黨的全面領導與國家治理的辯證關系

◎郭定平

中國特色社會主義進入新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央明確提出堅持和加強黨的全面領導，強調“東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的”。黨的十八屆三中全會明確指出全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。由此，黨的全面領導和國家治理就成了學術界關注的重大課題。令人高興的是，這幾年相關研究成果層出不窮。本文試圖將黨的全面領導與國家治理結合起來，著力考察和深度理解二者的辯證關系。

一、黨的領導與國家治理關系的新視野

近代政黨最早產生于西歐，關于政黨的概念和政黨政治的理論也基于西方政治發展經驗而形成，因此當代政黨政治的理論和實踐長期以來一直受到西方的巨大影響。西方政黨理論的核心特征就是認為政黨是社會“部分”利益的代表，這些代表“部分”利益的政黨相互競爭執掌或參與國家政權、制定或影響公共政策。因此，政黨與代表公共利益、行使公共權力的國家屬于兩個完全不同的范疇。

中國共產黨自1921年成立以來，始終把為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興作為自己的初心使命，代表中國先進生產力的發展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益，是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊。由此可見，中國共產黨完全不是西方傳統意義上的政黨，而是馬克思主義政黨理論與中國歷史文化傳統和革命實踐相結合的一種新型政黨。在從局部執政到全面執政的很長一個歷史時期，雖然我們黨在黨的領導與國家政權關系上進行了大量探索，并取得了一系列重大成就，但是由于受到西方作為“部分”的政黨概念和理論的誤導，當然也受到國民黨“以黨治國”的影響，我們一直在黨的領導與國家政權的“分”與“合”之間徘徊，始終沒有走出將“政黨”與“國家”預設為相互排斥和分離的傳統思維框架。

在長期反對國民黨反動派的政治軍事斗爭中，中國共產黨高舉民主建國的旗幟，堅決反對國民黨“一黨獨裁”“以黨治國”的政治統治。鄧小平在談到黨與抗日民主政權的關系時就明確反對國民黨以黨治國的一黨專政，認為“以黨治國”的國民黨遺毒會麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使黨脫離群眾，并認為黨的一切決議只有經過政府通過才生效力。[1]新中國成立后，為了加強黨的領導，在國家事務中普遍實行了黨的一元化領導的原則。盡管如此，我們黨的一些領導人仍然十分強調黨政之間的聯系與區別，不應當把黨的機關的職能和國家政權機關的職能混同起來，更不能由黨直接管理或代替政權工作。[2]1949年12月5日，中共中央發出關于中央人民政府成立后黨的文化教育工作問題的指示，要求在管理全國文化教育事務的政府行政部門成立后，全國的文化教育的行政工作，均應經由政府文教部門來管理，以便黨的中央宣傳部和各級宣傳部能夠擺脫行政事務，集中注意于黨內外的思想斗爭、黨的宣傳鼓動工作的領導和黨的文化教育政策的制定。[3]

改革開放以后，為了大力發展社會主義民主和充分發揮社會主義制度的優越性，針對新中國成立以后在黨的一元化領導的口號下逐漸形成的黨政不分、以黨代政的高度集權的體制，我們提出了以黨政分開為核心內容的政治體制改革問題，并進行了初步嘗試。由于我們當時的理論認識和實踐經驗的局限，特別是在改革開放過程中受到西方政黨政治理論和實踐的影響，人們總是傾向于從政黨、國家二元分立的視角出發，討論推進黨政分開的政治體制改革進程。鄭世平根據西方傳統的政黨政治邏輯，竟然認為1949年后的中國存在著共產黨的領導與國家建設之間的根本體制沖突，因此曾經把中國從內戰中拯救出來的共產黨已經變成了國家建設的一大阻礙。[4]如此研究思維當然不能有效解釋當代中國獨特的政黨與國家關系，更不能正確指導中國的政治體制改革。這是因為這些人仍然秉持著西方傳統的僅僅代表社會“部分”利益的政黨觀念，依然沿用著西方社會科學中普遍流行的國家——社會關系研究范式，認為政黨是與國家存在根本差異的社會團體范疇。殊不知中國共產黨已經完全不是西方傳統意義上的政黨，而是與中國文化傳統相契合、適應中國革命、建設和發展需要的治理型政黨，履行著廣泛的國家治理功能。[5]

黨的十八大以來，“堅持黨的全面領導”“黨領導一切”等觀點的提出就表明，中國共產黨對政黨——國家關系的認識有了新的突破。黨的十九大把“堅持黨對一切工作的領導”確立為新時代中國特色社會主義的第一條基本方略。習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出：“在我國政治生活中，黨是居于領導地位的，加強黨的集中統一領導，支持人大、政府、政協和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發揮作用，這兩個方面是統一的?！盵6]“黨的全面領導”“黨領導一切”既不是對黨政分開的全盤否定，也不是回到黨政合一的老路，再搞黨政不分、以黨代政，更不是國民黨“以黨治國”的照抄照搬，而是跳出了黨政合一、黨政分開二元對立邏輯，找尋到了構建執政黨與國家政權機關之間新型關系的具體路徑。對此，習近平總書記曾經有過精辟論述：“中國共產黨是執政黨，黨的領導地位和執政地位是緊密聯系在一起的。黨的集中統一領導權力是不可分割的。不能簡單講黨政分開或黨政合一，而是要適應不同領域特點和基礎條件，不斷改進和完善黨的領導方式和執政方式?！盵7]

隨著思想的成熟和實踐的深入，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》對黨的全面領導與國家治理的關系進行了更加充分的論述和明確的規定。該決定明確指出：“必須堅持黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的，堅決維護黨中央權威，健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節?！盵8]中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。黨的十九屆四中全會在堅持和完善黨的領導制度體系方面明確提出“完善堅定維護黨中央權威和集中統一領導的各項制度”“健全黨的全面領導制度”等制度，旨在以政治建設為統領推進黨領導一切制度的建立；“建立不忘初心、牢記使命的制度”“堅持馬克思主義在意識形態領域指導地位的根本制度”等制度，便是以思想建設為基礎推進黨領導一切制度的形成。在黨領導一切原則之下，新時代黨的全面領導與國家治理的辯證關系得到逐步明確和最終確立。

二、黨的全面領導的國家治理內涵

世界各國政黨名目繁多，各自的政治功能也大異其趣。西方國家的政黨功能主要體現在代表各自的階級或集團利益進行黨派競爭，攫取公職，制定政策，有的甚至就是赤裸裸的政治分肥。無產階級政黨則完全不同，它不僅沒有自己的特殊利益，而且代表社會運動的前進方向，為全人類的自由和解放而奮斗。由于無產階級政黨是與一切資產階級和小資產階級政黨完全不同的新型政黨，它一誕生就以推翻資產階級的統治、建立無產階級專政的新型國家為歷史使命。無產階級政黨在它發動革命、奪取政權之后均應該堅持和加強全面領導，馬上開始國家治理的嶄新事業。馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中扼要闡述了無產階級政黨進行國家治理的基本任務?！盁o產階級將利用自己的政治統治，一步一步地奪取資產階級的全部資本，把一切生產工具集中在國家即組織成為統治階級的無產階級手里，并且盡可能快地增加生產力的總量?！盵9]列寧在領導俄國十月革命取得勝利后迅速著手社會穩定、經濟恢復、改善生活等國家建設工作。在廣大發展中國家進行現代化的過程中，無產階級政黨或民族主義政黨在爭取民族獨立、建立現代國家、推動經濟與社會發展等方面均發揮主要作用，是一種推動國家治理現代化的主導性政治力量。

中國共產黨自誕生之日起就秉持為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心和使命，在從局部執政到全面執政的各個歷史時期均強調謀求民族獨立與國家富強、發揮國家治理的作用。在新中國成立前夕舉行的中國共產黨七屆二中全會上，毛澤東就提出：“在革命勝利以后，迅速地恢復和發展生產，對付國外的帝國主義，使中國穩步地由農業國轉變為工業國，把中國建設成為一個偉大的社會主義國家?！盵10]因此，中國共產黨領導的國家治理從一開始就明顯不同于傳統中國的國家治理，也不同于西方國家的國家治理。正如一位學者所說：“當代中國國家治理體系對古代中國國家治理體系和西方國家治理體系的根本性超越就在于，擁有一個超越地方利益、群體利益、家族利益和個人利益之上的組織化力量——中國共產黨?！盵11]在此歷史發展中形成的中國共產黨就不是西方傳統意義上的政黨，而是掌握國家權力、進行治國理政的政治主體。胡偉對此有過論述，他認為中國共產黨“已經不同于世界政治現象中的一般政黨的意義，事實上構成了一種社會公共權力，相當于國家組織而又超越了國家組織”[12]。因此，要正確認識中國共產黨的國家治理性質，就必須擺脫西方傳統政黨觀念的束縛，探索適應中國文化傳統和現實國情的政黨政治的新理論與政黨領導國家治理的新模式。

以習近平同志為主要代表的中國共產黨人，堅持把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、同中華優秀傳統文化相結合，提出了堅持和加強黨的全面領導、在黨的領導下推進國家治理體系和治理能力現代化的重要思想，創造性地發展了馬克思主義政黨理論。黨的全面領導是具體的，必須體現到黨治國理政的方方面面，體現到國家政權的機構、體制、制度等的設計、安排、運行之中，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導堅強有力。對此，習近平總書記指出：“黨的領導必須是全面的、系統的、整體的，必須體現到經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和國防軍隊、祖國統一、外交工作、黨的建設等各方面?！盵13]由此可見，中國共產黨領導的國家治理內涵豐富，具體包括統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，努力實現社會主義現代化和中華民族偉大復興等重要領域和各個環節。通過完善黨對一切工作領導的體制機制，我們已經把黨的領導貫徹和體現在改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍各個領域各個方面，黨的全面領導的國家治理內涵得到充分體現。

三、中國國家治理的政黨中心特色

治理本來是中國古已有之的一個概念，在世紀之交與國際社會科學中大行其道的英語詞匯“Governance”對應使用之后，治理概念和治理理論在中國得到迅速傳播。黨的十八屆三中全會正式提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的重大命題之后，國家治理研究成為當代中國社會科學研究的核心主題，很快形成了全球治理、國家治理、區域治理、政黨治理、社會治理、基層治理、城市治理、鄉村治理、環境治理等大量新興研究領域。這些研究之中很多都存在從西方舶來的治理概念和治理理論的誤導，它們普遍相信并倡導西方學者所謂的“多中心”治理。[14]這種治理理論認為，在公共事務的治理之中存在民間和政府兩方面的多個治理主體通過競爭、合作和協商形成的一種多中心治理體系，這一系統既不是中央擁有，也不受中央管制。中國的很多治理研究均接受這種多中心治理理論，以治理主體的多元化為前提，強調多元主體共同參與，其中政府、市場、社會團體等治理主體受到較多關注，政黨作為治理主體的視角嚴重缺乏。這種多中心治理形成的理論背景就是在西方特別是美國盛極一時的多元主義政治思潮。耶魯大學政治學家羅伯特·達爾通過研究紐黑文的政治變遷歷程提出了多元主義政治理論，并總結道：“在一個世紀內，一個由具有凝聚力的領導者團體主導的政治系統已經讓位于一個由許多不同階層的領導者主導的系統，每個人都能以各自不同的方式將政治資源組合起來。簡言之，它是一個多元主義政體?！盵15]這些概念和理論對中國的國家治理研究產生了不容忽視的重要影響。

改革開放以后，隨著中國經濟的快速發展和社會結構的持續變遷，各種新興社會政治力量不斷發展壯大并參與到政治過程之中，中國的社會政治生活、政府決策過程和國家治理體系均變得更加多樣化和復雜化。但是，只要我們結合中國實際，從中國的本土經驗出發，充分認識國家治理的中國特色，就會發現中國共產黨在國家治理中的中心地位和核心作用，這是與歐美西方各國國家治理的一個根本區別。當代中國的國家治理體系是在中國共產黨的領導下推翻帝國主義、封建主義和官僚資本主義的反動統治，建立新中國之后根據馬克思主義國家學說和政黨理論逐步建立起來的，其最大特色就是中國共產黨的核心領導地位。

列寧在俄國十月革命勝利后領導新的國家建設過程中就強調了黨在無產階級專政體系中的領導地位，認為這一體系是由若干齒輪組成的復雜體系，具體包括黨、工會、蘇維埃等。列寧明確指出：“黨吸收了無產階級的先鋒隊，由這個先鋒隊來實現無產階級專政?？墒?，沒有工會這樣的基礎，就不能實現專政，就不能執行國家職能。而這些職能必須通過一系列特別的、并且同樣是某種新型的機關，即通過蘇維埃機關來實現?！盵16]新中國成立之后的國家治理始終都在中國共產黨的領導下進行，黨的中心地位和核心作用一直得到堅持。有學者比較了中外不同的政治體系后認為，雖然中外政治體系均有政黨、社會團體、立法機關、行政機關、司法機關等系統的政治結構，但是政黨的功能卻截然不同，“在中國，共產黨掌握了整個政治過程，主要的決策都是在政治局做出的，在某種程度上是由中共中央委員會做出的”[17]。由此可見，中國國家治理中黨的核心地位已經是一個基本事實并得到廣泛認可。

中國特色社會主義進入新時代以來，我們在堅持和加強黨的全面領導的過程中，中國國家治理的政黨中心特色更加明確和凸顯。首先是在思想理論上進一步明確了堅持和加強黨的全面領導，要把黨的領導貫徹到國家治理的各領域和全過程。習近平總書記指出：“國家治理體系是由眾多子系統構成的復雜系統。這個系統的核心是中國共產黨，黨是領導一切的，人大、政府、政協、法院、檢察院、軍隊，各民主黨派和無黨派人士，各企事業單位，工會、共青團、婦聯等群團組織，既各負其責，又相互配合，一個都不能少?！盵18]同時，新時代特別注重加強黨中央的集中統一領導，維護黨中央的權威。習近平總書記指出：“如果黨中央沒有權威，黨的理論和路線方針政策可以隨意不執行，大家各自為政、各行其是，想干什么就干什么，想不干什么就不干什么，黨就會變成一盤散沙，就會成為自行其是的‘私人俱樂部’，黨的領導就會成為一句空話?！盵19]

其次是在法律法規上進一步鞏固黨的全面領導在國家治理體系中的中心地位。改革開放以后，隨著中國特色社會主義法律體系的建立和完善，中國共產黨的領導在國家憲法和其他各種法律規章中均得到進一步體現。2018年3月11日第十三屆全國人大第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》規定，在憲法第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”之后增加一句“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。除了在憲法序言中多次強調“中國共產黨領導”之外，這是在憲法的正式條文中明確規定“中國共產黨領導”，進一步凸顯了黨的領導的根本制度特征。在新時代加強黨的全面領導、完善黨的領導體制過程中，我們開始制定和修改有關法律法規，明確規定黨領導相關工作的法律地位，把堅持黨的全面領導的要求載入人大、政府、法院、檢察院的組織法，載入政協、民主黨派、工商聯、人民團體、國有企業、高等學校、有關社會組織等的章程。

最后是在體制機制建設上通過黨和國家制度改革促進黨的領導制度與國家治理體系協同運作、形成強大合力。在中國共產黨和國家領導制度體系中，黨從中央到地方均建立了黨的各級委員會，發揮著黨的領導核心作用，形成了完整的組織體系和領導制度體系。黨的各級委員會成員就包括了同級人大、政府、政協等各政權機關、各人民團體、各企事業單位的主要負責人。中國共產黨對國家事務的領導也具體通過領導小組（委員會）、黨組等制度形式實現。由此形成了在中國共產黨集中統一領導下的黨政分工合作體制。2018年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，通過深化黨和國家機構改革，更好地堅持和加強黨的全面領導，更大地提升國家治理效能。其中特別重要的是通過在一些重要領域設立黨中央決策議事協調機構，健全黨對重大工作的領導體制；通過理順黨政機構職責關系、統籌設置黨政機構，加強黨政機構職能統籌。新一輪黨和國家機構改革貫穿了堅持和加強黨的全面領導的原則，推進了黨和國家機構職能的優化協調高效，促進了加強黨的長期執政能力建設同提高國家治理水平的有機統一。

中國共產黨領導的國家治理在社會主義革命、建設和改革的各個歷史時期雖然歷經曲折，但是乘風破浪、勇往直前，取得了彪炳史冊的巨大成就。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央特別注重加強制度建設、構建黨的領導制度體系和國家治理體系，中國特色社會主義制度體系逐漸走向成熟定型。這種日漸成熟定型的社會主義制度體系將創造出一種人類政治文明的新形態，不僅為遭受政治極化和社會撕裂的西方資本主義國家尋求政治改革方案提供一定的借鑒，而且為廣大發展中國家摸索自己的政治發展道路提供多樣化的選擇，從而為人類政治文明進步貢獻中國智慧和中國方案。

[注 釋]

[1]鄧小平文選：第1卷[M].北京：人民出版社，1994： 12-19.

[2]陳至立主編.中國共產黨建設史[M].上海：上海人民出版社，1991： 652-653.

[3]中共中央文獻研究室編.建國以來重要文獻選編：第一冊[M].北京：中央文獻出版社，1992： 65-66.

[4]Shiping Zheng.Party vs.State in Post-1949 China： The Institutional Dilemma.[M].Cambridge University Press, 1997：15-50.

[5]郭定平.百年中國共產黨的獨特性再認識——基于治理型政黨的視角[J].四川大學學報（哲學社會科學版），2021（2）： 5-13.

[6]習近平談治國理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020： 29.

[7][13][18]習近平.論堅持黨對一切工作的領導[M].北京：中央文獻出版社，2019： 231,229,9-10.

[8]本書編寫組.《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》輔導讀本[M].北京：人民出版社，2019： 6.

[9]〔德〕馬克思，恩格斯.共產黨宣言[M].北京：人民出版社，2014： 49.

[10]毛澤東選集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991： 1437.

[11]劉建軍，鄧理.國家治理現代化：新時代的治國方略[M].上海：上海人民出版社，2020： 203.

[12]胡偉.政府過程[M].杭州：浙江人民出版社，1998： 98.

[14]〔美〕埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道：集體行動制度的演進[M].余遜達，陳旭東，譯.上海：上海譯文出版社，2012： 157-160.

[15]〔美〕羅伯特·達爾.誰統治：一個美國城市的民主和權力[M].范春輝，張寧，澤.南京：江蘇人民出版社，2011： 96.

[16]列寧選集：第4卷[M].北京：人民出版社，2012： 369.

[17]〔美〕小G.賓厄姆·鮑威爾等著.當代比較政治學：世界視野（第十版）[M].楊紅偉等，譯.上海：上海人民出版社，2017： 40.

[19]習近平談治國理政：第2卷[M].北京：外文出版社，2017： 21.