗及編外用人實踐中產生的不良影響

（一）混編混崗和編外用人影響機關事業單位職能的發揮

雖然混編混崗和編外用人在一定程度上緩解了機關事業單位人員緊張的問題，但是借調人員和編外人員的流動性強、認同感不足、崗位適配性不高等問題影響了機關事業單位職能的發揮。

事實證明，基于Smart 3D的航測地形圖的生產方法，數學精度完全能夠滿足1∶2 000地形圖要求[1-2]。該方法與傳統航測方法比較有以下優勢：

1.人員流動性強，影響工作的連續性。被行政機關借調工作人員，常因用人單位臨時性任務的增減而增加或減少，或因借調人員編制所在單位業務工作的變動而隨時調回，人員穩定性較差、流動性強。調查發現，工作年限在10年以上的編外人員僅占25.51%，很大一部分編外人員在沒有更好的職業選擇時，只是將現在從事的工作當成一種“過渡性”的選擇，當出現更優的深造機會和更好的職業選擇時會立刻離開編外人員崗位。

2.認同感不足，行政機關職能發揮受限。編外人員作為用人單位臨時性、替代性用人，與在編人員相比，沒有選舉和被選舉的民主權利，沒有職務晉升的空間和渠道，工資福利待遇也低于一般在編人員，因此對所在單位缺乏歸屬感和認同感；而借調人員雖然具備正式的編制，但是在用人單位中仍屬于“外人”，同樣沒有政治權利，且干多干少和干好干壞并不影響其在編制所在單位的獎懲考核。

3.人才流失，事業單位發展受限?；炀幓鞃徱孕姓C關借調事業編制工作人員從事行政崗位工作為主要表現形式，即事業單位工作人員向行政機關的單向流動，這樣做雖然緩解了行政機關人手不足的問題，但是會造成事業單位因為人才流失日常運行和發展受限。

4.人崗適配性不高，影響行政職能發揮。從調查結果來看，部分編外人員聘用未經過嚴格的選拔程序，低學歷者占較大比重，編外人員整體學歷水平不高，業務素質偏低，與崗位的適配性不高，容易在行政行為中出現不作為和亂作為的情況，導致政策執行效果的弱化，損害政府公信力。

5.惰性滋長，影響工作氛圍。機關事業單位長期使用借調人員和編外人員，部分正式在編人員把一些本該由自己承擔的工作推給借調和編外人員，久而久之依賴性和惰性增加，容易養成懶政和推諉的習慣。而借調人員和編外人員由于同工不同酬、承擔工作任務加重等原因，不滿情緒逐漸滋生，工作不在狀態，極易產生各種消極因素，進而影響到其他工作人員，嚴重的可能導致整個單位工作作風的松懈。

（二）混編混崗和編外用人規模日漸龐大，增加政府財政負擔和管理難度

目前，編外人員的管理缺少退出機制，用人單位常聘用編外人員處理一些短期性、臨時性、應急性的工作任務，在任務完成之后，聘用的編外人員往往并未隨著任務的完成而退出，因此編外人員規模日漸龐大。編外人員的工資無論是由財政負擔還是由用人單位從辦公經費中列支，或者依靠收費、罰沒收入來支付，歸根到底使用的都是財政資金，持續增長的編外人員支出導致財政支出的持續增加和辦公經費被擠占，應該納入預算外收入的財政資金流失，嚴重削弱了機構改革帶來的精簡機構編制的效果，造成財政壓力不降反升，最終勢必導致經濟社會的發展受到影響。

（三）混編混崗及編外用人管理不規范，易引發矛盾糾紛

1. 多頭管理?；炀幓鞃徣藛T在用人單位工作，接受用人單位的日常管理，同時還要受到自身編制所在單位的管理。編外人員管理機構各異，存在用人單位直接管理、人力資源和社會保障部門管理、組織部門管理等情況，實踐中通常是由用人單位和編外人員主管單位共同管理。對于借調人員和編外人員“九龍治水”式的多頭管理導致的職責不清的問題十分突出。

2. 管理隨意化。調查中發現，機關事業單位對于借調人員和編外人員的管理并不規范。很多混編混崗人員工作崗位不固定，工作職責也不明確，對于其工作中造成的問題難以追責。在編外人員用工形式上，雖然43.92%的編外人員與用人單位簽訂了勞動合同或聘用合同，但是其中有相當數量的用人單位與編外人員簽訂的合同并不規范，一些用人單位甚至僅與編外人員達成口頭協議，由此帶來了許多合同糾紛問題。處理此類矛盾糾紛將大大消耗用人單位的管理精力，增加行政成本，影響政府正常工作秩序。

三、混編混崗及編外用人問題產生的原因

（一）由來已久的用工現象

混編混崗和編外用人問題的產生都存在歷史原因。編外用人在我國是具有歷史傳統的用工現象。歷史上就存在官和吏之分。以今天作類比，官可以被視為正式在編人員，而吏相當于編外人員。新中國成立后的計劃經濟時期，人民公社、“大躍進”等運動使得政府工作人員的范圍迅速擴展至農村，這些時期政府基于財政壓力，大量聘用編外人員。改革開放以來，雖然我國政府在結構體系、治理能力等方面都有了大幅度提升，但制度變遷具有一定的路徑依賴和延續性，目前機關事業單位聘用編外人員現象仍然具有歷史傳統的影子。

（二）政府職能與人員編制不足的矛盾突出

當前，我國政府正處于向服務型政府轉型的過程之中，政府除了承擔推動經濟發展的職責之外，社會管理、公共服務等各方面的職責不斷增多和細化。與此同時，政府職能轉變還不到位。在經濟領域，仍然存在行政審批范圍過大、程序較多、周期較長的問題；在社會管理領域，還習慣于大包大攬，用行政方式解決社會問題。在財政供養人員只減不增背景下，機關事業單位編制數量相對穩定，由此造成機關事業單位工作人員數量與其所承擔的職責不相匹配的情況。為保證單位的日常運轉和各項工作任務貫徹落實，大量機關事業單位選擇招聘編外人員，部分黨政機關采用從事業單位借調工作人員的方式來彌補人手不足的現狀。

（三）人員編制資源沒有得到合理調配

隨著經濟社會的發展，部分單位所承擔的職責任務與其建立之初相比已發生了很多變化，有的職能弱化、業務量收縮，有的已成為“僵尸”單位或“空殼”機構，養了不少“閑人”，而新設立的單位、職能增加的單位編制卻嚴重不足。由于編制內人員調動不夠靈活，未能盤活編制內人力資源，人員結構不合理和編制供需脫節的狀況一直得不到改善。一些新設立的單位和職能增加的單位，不得不采用混編混崗和編外用人來解決人員編制不足的問題。

（四）混編混崗及編外用人缺乏統一監管

借調人員和編外人員長期以來缺少統一的完善的管理制度體系，使得人員借調和編外用人長期處在“零監管”的狀態，借調人員隨意，招聘編外人員也隨意，用人單位可以說是“隨心所欲”。例如，在編外人員招錄環節，部分人員沒有經過正式、規范、統一的招聘程序，用人單位可以隨意挑選自己滿意的人員，并且招聘時間短、成本低，在人員緊缺時，單位可能更傾向于使用編外人員。

四、解決混編混崗和編外用人問題的對策建議

（一）加快政府職能轉變，推行政府購買服務

“政府的職能是導航，而不是劃槳”。黨的十八大以來，我國把轉變政府職能和推進簡政放權作為推進體制改革的重要抓手，從中央到地方取消或下放了一大批行政審批事項，營商環境得到了極大的改善，有效緩解了因政府職能擴張造成的混編混崗和編外用人規模的膨脹，也為進一步解決混編混崗和編外用人問題提供了前提和保障。一是要持續推進政府職能轉變和簡政放權。要避免政府角色“越位”大包大攬，切實做到“要管該管的、該管的要管好、不該管的不管”，從而進一步精簡不必要的借調人員和編外人員。二是要積極推行政府購買服務。政府要逐漸從應由市場主導的領域退出，轉向強化市場監督的職能。通過政府購買服務，將日益增多和細化的事務性工作外包給社會組織承接，減輕政府工作負擔，避免混編混崗和編外用人的無限擴張，實現從“花錢養人”向“花錢買服務”方式的過渡。三是試行創新型管理模式。針對短期性、臨時性、應急性的工作任務需要聘用編外人員時，試行“一事一聘”制，即“專項工作專項聘用、臨時工作臨時聘用”，招聘之初就根據工作量、緊急程度和工作難度擬定聘用時間，工作結束時聘用行為隨即結束，這樣既可以解決突發性事務造成的短時間人員短缺問題，又可以避免由此產生的混編混崗和編外用人規模的進一步擴張。

（二）統籌配置編制資源，建立科學的管理體系

編制資源是黨政機構運行的核心資源，自2012年實施嚴格的控減編政策以來，各級人員編制長時間維持只減不增的狀態，但是由于統籌管理力度不夠，人員編制配置效率不高，“無編可用”與“有編不用”同時存在的局面一時難以改觀。應按照“編隨事走”的原則，根據改革涉及的職能調整變化情況同步劃轉編制資源。要根據黨政部門職能劃分統籌考慮黨政機構與政府部門之間的編制資源配置，將利用率較低或長期閑置的編制資源調整到社會治理、公共服務等編制需求量大的部門。同時，要積極探索建立靈活的編制動態調整機制，打破機構編制“一核定終身”的基本配置模式和格局，實施編制資源動態調整機制，提高編制使用效益。

（三）加強干部隊伍建設，著力提升工作效能

“兵不在多而在精”。應著力提升在編在職工作人員的凝聚力戰斗力，鍛造錘煉出一支干事勁頭大、工作能力強、以一當十的干部隊伍。一方面，要著力培養提升干部綜合素質。要加大對在編在職人員的政治理論、科學技術、法律法規、專業技能的教育培訓力度，不斷提升其適應新要求、服務新發展的能力。同時，要通過“上掛”鍛煉、“下派”磨煉和內部輪崗等方式優化干部職工成長路徑，不斷提高其解決實際問題、處理復雜矛盾的能力和水平。另一方面，要堅持正確的選人用人導向。堅持“以實績論英雄”，把敢不敢扛事、愿不愿做事、能不能干事作為干部選拔任用的重要標準，把堅持原則、敢抓敢管、敢于斗爭、不回避矛盾問題的干部選出來、用起來，在干部隊伍內部形成你追我趕的良性競爭局面，不斷激發干部職工擔當作為的內生動力。

（四）摸清人員底數，清理規范現有人員

現有的借調人員和編外人員規模大小、在崗時間長短、人員素質高低、崗位匹配度等情況是制定混編混崗和編外用人管理制度并進行有效規范管理的前提和基礎，組織、人社、機構編制和財政等相關業務主管部門要聯合對全市各級各部門的借調人員和編外人員進行審核和登記，做到信息的全掌握。對確需保留的借調人員和編外人員，用人單位要說明理由并納入規范管理，對于借調人員要明確借調期限，與編外人員要簽訂勞動合同并為其辦理相應的社會保險。對沒有必要保留的借調人員和編外人員，用人單位要及時依法依規予以清退。

（五）建立完善規章制度，增加制度供給

1.建立借調人員和編外人員總量控制制度，嚴格總量控制。對于借調人員，通過制度加以規范，規定各單位可借調人數的上限，借調時限、方式和審批流程，嚴禁無序、長期借調人員。根據轄區范圍、執行職能、經濟發展程度等因素核定編外人員總數；具體到各單位，要考慮其職能職責、工作任務、人員編制結構等因素，核定該單位可聘用編外人員數量。在管理的過程中堅持“總量控制，只減不增”的原則，編外人員數量不能突破全市計劃總數，各單位編外人員也不能突破本單位的核定數。通過建立管理制度和剛性約束機制，遏制混編混崗和編外用員規模無序擴大的趨勢。

2.完善混編混崗人員和編外人員進人制度，把好入口關。應該將借調人員定義為通過個人申請或者組織推薦產生的，定期或者不定期到上級黨政機關交流培訓，以成為兼具專業能力和事務處理能力的綜合型人才的后備人選，并建立借調人員人才庫。各級黨政機關在借調人員限額內提請借調工作人員的申請，獲批后方能從人才庫中進行篩選，同時要明確借調形式和借調期限。堅持“公開、平等、競爭、擇優”的原則，規范招聘行為。用人單位要和編外人員依法簽訂勞動合同，并為編外人員辦理相應的保險。

3. 建立借調人員和編外人員考核制度，調動工作積極性。用人單位應按照“標準量化、程序規范、注重實效”的方法思路，堅持公開、公平、公正的原則，針對崗位職責和工作任務的落實情況，對借調人員和編外人員采取領導考核、群眾考核、月度考核、季度考核等多種考核方式進行績效考核，將考核結果作為借調人員年度考核及提拔任用的依據，作為對編外人員續簽合同、解除聘用、實施獎懲的依據。扭轉工作作風，打破“干多干少一個樣、干與不干一個樣”的局面，提升借調人員與編外人員的工作認同感和積極性，規范其日常工作和行為，引導其不斷提升自身能力素質，實現用人單位和借調人員、編外人員的“雙贏”，進而促進行政效率和政府權威的雙提升。

4. 建立聯席會議制度，落實監管責任。建立人員借調和編外用人聯席會議制度，由市委市政府主要領導擔任召集人，分管組織人事的市領導擔任副召集人，組織、人社、機構編制、財政等相關主管部門主要負責同志為成員，明確各部門的工作任務和職責，負責研究制定全市機關事業單位借調人員和編外人員管理政策，審議市直各部門的編外人員使用管理方案，對借調人員和編外人員“進、管、出”實行常態化、全程化管理。建立監督檢查機制，將機關事業單位混編混崗和編外用人管理執行情況納入各部門主要負責人經濟審計和市委巡察工作范圍。