海洋生物多樣性養護國際法規制的碎片化：現實成因、法律困境與解決路徑

蔣小翼 高天義

海洋生物多樣性養護是國際海洋法的熱點問題，目前，國際社會正在《聯合國海洋法公約》（以下稱《海洋法公約》）和《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity，以下稱 “CBD” ）兩個不同的框架下推進國際造法新進程。①參見鄭苗壯、劉巖、徐靖：《〈生物多樣性公約〉與國家管轄范圍以外海洋生物多樣性問題研究》，《中國海洋大學學報（社會科學版）》2015年第2期，第40頁。根據《海洋法公約》進行的國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性（Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction，以下稱 “BBNJ” ）養護和可持續利用問題的國際談判已歷經特設工作組、籌備委員會和政府間會議階段，海洋生物多樣性養護是其核心內容。與此同時，部分CBD 締約方在談判中提出，通過 “2020 后全球生物多樣性框架海洋目標” 將CBD 的適用范圍擴展至國家管轄范圍外海域（Areas Beyond National Jurisdiction，以下稱 “ABNJ” ）。這無疑將與BBNJ 協定產生一定的交叉與重疊，其工作成果可能導致潛在的法律沖突，進而影響海洋生物多樣性的養護效果。

BBNJ 協定與CBD 締約方會議之間的職權沖突反映了海洋生物多樣性養護領域的國際法規制碎片化困境。截至目前，國內外學者已經就國際法碎片化和全球海洋治理的碎片化等問題進行了深入研究，并取得了系統性成果。然而，專門聚焦海洋生物多樣性養護領域國際法碎片化的研究仍較為有限。碎片化的國際法律機制會對海洋生物多樣性養護造成怎樣的影響、如何完善相關機制等問題仍不明確。本文試圖梳理當前涉及海洋生物多樣性養護的國際法律機制，闡明相關國際法規制碎片化的成因，并明確國際法規制碎片化造成的法律困境，最終為完善海洋生物多樣性養護機制提出一定的路徑選擇。

一、海洋生物多樣性養護國際法規制的碎片化表現

國際法的碎片化是指國際法體系內部各分支之間缺乏有機聯系與統一性，導致相關的原則、規則、制度在適用時產生不協調，甚至相互矛盾、沖突的現象。①參見莫世?。骸秶H法碎片化和國際法體系的效力》，《法學評論》2015年第4期，第120頁。海洋生物多樣性養護的國際法律文件缺乏統一性與聯系性，海洋生物養護主體多元且分別獨立運作，多種養護對象之間相互割裂，這些都反映出海洋生物多樣性養護相關國際法規制的碎片化。

（一）相關國際法律文件缺乏統一性與聯系性

長期以來，國際社會在漁業、航運、氣候變化等海洋生物多樣性養護相關領域進行了分散的立法活動。各部門的法律體系分別獨立運行和發展，在不違背國際強行法的情況下往往排除其他條約的適用，導致相關國際法律文件數量日趨龐大且不成體系。②參見劉曉瑋：《全球海洋治理架構的碎片化：概念、表征及影響》，《中國海洋大學學報（社會科學版）》2022年第2期，第26頁。目前，涉及海洋生物多樣性養護的國際法律文件主要有以下幾類：

1.全球框架性公約。全球框架性公約的締約方具有全球性，往往就某一問題提供了包括基本原則與具體措施在內的綜合性法律框架。目前，與海洋生物多樣性養護直接相關的全球框架性公約主要為《海洋法公約》與CBD，二者是分別獨立設計并發展的法律機制，具有不同的目標和宗旨。其中，包括執行協定在內的《海洋法公約》體系建立了系統的海洋環境保護制度，而CBD 則明確了締約方對其管轄海域生物資源的主權權利，并建立了包括就地保護、移地保護、公眾教育等在內的健全的保護機制。此外，《聯合國氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change，以下稱 “UNFCCC” ）目標中的 “增強生態系統對氣候變化的適應性” 揭示了其與生物多樣性養護之間的聯系。①《聯合國氣候變化框架公約》第2 條規定： “本公約以及締約方會議可能通過的任何相關法律文書的最終目標是減少溫室氣體排放，減少人為活動對氣候系統的危害，減緩氣候變化，增強生態系統對氣候變化的適應性，確保糧食生產和經濟可持續發展” 。然而，由于氣候變化和生物多樣性養護長期以來都被視為兩個問題，目前UNFCCC是否屬于海洋生物多樣性養護領域的框架性國際公約仍存在爭議。

2.區域性海洋環境保護條約。區域性海洋環境保護條約一般旨在保護特定海域生態環境，其制定者或締約方主要集中于某特定地理區域。涉及海洋生物多樣性養護的區域性海洋環境保護條約主要有《保護東北大西洋海洋環境公約》（Convention for the Protection of the Marine Environment and Coastal Area of the North-East Atlantic，以下稱 “OSPAR 公約” ）《東南大西洋漁業資源管理和保護公約》（Convention on the Conservation and Management of Fishery Resources in the South East Atlantic Ocean）、《防止北冰洋中部公海無管制漁業協議》（International Agreement to Prevent Unregulated High Seas Fisheries in the Central Arctic Ocean）、《中西部太平洋高度洄游魚類種群養護和管理公約》（Convention on the Conservation and Management of High Migratory Fish Stocks in the Western and Central Pacific Ocean）等。由于區域性海洋環境保護條約的締約方數量相對較少，且在地理上相對集中，所以各締約方較容易就特定環境下的海洋生物多樣性養護問題達成共識，區域性海洋環境保護條約也往往采取比全球框架性公約更為具體的措施。②See Jeff A. Ardron et al., The Sustainable Use and Conservation of Biodiversity in ABNJ: What Can be Achieved Using Existing International Agreements?49 Marine Policy 98(2014).

3.特定類型的海洋生物多樣性養護條約。特定類型的海洋生物多樣性養護條約主要包括 “約束特定人類活動” 和 “保護特定海洋物種” 兩類。其中， “約束特定人類活動” 的條約主要規范海洋捕撈、船舶航行等特定人類活動，如《控制和管理船舶壓載水與沉積物國際公約》（International Convention for the Control and Management of Ships’Ballast Water and Sediments）、《防止船舶造成污染國際公約》（International Convention for the Prevention of Pollution from Ships）、《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》（Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter）等。而 “保護特定海洋物種” 的條約主要規定了對特定物種的養護機制，包括《國際捕鯨管制公約》（International Convention for the Regulation of Whaling）、《保護南極海豹公約》（Convention on the Conservation of Antarctic Seals）、《南方藍鰭金槍魚養護公約》（Convention for the Conservation of Southern Bluefin Tuna）、《瀕危野生動植物種國際貿易公約》（Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora）等。由于相關國際立法呈現分散化態勢，危害海洋生物多樣性的人類活動的管制范圍與應受保護的海洋物種范圍存在交叉，并且二者很難被窮盡列舉，因而在各種特定類型的海洋生物多樣性養護條約之間存在著一定的法律沖突或空白。

4.其他軟法性文件。軟法性文件多以宣言、指南等形式存在，雖不具有強制性的法律拘束力，但其內容顯示了締約方的主觀傾向，具有一定的實際影響力。①參見何志鵬、申天嬌：《國際軟法在全球治理中的效力探究》，《學術月刊》2021 年第1 期，第103頁。目前，涉及海洋環境保護的軟法性文件有《世界自然憲章》（World Charter for Nature）、《關于人類環境的斯德哥爾摩宣言》（Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment）、《關于環境與發展的里約熱內盧宣言》（Rio Declaration on Environment and Development）等，專門適用于海洋生物多樣性養護的軟法性文件如《關于海洋生態系統負責任漁業的雷克雅未克宣言》（Reykjavik Declaration on Responsible Fisheries in the Marine Ecosystem）。這些軟法性文件明確了國際社會保護海洋生物多樣性、采取預防措施養護生態環境等共識，并為有拘束力法律文件的出臺提供了一定借鑒。

（二）養護主體多元且分別獨立運作

隨著國際社會的演變，目前在全球范圍內對海洋生物多樣性進行養護的主體十分多元，按法律地位可分為政府間國際組織、國際非政府組織和國家三類。其中，政府間國際組織又包括全球性國際組織、區域性國際組織兩種，政府間全球性國際組織有聯合國、國際海事組織、國際海底管理局、國際捕鯨委員會等，政府間區域性國際組織則有OSPAR 委員會、中西部太平洋漁業委員會等。涉及海洋生物多樣性養護的國際非政府組織包括世界自然基金會、世界自然保護聯盟、綠色和平組織等。除此之外，沿海國對其管轄海域享有排他的管轄權，可自行制定適用于其管轄海域的生物多樣性養護措施，各國對其航行在公海上的船舶也享有管轄權。上述多元主體的職能與管轄范圍存在一定的交叉與重疊。多元主體分別獨立運作并代表不同的利益，在推動海洋生物多樣性養護的同時，也帶來了一定的混亂。②See Elisabeth Druel & Kristina M. Gjerde, Sustaining Marine Life Beyond Boundaries: Options for an Implementing Agreement for Marine Biodiversity Beyond National Jurisdiction under the United Nations Convention on the Law of the Sea,49 Marine Policy 91(2014).

（三）各種養護對象之間相互割裂

在現有機制下，整體的海洋生態系統被人為進行了分割，這使得各種海洋生物多樣性養護對象之間相互割裂。一方面，目前的海洋空間劃分導致了養護對象的空間性割裂?！逗Ｑ蠓üs》將整體的海洋劃分為內水、領海、專屬經濟區、大陸架、公海和國際海底區域等海域。各海域適用不同的法律制度，且各種法律制度之間并不完全兼容，從而導致了海洋物種、種群和生態系統的空間性割裂。另一方面，受技術條件等因素的限制，實踐中，各主體往往根據經濟價值、豐富度、生存的危險性等標準對海洋物種進行區分，針對不同的海洋物種制定差別化的養護措施，而缺乏針對非目標物種的保護措施。①See Robin M. Warner, Conserving Marine Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction:Co-evolution and Interaction with the Law of the Sea,6 Frontiers in Marine Science 4(2014).因此，作為養護對象的魚類、珊瑚、水鳥、鯨類等海洋物種是相互割裂被單獨保護的，而不是充分考慮各海洋物種間的相互作用，將該特定物種作為整體生物多樣性的一部分采取保護措施。各種海洋物種、種群和生態系統被人為割裂，也是相關國際法規制碎片化的重要表現。

二、海洋生物多樣性養護國際法規制碎片化的現實成因

（一）海洋生物多樣性養護問題具有復雜性與交叉性

生物多樣性是生物及其與環境形成的生態復合體以及與此相關的各種生態過程的總和，由遺傳（基因）多樣性、物種多樣性和生態系統多樣性三個層次組成。②參見生態環境部：《生物多樣性概念和意義》，https://www.mee.gov.cn/home/ztbd/swdyx/2010sdn/sdzhsh/201001/t20100114_184321.shtml，2022年9月14日訪問。CBD 明確了生物多樣性養護的三大目標，即保護生物多樣性、持久可持續利用其組成部分以及公平合理分享由利用遺傳資源而產生的惠益。③參見《生物多樣性公約》第1條。生物多樣性養護問題本身具有一定的復雜性和交叉性，這是相關國際法規制呈現碎片化特征的現實原因。

海洋生物多樣性養護問題的復雜性主要體現在以下兩個方面：首先，海洋空間廣闊，物種豐富且各種海洋生物及海洋生態系統間的相互作用極其復雜，但人類對海洋的認知相對于陸地而言較為有限。海洋約占地球表面積的71%，最深處可達11000 多米，廣闊的海洋孕育了多樣的海洋物種、種群與生態系統，目前有記載的海洋物種共有20 多萬種。④See UNESCO, Ocean Life: The Marine Age of Discovery, https://www.unesco.org/en/articles/ocean-lifemarine-age-discovery,visited on 22 November 2022.然而，由于自然、技術等因素的制約，人類對海洋生物多樣性的認識，尤其對深遠海生態系統的探索仍面臨巨大挑戰。其次，海洋是一個相互連通的整體，受洋流運動與海洋物種遷徙影響，海洋生態系統間的連通性較陸地生態系統而言更為明顯，這要求將海洋環境視為一個整體加以保護。然而，國家間的利益沖突導致各國很難接受統一的海洋環境標準，各國的海洋環境治理立場也存在差異，因此，很難在國際社會形成海洋環境治理合力。海洋環境保護還受到經濟成本和科技條件的限制。這些都加劇了海洋生物多樣性養護問題的復雜性。

海洋生物多樣性養護問題還具有交叉性，涉及漁業活動、船舶航運、氣候變化等多個相互交叉的領域。例如，海洋生物資源的可持續利用與漁業活動存在密切聯系。漁業活動可能會直接影響海洋物種的分布情況及種群結構。大多數漁業活動都具有選擇性，這可能會在數量、大小和年齡分布等方面改變物種特征，導致其遺傳基因庫或種群結構變化，從而影響海洋生物的長期可持續利用。①See George W. Boehlert, Biodiversity and the Sustainability of Marine Fisheries, 9 Oceanography 28(1996).同時，氣候變化是影響海洋生物資源可持續利用的重要因素，即使平均溫度的微小變化也會對海洋生態系統產生重大影響。②See Robin Warner, Oceans in Transition: Incorporating Climate-Change Impacts into Environmental Impact Assessment for Marine Areas Beyond National Jurisdiction,45 Ecology Law Quarterly 31(2018).海洋生物多樣養護還與航運息息相關。船舶在航行過程中的污染物和壓艙水排放、噪聲污染和拋錨行為都會對海洋生態環境造成影響。此外，海洋基礎設施建設、國際貿易等相關領域也與海洋生物多樣性存在相互作用。海洋生物多樣性養護問題涉及多個不同的領域，而這些不同領域之間的法律機制分別獨立發展且缺乏協調，這是造成相關國際法規制呈現碎片化特征的重要原因。

（二）《海洋法公約》存在一定的時代局限性

《海洋法公約》為人類的海洋活動提供了基本的法律框架，但該公約在海洋生物多樣性養護方面存在一定的時代局限性，這是相關國際法規制呈現碎片化特征的主要原因。

首先，《海洋法公約》關于海洋生物多樣性養護和可持續利用的規定較為原則和模糊，且在公平合理分享海洋遺傳資源惠益方面存在空白?！逗Ｑ蠓üs》本身并未明確提及 “生物多樣性” 的概念，僅在專屬經濟區、公海、海洋環境的保護和保全等部分有若干適用于海洋生物多樣性養護和可持續利用的原則性規定。在專屬經濟區部分，《海洋法公約》概括性地規定了對專屬經濟區內生物資源，以及跨界海洋種群、高度洄游魚種、海洋哺乳動物、溯河產卵種群、降河產卵魚種、定居種生物的養護和利用制度；③參見《海洋法公約》第56、61、62、63、64、65、66、67、68條。在公海部分，《海洋法公約》明確了公海自由原則，并在第二節規定了公海生物資源的養護和管理制度；④參見《海洋法公約》第87、116、117、118、119、120條。在海洋環境的保護和保全部分，《海洋法公約》明確了 “防止和減少海洋污染” “不將損害或污染轉移或將一種污染轉變為另一種污染” 等原則，并規定了全球性和區域性合作、對發展中國家的技術援助和優惠待遇、海洋活動環境影響評價等內容。⑤參見《海洋法公約》第十二部分。此外，《海洋法公約》中還包含一些涉及海洋環境保護的原則性規定，這些規定對于保護海洋物種、種群和生態系統的多樣性具有一定的影響，但仍然較為抽象。①如《海洋法公約》第192 條規定， “各國有保護和保全海洋環境的義務” ；第195 條規定， “各國在采取措施防止、減少和控制海洋環境的污染時采取的行動不應直接或間接將損害或危險從一個區域轉移到另一個區域，或將一種污染轉變成另一種污染” ?？傮w來說，《海洋法公約》中關于海洋生物多樣性養護和可持續利用的概括性規定加劇了海洋生物多樣性養護領域的分散化立法活動，進而導致相關國際法律文件不成體系。

其次，《海洋法公約》采取了 “分區主義管理機制” ，將整體的海洋劃分為具有不同法律地位的海域。然而由于立法技術的有限性，加之自然條件和政治因素的影響，國際社會在締結《海洋法公約》時并未充分認識到對海洋環境進行整體治理的必要性，因此《海洋法公約》本身并未建立一套完善的協調機制，導致實踐中各種養護機制無法充分兼容。根據《海洋法公約》，領海、專屬經濟區等國家管轄海域由沿海國專屬管轄，而各國在公海享有平等的權利和義務，多元養護主體沒有強制性義務去兼容其他主體制定的養護機制。盡管《海洋法公約》在序言部分規定 “各海洋區域的種種問題都是彼此密切相關的，有必要作為一個整體來加以考慮” ，但是各種機制的協調效果往往依賴于國際法主體相互配合，因而《海洋法公約》中的 “分區主義管理機制” 不可避免地會導致一定的碎片化后果。②參見鄭志華、宋小藝：《全球海洋治理碎片化的挑戰與因應之道》，《國際社會科學雜志（中文版）》2020年第1期，第175頁。

（三）現有海洋生物多樣性養護機制的合作與協調效果不佳

在《海洋法公約》 “分區主義管理機制” 下，海洋生物多樣性養護主體呈現多元化，同時存在大量的機構和條約同時為海洋生物多樣性養護提供規范，各類全球性機制、區域性安排以及各國單獨制定的機制共同發揮作用，但其相互之間合作與協調的效果并不理想。實踐中，上述各種機制的目標和宗旨存在差異，多元養護主體間的利益和訴求也存在沖突。盡管在不同機制間已經建立起一定的協調與溝通機制，如CBD 第九次締約方會議決定同UNFCCC 下的技術轉讓專家組交流信息。③See CBD, Report of the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity on the Work of Its Ninth Meeting, https://www.cbd.int/doc/meetings/cop/cop-09/official/cop-09-29-en.pdf, visited on 8 December 2022.目前各項與生物多樣性有關的公約的秘書處負責人也正通過一個正式的聯絡小組定期舉行會議，以加強執行工作的協調與合作。④參見聯合國教科文組織，https://zh.unesco.org/themes/biodiversity/governance，2022 年11 月20 日訪問。但是，目前不同機制間的協調安排仍不夠普遍和完善，各種機制間的合作與協調往往依賴于各方自發進行。各類碎片化的機制共同發揮作用，而理性行為體傾向于追求自身利益的最大化或自身宗旨目標的實現，導致實踐中各主體規避治理成本、以全球風險的復雜性特征模糊治理責任。①參見王亞琪：《后實證主義視角下的全球治理機制碎片化及其管控》，《國際論壇》2022 年第2期，第144頁。在國際無政府和行為體自利的前提下，多元主體利益和訴求的差異在很大程度上限制著各類海洋生物多樣性養護機制的合作效果，因此，建立行之有效的協調和溝通機制仍任重道遠。

三、海洋生物多樣性養護國際法規制碎片化的法律困境

（一）全球框架性公約的適用范圍存在交叉和爭議

為了彌補海洋生物多樣性養護領域國際法的缺失，目前國際社會正在《海洋法公約》和CBD下推進國際造法新進程。然而，《海洋法公約》與CBD是獨立運行并發展的框架性公約，其中，《海洋法公約》適用于整體的海洋空間，而CBD 則適用于包括海洋物種在內的生物多樣性養護事項，兩者的適用范圍在海洋生物多樣性養護問題上存在交叉，進而引發了框架性公約的適用范圍爭議。

根據《海洋法公約》進行的BBNJ協定談判被視為當前海洋法領域最重要的立法進程。目前BBNJ 第五次政府間會議第一階段會議已經結束，其談判議題涵蓋海洋生物多樣性養護的主要方面。然而，CBD 作為生物多樣性管制的基本國際規范，其締約方會議內容同樣涉及海洋生物多樣性養護事項，這與BBNJ 的相關工作存在交叉，特別是CBD 框架下 “具有重要生態或生物學意義的海洋區域” （ecologically or biologically significant marine areas，EBSA）的適用可能與BBNJ 劃區管理工具制度產生沖突。此外，除到2030 年止保護30%海洋的數量目標外，各方對CBD 的適用范圍也存在分歧。CBD 第4 條規定了兩種適用情形：一是締約方管轄區域，二是受締約方管轄或控制的活動，而不論該活動發生在國家管轄海域還是ABNJ。在談判中，部分締約方以CBD 適用于締約方管轄或控制的活動為依據，要求通過海洋目標將CBD 的適用范圍擴展至包括ABNJ 在內的全部海洋，其他締約方則要求將CBD 適用的空間范圍嚴格限制在國家管轄區域，這反映出關于《海洋法公約》和CBD 兩個全球框架性公約的適用范圍爭議，即ABNJ 生物多樣性養護應優先適用《海洋法公約》體系還是CBD 體系。對該問題處理不當可能導致更嚴重的國際法碎片化問題。

（二）多元主體對部分規則與原則的解釋與適用存在較大主觀性

目前涉及海洋生物多樣性養護的各種法律文件不成體系，其締約主體和管轄事項存在交叉和重疊，同一事項可能會涉及多個相互沖突的法律文件。然而，在各個法律文件間往往缺乏明確的位階關系，并且由于涉及多個不同的部門和領域，不能簡單地適用 “新法優于舊法” 的原則，這導致實踐中多元國際法主體對各項法律文件的解釋和適用存在分歧，從而對相關國際法的確定性構成挑戰。①See Robin M. Warner, Implementing the Rule of Law for Nature in the Global Marine Commons:Developing Environmental Assessment Frameworks, https://ro.uow.edu.au/cgi/viewcontent.cgi?article=2057&context=lhapapers,visited on 15 December 2021.多樣化利益和訴求的存在則導致各主體易選擇適用相互沖突的法律文件，并且對同一國際法律文件的解釋也可能存在差異。實踐中，部分國際法主體通過碎片化的法律依據論證其主張的合法性，已對部分機制的有效實施產生了一定的影響。

例如，日本在退出《國際捕鯨管制公約》后援引《海洋法公約》下的專屬經濟區條款支持其捕鯨主張，阻礙了鯨目哺乳動物養護機制的有效實施。根據國際捕鯨委員會通過的《全球禁止捕鯨公約》與《南大洋海域禁止捕鯨公約》，全世界范圍內的商業捕鯨都被禁止。日本作為傳統的捕鯨大國，在2014年南極捕鯨案后要求恢復商業捕鯨未果。②參見劉恩媛：《從日本退約談鯨魚法律保護問題》，《中國海洋大學學報（社會科學版）》2019 年第4期，第59頁。2019年6月30日，日本宣布退出國際捕鯨委員會，并提出恢復在其領海和專屬經濟區內的商業捕鯨。③參見人民網，http://industry.people.com.cn/n1/2019/0705/c413883-31215121.html，2022 年12 月8日訪問。日本宣稱此舉符合國際法，其依據是根據 “條約的相對效力原則” ，在日本退出《國際捕鯨管制公約》后，該條約就不再對日本具有法律效力，日本也就不再受 “禁止商業捕鯨” 的限制。④See International Whaling Commission,https://iwc.int/permits,visited on 8 December 2022.日本認為，根據《海洋法公約》下的領海和專屬經濟區制度，日本享有對其管轄海域內生物資源的主權權利，包括其中的鯨魚種群，因此其可以在管轄海域從事商業鯨魚。⑤See China Daily, https://www.chinadailyhk.com/articles/240/132/198/1545810349286.html, visited on 8 December 2022.然而，《海洋法公約》第65條規定，在專屬經濟區內 “各國應進行合作，以期養護海洋哺乳動物，在有關鯨目動物方面，尤應通過適當的國際組織，致力于這種動物的養護、管理和研究” ；第120 條規定，《海洋法公約》第65條的規定也適用于養護和管理公海的海洋哺乳動物，因此，各國應合作養護位于其專屬經濟區內的海洋哺乳動物，尤其是鯨目動物。日本對其管轄范圍內鯨目動物的主權權利與《海洋法公約》的哺乳動物特別保護規定產生了沖突。而日本對《海洋法公約》部分條款的不當解釋與適用，阻礙了鯨目動物保護國際法律機制的有效運行。

（三）有損海洋生物多樣性整體養護目標的實現

《海洋法公約》在序言部分規定， “各海洋區域的種種問題都是彼此密切相關的，有必要作為一個整體來加以考慮” 。海洋生態系統具有很強的連通性，對海洋生物多樣性進行養護要充分考慮海洋環境的整體性。⑥See Konrad Jan Marciniak, New Implementing Agreement under UNCLOS:A Threat or an Opportunity for Fisheries Governance?,84 Marine Policy 326(2017).然而，碎片化的國際法規制現狀有損海洋生物多樣性整體養護目標的實現，這主要體現在以下三個方面：

首先，多元主體所采取的生物多樣性養護措施易相互干擾。海洋生物多樣性受氣候變化、漁業捕撈、海洋排污、海底礦產資源開采等多種因素共同影響，這些因素之間存在著復雜的相互作用?，F有的專門性養護機制僅對其中某種或某幾種特定的人類活動進行規制，在減少某因素對環境破壞的同時，可能會加重其他因素對海洋環境的不利影響，從而與整體的海洋生物多樣性養護目標背道而馳。

其次，完整的海洋被人為地分割為適用不同法律制度的海域，也阻礙了對海洋環境的整體養護。目前的海洋區劃并沒有充分考慮生態系統的完整性要求，各種海域之間的界線僅是一條人為的政治邊界，并不具備生態學意義，流動的海洋生物往往不會去遵守人為劃定的政治邊界。①參見王建廷：《海洋生物資源養護國際法的新發展》，《當代法學》2010年第4期，第143頁。在碎片化國際法規制的背景下，各區域和部門養護機制并不完全兼容，對于海洋生物的養護也存在監管技術和治理能力等方面的差距。在OSPAR 委員會建立查理·吉伯斯南部海洋保護區（Charlie-Gibbs Marine Protected Area）時，冰島曾反對將其外大陸架區域及其上覆水體納入該保護區的范圍，因而在一定程度上減損了該保護區的實際執行效果。②See Charlie-Gibbs Marine Protected Area, http://charlie-gibbs.org/charlie/node/71, visited on 9 December 2022.

最后，特定物種養護機制的適用往往缺乏對生物多樣性的綜合考量?，F有的海洋生物多樣性養護機制多根據物種的經濟價值、豐富度、危險性等，分別制定差別化的養護措施，往往專注于對特定海洋物種進行保護，并缺乏針對非目標物種和完整生態系統的保護。然而，現實中海洋物種并非獨立存在，而是往往依賴于其生存環境與其他相關物種。③參見張晏瑲：《國際漁業法律制度的演進與發展》，《國際法研究》2015年第5期，第24頁。因此，當特定養護主體實施單一海洋物種養護措施，以達到該物種的最大可持續產量時，可能會干擾其他物種養護機制所采取的行動，進而對其他海洋物種甚至完整的海洋環境產生消極影響，阻礙海洋生物多樣性的綜合養護。④See Robert J. Hofman, Stopping Overexploitation of Living Resources on the High Seas, 103 Marine Policy 91(2019).

（四）多重國際爭端解決機制間存在管轄權沖突

隨著國際法的碎片化發展，當前國際社會已經建立了基于不同法律體系的多種國際爭端解決機制。涉及海洋生物多樣性養護的國際爭端首先是一個涉海爭端，《海洋法公約》第287 條規定了國際海洋法法庭、國際法院、仲裁法庭以及特別仲裁法庭四種爭端解決機制。⑤參見蔣小翼：《〈聯合國海洋法公約〉涉海環境爭端解決程序之比較分析》，《邊界與海洋研究》2018年第2期，第68頁。同時，海洋生物多樣性養護問題還涉及國際貿易、漁業等領域，因此還存在世界貿易組織、區域一體化機制、區域漁業機制等爭端解決機制。各種爭端解決機制在管轄范圍上存在重疊。在當事方不能就爭端解決方式達成共識，或幾個爭端解決機制同時主張專屬管轄權時，就可能引發國際爭端解決機制管轄權沖突，其結果是使原本的爭端更加復雜，相關情況在MOX Plant 案中得到了集中反映。

MOX Plant 是英國位于愛爾蘭海沿岸的一個核燃料廠，英國未就該廠向海洋排污對其鄰國愛爾蘭披露相關信息，愛爾蘭政府遂將該爭端提交至國際海洋法法庭，要求國際海洋法法庭依照《海洋法公約》附件七規定，采取仲裁庭組成之前的臨時措施。①See Request for Provisional Measures and Statement of Case of Ireland, in the Dispute Concerning the MOX Plant(Ireland v.United Kingdom),9 November 2001,paras.149-150.同時，愛爾蘭還以英國違反OSPAR 公約第9 條的信息披露義務為由，②OPSAR 公約第9 條第1 款規定：締約方應確保其主管機構根據任何自然人或法人的任何合理要求，在無須其證明具有相關利益，不收取不合理費用的情況下，最晚在2 個月內盡快向其提供本條第2 款所描述的信息。第2 款規定：本條第1 款所說的信息，是指任何可獲得的關于海域狀況、對海域產生不利影響或可能產生不利影響的活動或措施，以及關于依本公約采取的行動或措施的書面、可視、口頭或者數據庫形式的信息。主張由依據OSPAR 公約第32 條組成的仲裁庭審理該案件。③OPSAR 公約第32 條第1 款規定：締約方之間關于本公約的解釋或適用的任何爭端，當不能通過協商途徑解決時，例如委員會主持的調查或調解的方式，應在任一爭端方的請求下，根據本條所列條件將爭端提交仲裁。英國則提出歐洲法院對MOX Plant 案擁有專屬管轄權。在后續審理中，國際海洋法法庭組成的特別仲裁庭鑒于歐共體是《海洋法公約》締約方，認為當事國應首先確認此案是否屬歐洲法院專屬管轄，并指出依OSPAR 公約所組建的仲裁庭不是《海洋法公約》所規定的享有強制管轄權的特別法庭，不享有對本案的管轄權。④See MOX Plant Case (Ireland v. United Kingdom), Order of 24 June 2003,Arbitral Tribunal under Annex VII of the UNCLOS,para.20.而OSPAR 仲裁庭主張擁有本案的管轄權，并根據OSPAR 公約第32 條規定主張本案應適用OSPAR 公約進行審理。⑤See Ireland v. United Kingdom (OSPAR Arbitration), Award of 2 July 2003, OSPAR Arbitration,para.185.同時，歐洲法院主張對本案擁有專屬管轄權，其依據是歐共體與其成員國都是《海洋法公約》的締約方，因此《海洋法公約》在某種程度上已經成為歐共體法的一部分，而歐共體條約第292 條制止其他國際條約修改歐洲法院在共同體法解釋和適用問題上的專屬管轄權。⑥See Commission of the European Communities v. Ireland, Judgment of 30 May 2006, the Court of Justice of the European Communities,para.121.

在該案中，作為爭端當事方的英國和愛爾蘭選擇適用不同的爭端解決機制，而這些爭端解決機制之間缺乏協調，導致歐洲法院、國際海洋法法庭下的特別仲裁庭、OSPAR 仲裁庭之間發生了管轄權沖突，使得爭端更加復雜，進而阻礙了爭端的解決。

（五）BBNJ國際造法新進程受到不利影響

目前涉及海洋生物多樣性養護的重要國際造法新進程即為依據聯大決議在《海洋法公約》下進行的BBNJ 協定談判。國際法規制的碎片化導致BBNJ 協定談判的立法障礙，并在一定程度上加大各締約方之間的分歧。因此，受國際法規制碎片化的影響，相關國際造法新進程的成果可能無法達到國際社會在談判初期的預期。①See Efthymios Papastavridis, The Negotiations for a New Implementing Agreement under the UN Convention on the Law of the Sea concerning Marine Biodiversity, 69 International & Comparative Law Quarterly 585(2020).

一方面，國際法碎片化現狀在技術上加大了新條約的立法難度，影響BBNJ協定的訂立進程。涉及海洋生物多樣性養護的國際法律文件之間缺乏協調，其中，各類區域條約與專門條約間彼此割裂，擁有差異較大的指導原則、目標物種與養護措施，很難進行協調并制定統一的全球生物多樣性養護措施與標準。以劃區管理工具為例，現有的海洋劃區管理工具主要是單一部門為實現特定目標而采取的措施，包括區域性漁業管理組織劃定的漁業管理區、區域海洋組織制定的有限的海洋保護區與海洋空間規劃、CBD 締約方會議所提出的EBSA、聯合國糧農組織設立的脆弱海洋生態系統（vulnerable marine ecosystem）、國際海事組織為減輕航運對海洋環境影響而劃定的特別敏感海域（particularly sensitive sea area）、國際海底管理局劃定的特殊環境利益區域（areas of particular environmental interest）和保存參考區（preservation reference zones）等，聯合國教科文組織也正考慮在ABNJ 指定世界遺址?？傮w來說，各類海洋劃區管理工具的概念不盡相同，使得當前涉及劃區管理工具的各種術語并不被普遍理解，實踐中各主體易使用同一術語指代相互沖突的概念。②See Konrad Jan Marciniak, New Implementing Agreement under UNCLOS:A Threat or an Opportunity for Fisheries Governance?,84 Marine Policy 322(2017).然而，聯合國大會關于在《海洋法公約》下設立BBNJ籌備委員會的第69/292號決議明確提及，新協定不應破壞現有文書、框架和機構。因此，BBNJ協定談判面臨的問題是，如何構建新協定，使其在海洋生物多樣性養護上實現有意義的改變，但不會顛覆現有的海洋治理體系的關鍵挑戰。③See Nichola A. Clark, Institutional Arrangements for the New BBNJ Agreement: Moving beyond Global,Regional,and Hybrid,122 Marine Policy 1(2020).如何處理BBNJ 協定與現有的碎片化國際法律體系之間的關系，在全球與區域、部門法中找到平衡，成為BBNJ協定談判的挑戰。

另一方面，碎片化的國際法律體系也在一定程度上加大了各國在BBNJ 協定談判中的分歧。國際法主體是國際法律規范的制定者。為了實現自身利益的最大化，各主體傾向于積極推動相關國際造法進程向符合其利益與訴求的方向演進。碎片化的國際法現狀使得各國或國家集團往往通過解釋，從碎片化的法律機制中尋求支持其利益的法律依據，而BBNJ 協定的締結將對海洋生物資源進行重新分配。在現有碎片化法律體系中占據優勢地位的主體為實現其自身利益，更傾向于以現有的國際法律文件為依據，拒絕支持新的BBNJ 協定，因而將延緩BBNJ 協定談判的進程，并限縮新公約的適用范圍與國際影響力。①See Anne Peters,The Refinement of International Law: From Fragmentation to Regime Interaction and Politicization,15 International Journal of Constitutional Law 679(2017).

四、海洋生物多樣性養護國際法規制碎片化的解決路徑

碎片化的國際法現狀導致海洋生物多樣性養護相關法律機制間存在沖突，對海洋環境的完整性養護構成挑戰，但也為國際法的變革提供長久動力。為了應對上述海洋生物多樣性養護國際法規制碎片化的法律后果，筆者提出如下解決路徑：

（一）構建有效的國際法律協調機制

不成體系的國際法律體系給海洋生物多樣性養護規則的確定性帶來挑戰，導致部分養護措施相互干擾，影響部分養護機制的實施效果。為了更好地對海洋生物資源進行養護，單純分散地執行現有的條約是不夠的，還需要在各部門和各保護制度間進行更有效、更充分的協調，以促進不同層次國際法律文件之間的有效互動。②See Jeff A. Ardron et al., The Sustainable Use and Conservation of Biodiversity in ABNJ: What Can be Achieved Using Existing International Agreements?49 Marine Policy 106(2014).

在法律文件的訂立和修改程序中，應注意建立一定的法律協調機制。衍生于法律文件本身的協調機制有兩種情形：一是在立法時盡量考慮周全，為該法律文件與其他相關法律文件的合作與協調做出明確的規定；二是在法律沖突發生后，通過修改條約或訂立新條約來明確不同法律文件間應如何相互協調。雖然國際社會已經在部分法律機制間建立了一定程度的協調機制，但相關的協調機制并不完善。面對碎片化的國際法現狀，未來的海洋生物多樣性養護國際造法新進程應放在現有規范的背景下進行，在訂立和修改條約時盡量建立完善的協調機制，避免潛在的法律沖突。

在法律文件的解釋和適用中，應當以條約法為基礎協調各層次法律文件之間的沖突，并充分發揮聯合國及其相關部門的協調作用。一方面，各種國際法主體應堅持并完善以《維也納條約法公約》（Vienna Convention on the Law of Treaties VCLT）為基礎的國際條約法，對各類國際法律文件進行合理解釋。VCLT 第31 條規定， “條約應就其用語按照上下文并參照其目的和宗旨所具有的通常意義，善意地予以解釋” 。在對海洋生物多樣性養護相關國際法律文件進行解釋時，應當綜合運用文義解釋、體系解釋、目的解釋等多種方法得出合理結論，避免片面解釋給相關法律的確定性帶來沖擊，使各種國際法主體的權利和義務邊界更加清晰化。另一方面，作為成員分布最廣泛、國際影響力最大的政府間國際組織，聯合國及其相關部門在協調各種國際機制中具有不可替代的作用。目前，聯合國及其相關部門已經建立了一定程度的海洋法律協調機制，如聯合國在法律事務廳設立海洋事務和海洋法司；聯合國定期舉行海洋和海洋法問題不限成員名額非正式磋商，以協調各方意見。①See United Nations Open-ended Informal Consultative Process on Oceans and the Law of the Sea,https://www.un.org/depts/los/consultative_process/consultative_process.htm,visited on 22 November 2022.海洋生物多樣性養護涉及全人類共同利益，未來應更充分地發揮聯合國及其相關部門的國際影響，充分協調各種法律機制的適用。

（二）促進養護和可持續利用海洋生物多樣性的國際合作

目前涉及海洋生物多樣性養護的各類全球、區域、專門機制數量繁多，相關的國際主體也十分多元。雖然單一主體的措施能做出相應的貢獻，但最終只有多元主體充分合作才能確保海洋生物多樣性的長期可持續利用。在區塊割裂的治理現狀短期難以改變的前提下，國際社會應不斷推進海洋生物多樣性跨領域、跨區域國際合作。

首先，涉及海洋生物多樣性養護的多元主體應積極尋找共同利益，開展多種形式的務實合作。海洋生物多樣性養護關乎全人類的共同利益，實踐中養護義務也由多元主體共同承擔。因此，在全球海洋生物多樣性養護中應強調多元主體間的共同責任，貫徹海洋命運共同體理念，盡可能在充分考慮各方利益的基礎上形成共同的價值訴求，減少多元主體間的海洋環境治理分歧。②參見何志鵬、高潮：《國際法視角下的公海海洋保護》，《甘肅社會科學》2016 年第3 期，第179頁。具體來說，可以建立各公約秘書長的定期會晤機制，以加強不同領域機制間的信息共享與合作；管轄海域在地理上相鄰或生態連通性明顯的區域海洋環境機制也應該加強對話與合作。同時，海洋環境具有較高的整體性與連通性，多元主體之間的利益沖突是導致相關國際合作不暢的原因之一，而《海洋法公約》所確立的適當顧及義務提供了一種平衡各方海洋權利的思路。 “適當顧及” 是指各主體在行使自身的海洋權利時，應合理地考慮其他主體的海洋權利，在不同的權利之間相互協調，盡可能地不損害其他主體的海洋權利。③參見張國斌：《〈聯合國海洋法公約〉 “適當顧及” 研究》，《中國海洋法學評論》2014年第2期，第53頁。不過，在適用適當顧及義務時，應明確對其他主體權利的 “適當顧及” 以不損害其海洋權利為限，并不意味著為維護其他主體權利而放棄自身的權利。

其次，國際社會尤其應進一步加強國際海洋技術合作，以海洋科技共識推動各主體在海洋生物多樣性養護事項上的共識。國際社會越來越注重科學信息對海洋環境保護的指導價值和意義。實踐中，各國在海洋環境保護問題上存在分歧，這在很大程度上是由各國的海洋科學技術水平差距以及技術標準不統一所導致的。國際社會可在聯合國、CBD 等國際機制下搭建具有公信力的政府間科學政策平臺，提供現有最佳科學證據，為影響生物多樣性和生態系統服務的決策提供信息，從而理清各主體所管轄事項的邊界，凝聚共識，指導多元主體在充分認識海洋環境問題的科學基礎上展開深層次合作。

（三）明確《海洋法公約》和CBD的適用范圍

國際社會正在《海洋法公約》和CBD 兩個全球框架性公約下共同推進國際造法新進程。在CBD 框架下的 “2020 后全球生物多樣性框架海洋目標” 制定過程中，大部分締約方并未明確 “至2030 年保護30%海洋” 的目標是否涵蓋締約方管轄海域與ABNJ，其結果可能會為ABNJ劃區管理工具設置一定的數量標準。為避免加劇相關國際法的碎片化，應明確《海洋法公約》和CBD 在海洋生物多樣性養護方面的適用范圍。

首先，CBD 適用于締約方管轄海域及締約方管轄或控制的活動，其在ABNJ 的適用不得抵觸海洋法。CBD 第4 條規定了兩種適用范圍：一是空間意義上的締約方管轄海域；二是行為意義上的締約方管轄或控制的活動。①參見《生物多樣性公約》第4條。CBD 并不因其適用于締約方 “在ABNJ 有可能會影響生物多樣性的行為” 而獲得對ABNJ 空間的約束力，因為ABNJ 是嚴格的空間概念，其與主體標準之間在邏輯上為并列關系。同時，CBD第22 條第2 款明確規定在海洋環境領域，締約方在適用CBD 時不得抵觸各國在海洋法下的權利和義務。②參見《生物多樣性公約》第22條。此處的 “海洋法” 是有關各海域法律地位及在海域中從事活動的原則、規則和制度的總稱，其中最主要的條約即為《海洋法公約》。因此，從CBD體系看，《海洋法公約》在ABNJ生物多樣性養護上優先于CBD適用。CBD框架下的海洋目標不應抵觸《海洋法公約》框架下的BBNJ協定。

其次，《海洋法公約》適用于整體的海洋，包括沿海國管轄海域和ABNJ。海洋生物多樣性養護是《海洋法公約》的長期議題之一，國際社會已經在《海洋法公約》體系下通過《關于執行〈聯合國海洋法公約〉第十一部分的協定》《聯合國魚類種群協定》等建立了一定的海洋生物多樣性保護機制。依據《海洋法公約》編制的聯合國大會海洋和海洋法秘書長報告大多涵蓋海洋生物多樣性養護事項，相關內容包括海洋生物多樣性養護現狀、近期措施和未來規劃等。此外，國際社會正積極通過BBNJ協定談判進一步完善ABNJ生物多樣性養護機制?！逗Ｑ蠓üs》第311條第2款規定， “本公約應不改變各締約國根據與本公約相符合的其他條約而產生的權利和義務，但以不影響其他締約國根據本公約享有其權利或履行其義務為限” 。①參見《海洋法公約》第311條。即《海洋法公約》規定了在與其他條約沖突時，其應當得到優先適用，《海洋法公約》框架下的BBNJ協定優先于CBD 體系下的海洋目標，CBD 關于ABNJ 的生物資源養護規劃應與BBNJ協定保持一致。

（四）在《海洋法公約》框架下完善ABNJ生物多樣性養護機制

ABNJ 占據了整體海洋的大部分，其中豐富的生物多樣性受到人類活動的嚴重威脅。ABNJ 的生物多樣性養護面臨著比沿海國管轄海域更為復雜的局面，養護主體多元、相關法律沖突、養護對象割裂等問題更加明顯。同時，相較于支離破碎的沿海國管轄海域，ABNJ的法律地位相對一致，并構成了一個相對完整和獨立的海洋空間。完善ABNJ養護機制具有必要性和可行性。涉及海洋生物多樣性養護的國際法規制并不是一套靜態的規則，而是逐漸發展的開放性國際法體系。在《海洋法公約》下訂立的BBNJ 協定有望緩解ABNJ 生物多樣性養護的國際法碎片化困境，建立更加一體化的ABNJ法律制度。②See Robin Warner, Conservation and Sustainable Use of High-Seas Biodiversity: Steps towards Global Agreement,3 Australian Journal of Maritime&Ocean Affairs 221(2015).

未來的BBNJ 協定談判應注意以下幾個方面的問題：首先，應當明確《海洋法公約》是BBNJ 協定談判及將要達成的協定的法律基礎，BBNJ 協定對現有國際法規制的吸收不能與《海洋法公約》產生沖突。同時，在新舊法律文書間的關系問題上，BBNJ 協定應積極納入現有的國際法律機制，以避免新舊法律文書之間的不協調與沖突，并確保不降低現有的國家管轄范圍外海域的環境標準。③See Genevieve C. Quirk et al., Cooperation, Competence and Coherence: The Role of Regional Ocean Governance in the South West Pacific for the Conservation and Sustainable Use of Biodiversity Beyond National Jurisdiction,32 International Journal of Marine and Coastal Law 672(2017).其次，BBNJ 協定應盡量與現有的專門性和區域性機制實現相互兼容，為專門性和區域性養護機制發揮作用提供法理支撐。各種專門性和區域性養護機制在BBNJ協定未出臺時彌補了法律的空白，并且為ABNJ 環境治理提供了經驗。例如，OSPAR 委員會已經在東北大西洋海域建立了網絡化的海洋保護區體系，這為BBNJ 劃區管理工具機制的建立起到了一定的示范作用。然而，各類專門性和區域性機制的職權范圍和實際執行力相對有限，并且各區域機制的發展并不均衡，通過BBNJ協定在全球層面整合各種專門性和區域性養護機制十分必要。在可預見的未來，制定統一的、具備強制執行力與明確具體措施的國際法律框架難度較大，由區域機構采取具體的養護措施，仍將是主要的養護機制。為了避免不同機制間的沖突，BBNJ 協定應明確各種專門性和區域性養護機制的管轄范圍、作用和效力等級，建立部門內和跨部門的合作與協調機制。最后，BBNJ 協定還應充分考慮海洋生態系統的連通性，將海洋視為一個相互連通的整體加以保護。海洋生物多樣性養護問題具有復雜性和交叉性，這是導致相關國際法規制碎片化的重要原因。BBNJ 協定不僅應將海洋環境的整體治理視為基本原則，還應制定涵蓋海洋遺傳資源及其惠益分享、包括海洋保護區在內的劃區管理工具、海洋能力建設和技術轉讓、環境影響評價等主要領域的具體制度與規則。

結語

國際社會已充分認識到海洋生物多樣性養護的重要性與迫切性，并在多個法律框架下推進國際造法新進程，但海洋生物多樣性養護領域國際法規制的碎片化現象嚴重。碎片化的表象不僅源于海洋生物多樣性養護本身的自然特性及其分散的國際法規制狀況，還歸于現有法制的時代局限性。該困境已對海洋生物多樣性養護帶來負面的法律后果，影響養護措施的實施及實踐效果。盡管如此，應對海洋生物多樣性養護國際法規制碎片化問題依然有章可循，合理解釋和充分協調現有沖突，明確各方權利義務及適用范圍是可行的解決路徑。在該路徑下，即使不同國際法律文書的目標和宗旨存在差異，其所規定的具體養護措施也可能相互沖突，但是這些法律文件在海洋生物多樣性養護事項上存在共同的價值追求。同時，雖然在多元養護主體之間存在一定程度的利益和訴求差異，但在各主體之間也存在著廣泛的共同利益，即全人類都將成為海洋生物多樣性養護的受益者，這為構建有效的國際法律協調機制提供了可能性。未來只有充分踐行海洋環境綜合治理的理念、強化責任共同體意識，才有可能促進制度間的有效互動，確保海洋生物多樣性的整體養護與長期可持續利用，實現人與自然的和諧發展。