業主采用工程總承包應關注的幾個問題

撰文／丁繼勇 林欣 楊志勇

工程總承包是國際上廣受推崇的工程項目組織實施方式（亦稱項目交付方式）之一，在國際上開始流行于20 世紀80年代后期，并在隨后的30 多年內應用范圍不斷擴大。其中，作為一種經典的工程總承包模式，設計—建造（Design-Build，DB）已成為發展最快、最為流行的項目交付方式之一。根據美國設計—建造學會（Design-Build Institute of America，DBIA）和FMI（Fails Management Institute）公司的聯合預測，到2025年，美國采用DB 模式的項目支出占比將達47%。

早在20 世紀80年代初，我國就開始學習和應用工程總承包模式。經過近40年的發展，工程總承包模式雖然在房屋建筑和水利建設等領域的應用案例并不多見，但在我國石化、電力等行業卻得到了廣泛應用，因為基于業主視角，在條件具備時應用工程總承包模式，是提高工程投資效益的重要途徑之一。本文就當前業主采用工程總承包模式應關注的幾個重要問題進行詳細介紹。

業主如何正確理解工程總承包模式

多年來，我國一直在積極推行工程總承包，國家和地方層面也先后發布大量工程總承包相關政策文件，但業主對工程總承包具體內涵的理解仍存在較大差異，主要體現在工程總承包的具體范圍、計價方式等方面。

工程總承包就是EPC嗎

近年來，國家進一步大力推行工程總承包，使得這個并不新穎的概念再一次大熱。實踐中，各行業的建設領域也出現了越來越多自稱實行了“工程總承包”的項目，但是，這些項目是否真正能稱為工程總承包項目，取決于我們如何界定工程總承包的本質內涵。

自20 世紀80年代我國提出工程總承包概念以來，其內涵不斷變遷。2019年12月發布的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（下稱“《管理辦法》”）指出，“工程總承包是指承包單位按照與建設單位簽訂的合同，對工程設計、采購、施工或者設計、施工等階段實行總承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式?！边@是目前我國最新政策文件中工程總承包的權威定義。這一定義之下的工程總承包，其承包內容至少包含設計和施工，并強調了“對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責”，這實際上涵蓋了國際上的DB 和設計—采購—施工（Engineering- Procurement-Construction，EPC）兩種經典模式。其中，DB可認為是工程總承包最為基本的模式。

DBIA 認為，DB 是指由一個組織——DB 團隊與項目業主簽訂單一的合同，為業主提供設計和施工服務，從概念設計到項目完成，都是一個實體、一個合同、一個統一的工作流程。與DB 相比，EPC 的概念在我國應用更為廣泛，僅從字面上看，EPC 是從DB 的“設計施工總承包”擴展為“設計、采購和施工總承包”。從FIDIC 系列合同條件來看，DB 和EPC 分別有其對應的標準化合同條件，即黃皮書和銀皮書，而從它們的歷史淵源看，EPC 可視為是DB的一種衍生模式。

然而，目前國內實踐中習慣將工程總承包項目稱為EPC 項目，這從一個側面表明工程界存在對工程總承包的片面認識。實際上，與國內不同，國際上DB 概念的應用更為普遍，美、英等發達國家的相關機構都發布了與DB 相關的合同示范文本。而為了更好地與國際接軌，我國工程總承包相關政策文件也一直涵蓋了DB和EPC 等模式。此外，我國石化、交通、水利等不同行業，以及不同省市對工程總承包的界定及理解也存在差異。

工程總承包的核心要義是什么

從承包范圍來看，2019年以前相關政策文件對工程總承包的承包范圍描述不太明確，不同部委的文件也存在差異。按早期的描述理解，施工總承包也算工程總承包的一種。2003年后，住房和城鄉建設部相關政策文件基本將工程總承包的承包范圍描述為“對設計、采購、施工（含竣工試驗）、試運行等實施階段，實行全過程或若干階段的工程承包”，直到2019年發布的《管理辦法》才將其調整為“對設計、采購、施工或者設計、施工等階段實行總承包”，這實際上就進一步明確了工程總承包的承包范圍至少包括設計和施工階段。

而按照國際慣例，根據總承包方介入的時點、工作內容、工作深度的不同，工程總承包一般分為經典模式和衍生模式。其中，經典模式包括工程實踐中常用的DB 和EPC，衍生模式則有交鑰匙（Turnkey）和設計—采購—施工管理（Engineering-Procurement-Construction Management，EPCM）等。因此，國內工程總承包的承包范圍已同國際基本接軌。

縱觀工程總承包的概念變遷，要理解其核心要義，仍可從最基本的工程總承包模式——DB 入手，借鑒發達國家經驗進行分析。例如，美國建筑師協會（AIA）和美國總承包商協會（Associated General Contractors of America，AGC）聯合編纂的項目交付方式初級讀本給出了DB 的定義性特征和典型性特征，其中判別DB 的定義性特征包括兩個：一是“兩個主要參與方”，即業主和DB 總承包方（Design-Build Entity）；二是“一個合同”，即業主和總承包方之間的DB 合同。

將上述關于DB 的闡釋與國外主流機構對EPC 的定義、我國對工程總承包的最新定義進行對比可以發現，它們均強調兩點：①設計與施工的一體化；②合同關系的單一性。因此，上述兩點就可理解為工程總承包的核心要義，也正是工程總承包區別于傳統設計—招標—建造（Design-Bid-Build，DBB）模式的顯著標志。而這兩點之間是彼此對應的，只有總承包方同時負責對設計和施工等階段的執行，才能在同一個合同里明確總承包方對相應階段“全面負責”，總承包方也才能發揮自身整合統籌方面的綜合能力優勢，通過設計施工的深度融合開展工程優化，實現項目價值增值。

根據上述工程總承包的核心要義，目前國內真正意義上的工程總承包項目可能較為少見，聯合體總承包方“聯而不合”、設計施工“各自為戰”、業主仍然“大包大攬”或“假借EPC 之名行特殊目的之實”等“假工程總承包”現象時有發生。

只有總價合同才是工程總承包嗎

受FIDIC 銀皮書等方面的影響，工程界常將工程總承包與固定總價合同相關聯，認為工程總承包就是固定總價，采用價格一筆包死的合同就是工程總承包，這是典型的混淆了合同計價方式和工程承包模式兩個概念造成的理解偏差。本質上，工程總承包是對工作內容或階段的承包，而不是對價格或成本的承包。因此，工程總承包的最大優勢并不在于是否采用固定總價合同，而在于其將工程設計和施工進行融合（設計與施工一體化），然后發包給一個總承包方（如DB 總承包方），這為總承包方開展工程優化提供了平臺和空間。

當然，對于工程總承包項目，采用何種合同計價方式（如單價合同或固定總價合同等），關系到如何在合同雙方之間進行收益和風險分配，將會對總承包方優化工程的積極性產生較大影響，這本應結合項目具體特征確定相匹配的計價方式。而FIDIC 銀皮書推薦采用固定總價合同，也僅是針對工程總承包模式之一的EPC 所推薦使用的合同示范文本的約定，并不適用于所有工程總承包項目。

事實上，最新的2017 版FIDIC 銀皮書的注釋（Notes）中，也明確指出不適合采用銀皮書的三種情形。然而，不適合采用銀皮書，并不代表不適合采用工程總承包。對于不適合采用銀皮書的情形，銀皮書本身就明確建議可以采用FIDIC 黃皮書，對應的就是DB 模式，仍然屬于工程總承包。理論上，在銀皮書的背景下，采用固定總價合同將大部分風險轉由總承包方承擔，其是與銀皮書所適用的情形相適應的。而通過對銀皮書和黃皮書進行比較，我們會發現兩者在業主與總承包方雙方的風險分配問題上就存在較大差異。因此，不同類型的工程總承包項目，其是否采用固定總價合同，應根據項目具體特點決定。

在我國，正是由于片面地將工程總承包等同于FIDIC 銀皮書對應的EPC，因而就認為工程總承包必然采用固定總價合同，進而認為工程總承包只適用于不確定性較小的工程項目，這在一定程度上窄化了工程總承包的內涵并制約了其實際應用范圍。實踐中，一些不確定性較大的項目可能更適合采用工程總承包，因為不確定性大，意味著潛在優化空間大，而工程總承包通過設計與施工的一體化正好提供了優化平臺，只要總承包方有能力并愿意付諸努力積極優化，就能將潛在優化效益變為現實。而為了激發總承包方的這種優化積極性，我們就需要突破傳統固定總價合同框架，設計更匹配的合同計價方式，以合理分配收益和風險。

業主為什么要采用工程總承包

站在不同的角度，實行工程總承包具有不同的意義。從宏觀上看，實行工程總承包，有利于實現設計、施工等階段工作之間的深度融合，有利于發揮總承包方的技術和管理優勢，提高工程建設水平，也有助于與國際接軌，服務于 “一帶一路”倡議和“走出去”戰略。而站在業主的視角，采用工程總承包的終極目的，是為了提高工程項目建設效益和效率，實現項目價值增值，或者實現業主的目標偏好。在不同情境下，業主偏好和需求可能存在差異，因而實行工程總承包的具體緣由也有所不同。

在當今VUCA 時代，業主主導的大型工程項目，尤其是海外工程項目，面臨更多、更大風險。業主因專業能力相對有限或協調能力不足，往往難以獨自高效應對風險。因此，業主會希望擁有全過程管控能力的總承包方對設計、施工等相應階段全面負責，與其共同承擔風險，或降低其協調工作量，甚至愿意為此支付更高價格。由于總承包方是單一責任主體和單一利益主體，此時業主僅需做好面向單一總承包方的宏觀管控，而將更多注意力放在市場、融資等重大戰略問題的決策上。

總之，工程總承包模式順應了工程項目本身及其建設環境條件的新發展趨勢，以及這種趨勢下業主的多種現實需求。但業主也應注意到，盡管存在種種推動力，但也須保持理性，在合適的時間、合適的地點和合適的條件下將工程總承包模式應用到合適的項目中，并要選擇合適的具體運作方式。

實踐中，一些不確定性較大的項目可能更適合采用工程總承包，因為不確定性大，意味著潛在優化空間大，而工程總承包通過設計與施工的一體化正好提供了優化平臺，只要總承包方有能力并愿意付諸努力積極優化，就能將潛在優化效益變為現實。

業主如何組織好工程總承包

工程項目的組織實施過程就是業主和相關參建單位之間的一系列交易過程。從交易的視角看，業主要組織實施好一個工程總承包項目，需要全面考慮該項目的交易客體、交易主體、交易合同和交易環境等核心交易要素的具體特征，并做好相應安排。

對于交易客體即工程實體及其形成過程中的設計、施工等各項任務，業主要分析其具體特征；對于交易主體，主要應明確潛在總承包方的綜合能力和業主自身的管理水平，分析潛在的總承包方競爭程度和可能的組織方式，評估潛在的總承包方的能力是否能滿足項目需求，以及如何選擇總承包方；對于交易合同，業主要考慮如何設計工程總承包合同條件，如何通過合同條款進行收益和風險的合理分配等；對于交易環境，業主有必要研究項目所在地的市場環境和政策環境，如當地的營商環境、當地對工程總承包的政策規定等。

選擇何種合適的工程總承包范圍及運作方式

在決定采用工程總承包后，業主應結合工程項目的具體特點，確定工程總承包的具體范圍。在我國，不同行業工程項目的特點不同，建設程序及相關政策也存在差異。相應地，工程總承包的具體承包范圍和運作方式也不盡相同。

例如，對政府投資的水利工程項目而言，初步設計階段前的工程總承包就在目前我國政策層面上是不被允許的，而在初步設計后或技術設計/招標設計后實施工程總承包的情形在實踐中都存在。又如，石化行業常在初步設計后應用EPC 模式，而水利行業在技術設計/招標設計后應用DB 模式的較多。因此，采用什么樣的工程總承包運作方式，具體承包范圍是什么，需要結合項目本身特征、所在行業市場及相關政策情況，以及業主自身特征確定。

如何確定總承包方及其組織方式

為真正做到工程總承包，首先，業主需要合理確定總承包方?？偝邪綉獮槊鞔_的單一責任主體和單一利益主體，能夠以系統化的全局思維看待問題，并統籌決策；總承包方是擁有全過程管理能力的專業性團隊，能夠獨立進行設計、施工等一體化工作，具備一套完整的項目管理體系等。業主要確定合適的總承包方，需要在招標機制設計時綜合考慮上述方面。

其次，總承包方是采用單一主體承包，還是聯合體承包或總分包或后兩者相結合的方式，要考慮市場上潛在承包主體的總體實力和業主自身的控制偏好。

最后，如果采用聯合體承包，是選擇設計單位牽頭主導還是施工單位牽頭主導？從市場情況看，目前大型設計院在工程總承包市場中占有較大份額，但同時也開始涌現出一些高水平施工單位，他們在工程總承包領域取得突出業績，甚至超越了設計單位。實際上，設計單位牽頭或施工單位牽頭各有利弊。例如，設計單位牽頭具有身處價值鏈上游的優勢而更受業主歡迎，但很多設計單位存在施工管理人才不足的弊端。應該看到，在石化、水利等不同行業，設計單位和施工單位目前各有所長，而從發展的眼光看，兩者都將在實踐中積累經驗，無論誰牽頭，都要發揮優勢補足短板，最終目標是真正實現設計和施工的深度融合，將工程總承包的潛在增值優勢變為實際價值。

業主和總承包方之間是一種交易關系，這種關系受具體工程總承包合同的制約，因此業主在進行工程總承包合同設計時，要對收益和風險進行合理分配，以有效激勵總承包方充分利用設計與施工一體化優勢，通過設計工作和施工工作在專業上的互補和交叉融合，利用不確定性條件下的風險和機遇，實現工程優化收益，并通過共享收益實現雙方共贏。

業主如何與總承包方合理分配收益和風險

業主采用工程總承包，就需要適當放權，在選定合適的總承包方后，應給予總承包方應有的信任，將合同范圍內的工作交由總承包方承擔和負責。業主和總承包方之間是一種交易關系，這種關系受具體工程總承包合同的制約，因此業主在進行工程總承包合同設計時，要對收益和風險進行合理分配，以有效激勵總承包方充分利用設計與施工一體化優勢，通過設計工作和施工工作在專業上的互補和交叉融合，利用不確定性條件下的風險和機遇，實現工程優化收益，并通過共享收益實現雙方共贏。

對于收益和風險的分配，一定程度上取決于采用何種合同計價方式。目前，一種片面的觀點認為，工程總承包模式下，就應采用總價甚至是固定總價的合同計價方式。固定總價合同雖可激勵總承包方優化工程，但也會使其承受較大風險。因此，對于不確定性較小的工程項目，采用固定總價合同是合理的，但對于工程量風險較大的項目而言，盲目采用固定總價合同意味著總承包方可能面臨巨大虧損的風險，這可能反過來會影響業主對項目的實施計劃，造成雙輸的局面?？梢?，固定總價合同并不適用于不確定性較大的工程總承包項目。上文提及的《管理辦法》規定，政府投資的工程總承包項目應當合理確定合同價格形式，并沒有強制使用哪一種形式。因此，業主有必要針對工程項目特征選擇相匹配的合同計價方式，而非硬套總價合同。

業主采用什么樣的管理方式

為做好工程總承包，首先，業主應明確自身在工程總承包項目中的角色和職責，要基于項目戰略和合同約定對工程項目進行整體管控，推進項目進展，實現項目成功。其次，業主應正確看待總承包方的存在，選擇總承包方是為更好服務項目，總承包方是為其緩解工作壓力并與其共進退的合作者，而非對立者。最后，業主應當相信總承包方的專業能力，切不可事事躬親、事事干預，要給予其充分的發揮空間，主動地去為總承包方提供能力范圍內的支持。

那么，在工程總承包項目中，業主管理方式具體是采用自主管理，還是委托監理，抑或采用全過程工程咨詢的方式，需要看業主自身管理水平和相應行業咨詢市場發育情況，進而做出科學選擇。其中，全過程工程咨詢可彌補業主相關人員知識結構和經驗的缺陷，進而提升項目建設管理水平，保障項目的順利推進。同時，建筑信息模型（Building Information Modeling，BIM）等新一代信息技術，通過實現可視化、多專業協同設計，實現信息共享和高效管理，促進精益建造，為業主增強工程總承包模式下設計與施工一體化管理提供了高效工具，有助于項目的價值增值及交付優質工程。而業主如何促進BIM 在工程項目全生命周期中的深度應用，避免BIM 應用的碎片化，也是需要一并考慮的問題。

結語

工程總承包是學術界和實務界關注的熱點話題。目前，一些業主對工程總承包仍存在較多片面認識，需要進一步加以糾正。工程總承包是工程承發包模式大家族中的一種，本身又可分為DB 和EPC 等經典模式及EPCM 等衍生模式。我國工程總承包在積極與國際接軌的同時，不應受限于國外的EPC/DB 標準化合同條件，而應結合我國國情和國內工程項目特點，開展工程總承包本土化模式創新。

工程總承包具有設計與施工一體化的基本特征，這決定了總承包方可通過設計與施工的深度融合，開展工程優化，提升項目建設效率，實現項目價值增值。但由于工程項目具有單件性，實踐中，工程總承包并不適合于所有項目，業主需要結合自身需求和項目具體特征進行分析論證。業主在組織實施工程總承包項目時，要針對項目具體情況，選擇合適的工程總承包模式及運作方式，以合理機制選擇合適的總承包方及其組織形式，在業主與總承包方之間合理分配收益和風險，選擇恰當的業主管理方式，保障項目順利推進。