河南省建筑垃圾資源化利用政策分析

袁媛 劉敏 郭營飛

摘 要：隨著我國城市化進程的推進，大規?，F代化建設帶來建筑業蓬勃發展的同時，隨之而來的建筑垃圾問題也愈發嚴重，積極深入開展建筑垃圾高質量資源化利用勢在必行。通過梳理河南省建筑垃圾管理和資源化利用的發展歷程，總結現行管理模式相關政策特征，分析河南省建筑垃圾資源化利用所面臨的問題并剖析其根源，進而結合河南省發展需求，提出具有適應性、可實施性、針對性的政策建議，為促進循環經濟發展、節能減排和實現可持續發展、促進建筑業綠色轉型、助力美麗河南建設提供政策參考。

關鍵詞：河南省;建筑垃圾;資源化;政策

中圖分類號：X799.1 ? ? 文獻標志碼：A ? ? 文章編號：1003-5168（2022）1-0154-04

DOI：10.19968/j.cnki.hnkj.1003-5168.2022.01.035

Research on Resource Utilization Policy of Construction Waste in Henan

YUAN Yuan1? ? LIU Min2? ? GUO Yingfei1

（1. Zhengzhou Railway Vocational and Technical College， Zhengzhou 450000，China; 2. Henan Innovation Science and Technology Magazine， Zhengzhou 450003，China）

Abstract： With the advancement of the country's urbanization process， large-scale modernization has brought about the vigorous development of the construction industry， and the accompanying problem of construction waste has become more and more serious. It is necessary to actively promote the recycling of construction waste. By sorting out the development history of construction waste management and resource utilization in Henan Province， summarizing the characteristics of the current management mode， analyzing the problems faced by construction waste recycling in Henan Province and analyzing its root causes. Combined with the development needs of Henan Province， we propose policy recommendations that are adaptable， implementable， and targeted， and provide policy references for promoting the development of circular economy， energy conservation and emission reduction， and achieving sustainable development， promoting the green transformation of the construction industry， and helping the construction of beautiful Henan.

Keywords： Henan Province; construction rubbish;resource;policy

0 引言

近年來，隨著我國城市化進程的加快，大規?，F代化建設帶來建筑業蓬勃發展的同時，伴隨而來的建筑垃圾問題也愈發嚴重。據統計，我國每年建筑垃圾的產生量在35億 t左右，占到城市垃圾總量的30%～40%[1]。長期以來，建筑垃圾的處理問題成為城市管理中普遍存在的一大痛點。有關數據顯示，作為河南傳統優勢產業和支柱產業的建筑業在推動經濟發展的同時，每年也產生1億 t左右的建筑垃圾，且呈逐年遞增之勢。龐大的建筑垃圾對當地生態環境和經濟效益都造成威脅。而建筑垃圾資源化處置利用是建筑垃圾處理的最科學和最徹底的途徑[2]。在綜合利用建筑垃圾方面，歐美、日本、韓國等一些發達國家開展的較早，如美國建筑垃圾資源化率達70%以上，德國建筑垃圾資源化率已達85%[3]，韓國建筑垃圾的資源化率甚至達到97%[4]。目前我國建筑垃圾綜合利用率還有很大的可提升空間。因此，積極推進建筑垃圾資源化利用勢在必行，這是可持續發展戰略的必然要求，也是解決環境問題的有效途徑，對實現資源的優化配置及經濟社會的可持續發展都有重要意義。

從歷史角度出發，系統梳理河南省建筑垃圾管理及資源化利用的發展歷程，總結現行管理模式相關特征。分析河南省建筑垃圾資源化利用所面臨的問題并剖析其根源。結合河南省發展需求，提出具有適應性、可實施性、針對性的政策建議，為美麗河南建設提供一定的政策參考。

1 河南省建筑垃圾資源化利用的發展現狀及管理模式

建筑垃圾與城鎮化進程密切相關[5]。目前，河南省正處于經濟建設的高速發展時期，城鎮化進程加速發展，每年不可避免地產生大量建筑垃圾，建筑垃圾處理成為城市管理的一大難點。近年來，河南省在建筑垃圾資源化利用方面做了大量工作，并出臺了一系列相關政策。河南省建筑垃圾治理規劃先行，政府同企業、科研機構等多方協同探索建筑垃圾資源化利用的有效路徑。筆者結合河南省實際，闡述政府出臺的對建筑垃圾資源化的處置政策，從歷史角度出發，系統梳理河南省建筑垃圾管理的發展歷程，并總結分析現行管理模式特征。

1.1 發展歷程

綜合考慮建筑垃圾存量及管理模式，劃分為四個階段分別進行闡述。

第一階段（2005年以前）：平衡消化階段。與全國相比，河南省城鎮化起步較晚，任務較重，2005年以前全省各地城鎮發展剛剛開始，產生的建筑垃圾新增數量偏少。在這個階段，建筑垃圾基本上用來填埋溝壑，能夠在自然狀態下實現供求平衡，對人居環境的影響較小。

第二階段（2006—2013年）：探索積累、自我管理階段。自2006年起，河南省城鎮化進入了“快車道”，城鎮化率由2005年的28.9%上升至2006年的30.7%，2013年城鎮化率達到了42.4%。城鎮化率的不斷提高，同時也產生了大量的建筑垃圾，形成了“圍城”“堆山”“填河”等現象。但在建筑垃圾管理方面，仍處于地方探索階段，比如許昌等地進行了建筑垃圾管控，全省層面還沒有進行整體規劃和頂層設計。

第三階段（2014—2015年）：從探索積累階段向規范管理階段邁進。在各地積極探索、總結經驗的基礎上，河南省于2014年在許昌市召開建筑垃圾現場會，總結了建筑垃圾規范化管理和資源化利用經驗，分析存在問題，提出了新的工作重點。2015年7月，以河南省被列為建筑垃圾資源化利用“試點省”為契機，河南省人民政府出臺了《關于加強城市建筑垃圾管理促進資源化利用的意見》（以下簡稱《意見》），提出了城市建筑垃圾管理和資源化綜合利用的指導性意見，明確了目標任務，細化了整治舉措。由此，河南省城市建筑垃圾管理和資源化利用向規范管理階段邁進，為下一步系統推進建筑垃圾系統化利用工作提供了制度依據。

第四個階段（2015年至今）：規范管理、快速發展階段。2015年8月份以來，河南省出臺了一系列城市建筑垃圾管理和資源化文件?！逗幽鲜〗ㄖ芾砗唾Y源化利用試點省工作實施方案》《關于加快建筑垃圾運輸車輛自動密閉改裝和公司化運營的通知》《關于印發〈河南省建筑垃圾計量核算辦法〉的通知》《城鎮道路建筑垃圾再生集料路面基層施工技術規范》等，為城市建筑垃圾資源化綜合利用提供了政策保障。到2017年河南建筑垃圾資源化利用率達到50%，基本探索出“河南經驗”的建筑垃圾管理和資源化利用模式。

1.2 現行管理模式

為了有效解決建筑垃圾問題，河南省堅持制度先行、整體推進，積極運用市場化手段，推進建筑垃圾資源化利用工作，探索出“河南經驗”。主要體現在三個方面。

一是頂層設計，制定建筑垃圾管理總戰略。河南省先后出臺一系列建筑垃圾管理與促進資源化利用的政策文件，為河南省建筑垃圾管理和資源化規范利用、超前發展奠定了堅實基礎。

二是政府主導，積極調動多方參與?；咀裱罢l產生誰付費、誰處置誰受益”的原則，由政府主導，充分利用市場化手段，積極調動市場和社會力量的參與，逐步形成布局合理、管理規范、技術先進的建筑垃圾資源化利用體系。

三是創新市場化處置機制。一方面，形成政府主導、市場運作、社會資本參與的建筑垃圾資源化利用的機制。另一方面，建立健全收費機制，對產生建筑垃圾的單位按規定征收垃圾處理費，收費標準按照“補償垃圾收集、運輸和處理成本，合理盈利”的原則進行核定。

1.3 典型經驗，示范帶動

經調研分析，選取許昌市建筑垃圾管理和資源化利用經驗，闡述政府對建筑垃圾資源化處置政策以及實施效果。作為中原城市群唯一、全國首批“無廢城市”建設試點城市之一，許昌市建筑垃圾管理和資源化利用一直走在全省前列。近年來，許昌以“無廢城市”建設試點為契機，緊抓“推進重點項目、創新制度模式、強化宣傳引導”三個著力點，認真落實“制定一套標準、探索一種模式、落地一個產業”的工作理念，打造出“政府主導、市場運作、特許經營、循環利用”的建筑垃圾管理和資源化利用的“許昌模式”。許昌在建筑垃圾綜合治理方面，實現了每年處理建筑垃圾450萬 t左右，資源化再利用率達95%以上，將建筑垃圾變廢為寶。

2 河南省建筑垃圾資源化利用面臨問題及根源分析

2.1 面臨問題

河南省在推動建筑垃圾管理和資源化利用方面取得了較好的成效，但也存在一些薄弱環節亟待改善。主要體現在三個方面。

一是協調聯動機制有待建立健全，垃圾管理水平有待提高。建筑垃圾管理工作環節復雜，涉及部門繁多，需要跨部門監管。截至目前，河南省還沒有建立起部門協作機制，很難建立從垃圾產生到清運、處理、資源化利用的全過程監管體系，加之管理職責不清晰、責任不明確，建筑垃圾還存在環境污染和安全隱患等問題。

二是缺乏科學規范的垃圾處置場所管理制度。目前，河南省雖然建立了多處消納場（點）集中處置建筑垃圾，但大多數是臨時場所，并沒有完善的規劃方案，尚未建立科學、統一、規范的處置場所管理制度。這就導致大量的建筑垃圾無法及時處理，隨意投放垃圾現象嚴重。

三是多方參與的積極性不高。從具體實踐來看，建筑垃圾管理呈現出“上熱、中溫、下涼”的特征，各方主動參與建筑垃圾規范管理的責任感不強。盡管河南省出臺了《意見》，但各地推動落實的熱情并不高漲，市場力量投入建筑垃圾資源化產業的主動性不夠高，市場化手段單一。

2.2 根源分析

一是制度機制不夠完善。在《意見》的基礎上，陸續出臺了《河南省建筑垃圾管理和資源化利用“試點省”工作實施方案》《河南省建筑垃圾計量核算辦法》等配套政策文件，但在建筑垃圾收費方面尚未制定統一的收費標準，社會約束力較弱。在工作機制方面，盡管出臺了《深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的意見》，建立主體責任工作機制，但并沒有明確涉及部門的職責分工，尚未形成強大的領導核心，導致部分部門存在觀望心理，工作積極性不高。

二是政策執行監督力度不足。一方面，建筑垃圾的管理缺少統籌規劃，在城市規劃中僅僅提到建筑垃圾管理，但如何實施及其有效的操作辦法并沒有給出具體的政策指導，造成建筑垃圾、資源化利用沒有落到實處。另一方面，由于建筑垃圾處置項目產生的經濟效益偏低，各地對建筑垃圾項目建設缺乏主動性，工作方案的制定沒有科學性，對工作落實缺乏政策支撐。而且在具體的政策執行過程中，既沒有嚴格執行特許經營協議，也沒有對建筑垃圾再生產品提出具體的政策支持措施。

三是社會資本參與度不高。從施工單位角度看，一些企業為了盡可能地節約經營成本，在施工過程中沒有有效控制建筑垃圾，后期也不注意對建筑垃圾進行規范清理，往往導致沿路拋撒、隨意傾倒等違規現象。從減量化處理角度看，由于建筑垃圾資源化、減量化項目缺乏一定的經濟效益，難以有效滿足社會資本的投資需求，加上政策支持力度不高，市場發育程度也有待提升。從綠色建筑產業發展角度看，建筑垃圾資源化利用率、產業集聚發展水平相對較低，資源再生產品缺乏市場認可，不利于延伸綠色建筑產業鏈條。

四是政策宣傳不到位。但建筑垃圾管理是一項綜合性事務，涉及責任主體眾多，政策宣傳還要進一步加強。在建筑業生產過程中，企業往往將建筑垃圾視為廢棄物，加上建筑垃圾再生產品的推廣宣傳力度不夠，缺乏強有力的政策支持，降低了建筑垃圾資源化利用率。

3 河南省建筑垃圾資源化利用的政策建議

3.1 抓好建筑垃圾管理整體規劃和制度有效供給

在宏觀規劃層面，根據河南建筑垃圾分布情況，綜合考慮到各地經濟的發展水平，從頂層設計上明確建筑垃圾減量處理的總體目標、遵循原則、實施路徑等內容，從財政補貼、財稅優惠、金融支持等方面做出具體部署，從制度層面有力推進建筑垃圾源頭減量化、資源化利用工作。在具體實施階段，綜合考慮建筑垃圾及城市發展水平等因素，準確預測建筑垃圾的產生量，并對建筑垃圾進行分類管理，推動建筑垃圾資源化利用行業發展。另外，對采用新型綠色再生制品的企業給予一定的低息貸款;對從事建筑垃圾綜合利用開發的相關產業給予相應的稅收優惠等，在經濟政策層面給予支持，有效促進建筑向綠色循環產業發展。

3.2 抓好常態化聯合監督

從政府層面，構建由住建、發改、公安等部門組成的聯合執法協作機制，定期召開會議，強化協商協作，推動信息共享，研究建筑垃圾管理工作的具體情況，分析在執法過程中遇到的困難問題，加大對重點地區、重要時點的建筑垃圾檢查力度，并提出有效的解決措施。特別是，住建部門應深入建筑市場，分析建筑垃圾排放情況，實行核準制，引導建筑企業嚴格遵守建筑垃圾管理各項規定，從源頭管控建筑垃圾生產排放。從行業自律層面，對行業從業人員加強思想教育、行為約束，并在建筑垃圾清運、協助政府做好建筑垃圾隨意傾倒等違法行為發揮積極的作用。從監督手段層面，充分發揮信息化的優勢，積極推動“互聯網+執法”模式，注重大數據分析，綜合研判建筑垃圾的生產、運輸、消融、資源化利用、無害化處置等環節的工作情況，改變以往“單兵作戰”的方式，讓數據成為檢查監督的重要依據。

3.3 完善市場化運作機制

建筑垃圾資源化，還需要更好地發揮市場機制的重要作用，創新市場化運作模式，持續提升社會資本參與的吸引力。一是大力推廣特許經營制度，通過公開招標的方式，引入市場機制，引導更多的社會資本參與到建筑垃圾消融場所、處理設施等基礎設施的建設上來，按照“誰產出、誰付費”原則，允許特許經營單位收取建筑垃圾收集清運費和處置費，用來彌補建筑垃圾處置成本。二是推動完善建筑垃圾收費制度，將建筑垃圾生產與社會服務掛鉤，建筑垃圾生產得越多付費就越高，從根本上約束建筑單位生產垃圾的不良行為，從供給側層面倒逼建筑生產商改進生產技術，采用綠色建筑配料，降低建筑垃圾的生產規模。收費標準應當根據河南省各地經濟發展水平，精準核算建筑垃圾處理費用，同時加強聯合監管機制，確保建筑垃圾收費管理規范科學。

3.4 抓好政策解讀宣傳

建筑垃圾與企業、居民的生產生活模式密切相關，形成綠色低碳的生產生活模式對于建筑垃圾減量化處理至關重要。一是加大推廣綠色建筑發展理念，倡導建筑企業深入踐行綠色發展理念，在實際生產過程中以技術創新推動綠色建筑發展，減少建筑垃圾排放，引導更多的建筑生產者自覺自律降低建筑垃圾生產，盡可能地降低生產生活行為對生態環境的影響。二是加大扶持政策宣傳力度，對出臺的稅收優惠、政府采購等政策進行專題解讀、廣泛宣傳，鼓勵引導廣大群眾購買建筑垃圾再生產品，從消費環節提升建筑垃圾資源化利用的積極性，形成良好的社會氛圍。

4 結語

綜上所述，建筑垃圾資源化利用關乎建筑業轉型升級，關乎生態環境保護，是推動河南經濟社會高質量發展的重要舉措。經過積極探索，河南省采取有力舉措，形成建筑垃圾管理和資源化利用的“河南經驗”，但也存在建筑垃圾監管不到位、建筑垃圾消容能力不足、社會資本參與度不高等問題，嚴重制約了建筑垃圾資源化綜合利用的實際效果。鑒于此，筆者建議應堅持關口前移、源頭治理，堅持把建筑垃圾資源化利用納入城市總體規劃當中，加強政策宣傳力度和經濟扶持力度，動員多方力量推動建筑垃圾管理和資源化利用水平的整體突破和躍升。

參考文獻：

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[5]徐夢周，呂鐵.數字經濟的浙江實踐：發展歷程、模式特征與經驗啟示.政策瞭望[J]. 2020（2）：49-53.

收稿日期：2021-12-21

基金項目：河南科技智庫調研課題“河南省建筑垃圾減量化策略與措施研究”（HNKJZK—2021—07C）。

作者簡介：袁媛（1980—），女，碩士，副教授，研究方向：建筑信息化;劉敏（1994—），女，碩士，研究方向：科技政策、科技傳播。

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