采礦許可證有效期屆滿后相關法律問題研究
——基于環境資源審判“三合一”的探討

田心則

我國實行采礦許可證有效期管理制度。采礦許可證有效期屆滿（以下簡稱采礦許可證到期）后，有的獲得延續，有的未獲延續；有的雖然獲得延續，但是在時間上存在空檔期，采礦權的存續并不具有連續性；有的未獲得延續，但是未被及時注銷。采礦許可證到期后發生的各種法律事實因此而引發了環境資源審判實踐中的諸多法律問題。比如，在環境資源民事審判中，采礦許可證到期后未獲延續的，其上設立的抵押權是否滅失；在環境資源刑事審判中，采礦許可證到期后未獲延續且未被注銷、吊銷前實施的采礦行為是否可以視為“未取得采礦許可證”的情形進而可能構成非法采礦罪；等等，在理論與實務界均存在較大爭議。因此，有必要回歸本源，立足于分析采礦權的特殊性質和采礦許可制度的本質，并在據此厘清采礦許可證到期的法律意義的基礎之上，結合環境資源審判“三合一”歸口審理實踐，研究解決采礦許可證到期后引發的有關民事法律問題和刑事法律問題。

一、采礦權和采礦許可制度

（一）采礦權的雙重法律屬性

采礦權作為一個實定法概念，具有雙重法律屬性。主要原因在于：一是采礦權規定于不同部門法當中并因此被雙重界定。采礦權既規定于《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）等民事法律中，也規定于《中華人民共和國礦產資源法》（以下簡稱《礦產資源法》）等行政法律中。法律調整人與人之間的社會關系，不同部門法調整的社會關系并不相同，基本理念與調整方法也存在較大差異。民法調整的是平等主體之間的人身關系和財產關系，以意思自治為基本理念，調整方法通常具有平等性和任意性；行政法調整的是行政上的管理者和被管理者之間的關系，以國家主義為基本理念，調整方法則通常具有不平等性和強制性。雖然基于法的統一性原理，不同部門法所涉及的同一法律概念的內涵與外延應當基本一致，但是受不同部門法調整關系、基本理念、調整方法差異的影響，同一法律概念在不同部門法中又會呈現出不同的特質，表現為不同的屬性。二是作為采礦權對象的礦產資源本身具有雙重屬性。礦產資源首先具有重要的財產價值，因而屬于民法上的“物”，換言之，也只有屬于民法上的“物”，才有可能被民法中的物權制度所調整。礦產資源同時又是人類社會賴以生存和發展的重要物質基礎，具有重要的戰略意義和戰略價值，因而又不同于民法上的一般“物”，不能完全遵循民法中對于民事權利所規定的各項原則?！吨腥A人民共和國憲法》第9 條第1 款、《民法典》第247 條、《礦產資源法》第3 條均規定了礦產資源（礦藏）屬于國家所有，我國的礦產資源開發利用始終貫徹國家干預原則〔1〕國家干預原則，是指國家以社會公共利益代表者的資格（并非僅以國有資源所有者的資格），依法對各種開發利用環境資源的活動直接進行管理的政府行為。，實際上均源于礦產資源作為物的特殊性。綜上，應當從私法（民法）與公法（行政法）的雙重視角來揭示采礦權法律屬性的特殊性。

在私法層面，1987 年1 月1 日起實施的《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》，已廢止）第81 條第2 款規定：“國家所有的礦藏，可以依法由全民所有制單位和集體所有制單位開采，也可以依法由公民采挖。國家保護合法的采礦權?！睆牧⒎夹g來看，該條規定于《民法通則》第五章“民事權利”第一節“財產所有權和與財產所有權有關的財產權”中，表明此處的“采礦權”在性質上屬于民事財產權。但其究竟系屬何種財產權，是物權還是債權，是所有權還是用益物權，《民法通則》并未明確。2007 年《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》，已廢止）第123條則明確將“采礦權”規定為用益物權，結合該法第117 條至第122 條有關規定，采礦權的權能包括對國家所有的礦產資源依法享有占有、使用和收益的權利；依法取得的采礦權受法律保護；不受所有權人的不當干涉等?！睹穹ǖ洹费匾u了《物權法》有關采礦權的規定。

在公法層面，1986 年頒布的《礦產資源法》第3 條、第16 條、第42 條系我國在法律中首次使用“采礦權”的概念，規定了開采礦產資源，必須依法申請取得采礦權；國家保護合法的采礦權不受侵犯；采礦權不得買賣、出租，不得用作抵押；任何單位或者個人不得進入他人已取得采礦權的礦山企業礦區范圍內采礦?！吨腥A人民共和國礦產資源法實施細則》（以下簡稱《礦產資源法實施細則》）第6 條在《礦產資源法》前述規定的基礎上對采礦權予以了明確界定，“采礦權，是指在依法取得的采礦許可證規定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利”。1996 年修正后的《礦產資源法》對采礦權進行了兩處根本性修改：一是改采礦權無償取得制度為有償使用制度，規定開采礦產資源，必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費；二是改變了采礦權不得買賣、出租，用作抵押的規定，即立法修正后雖然仍規定禁止將采礦權倒賣牟利，但是已經允許采礦權進行有條件的轉讓。有觀點認為，《礦產資源法》的制定及其修正存在的核心問題是“礦業權作為財產權的性質、地位沒有得到有效的承認和保護”?！?〕甘藏春：《當代資源立法的發展趨勢及我國國土資源法制建設的若干問題》，載《湖北行政學院學報》2002 年第3 期。本文認為，應當從《礦產資源法》的性質來正確認識這一問題?！兜V產資源法》是框架性的礦業管理法，根據該法第1條，其立法目的在于“發展礦業，加強礦產資源的勘查、開發利用和保護工作，保障社會主義現代化建設的當前和長遠的需要”，而不同于《民法典》“保護民事主體的合法權益”的主要立法目的，故在該法制定當時《民法通則》尚未出臺的情況下，該法僅將采礦權作為一種國家特許的受到法律保護的利益予以規范，并將規范的重心置于加強礦業行政管理，而非權利平等保護，是符合《礦產資源法》的行政法性質定位的。至于賦予采礦權以權利屬性，并對其內涵、屬性、特征等基本問題從權利平等保護角度予以界定的任務則宜交由民法等私法來完成。事實上，由于礦產資源作為“物”的特殊性，加之行使采礦權的附隨后果與行使一般財產權顯著不同，如“會使礦產資源產生消耗，并需要排他性地管領或控制作為資源開發載體的水域和土地及地下空間；在采礦的過程中會對地面和地基產生機械性破壞，還會排出矸石、尾礦、廢氣和廢水等，對環境、水文、地質構造等產生影響，出現自然與人文環境的破壞、地下水消耗和污染等后果，甚至引發地質災害；采礦的作業人員的生命、健康面臨安全事故和職業病害的高風險”，〔3〕宦吉娥：《法律對采礦權的非征收性限制》，載《華東政法大學學報》2016 年第1 期。因此，不獨《礦產資源法》，其他眾多行政法律如《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國城鄉規劃法》等也都對采礦權規定了各種非征收性限制?！?〕根據學者分析，這些限制大致分為以下五類：第一，綜合性限制。包括合理開采和綜合利用的要求，規劃及產業政策要求。第二，對占有權能的限制，主要是指對礦區，包括地面、水域、地下空間管領和控制的限制，其中包括對礦業用地排他性使用的限制。第三，對使用權能的限制，包括對開采的礦種，三率、順序、方法、工藝、設備、設施（包括勞動保護、安全防范及污染防治等設施）及期限，礦產品產量、質量等的限制。第四，對收益權能的限制，包括收益取得和國家基于產業政策對價格的控制，以及課征有償取得費用、資源補償費、資源稅等。第五，對處分權能的限制，包括轉讓、礦產品銷售的限制以及閉礦的限制。具體參見前引〔3〕，宦吉娥文。在界定以及分析采礦權屬性時，如果無視《礦產資源法》等行政法對采礦權的“限制性”規定，而僅從《民法典》等私法的“保護性”視角出發，得出的結論恐怕將會有失偏頗。

總之，本文認為，采礦權的特殊性集中體現為其屬性的雙重性，即兼具民法意義上的“獨立性”和“平等性”，以及行政法意義上的“受限性”和“服從性”，二者并行不悖、相輔而行。具體來看，在私法屬性上，采礦權是自然人、法人和非法人組織等采礦權人對國家所有的礦產資源依法享有占有、使用、收益的排他性用益物權，即通過在特定礦區開采一定的礦產資源獲得礦產品并排除他人非法干涉的權利，強調的是其具有相對于礦產資源所有權以及其他用益物權的獨立性和應受法律的平等保護性。在公法屬性上，采礦權系國家通過行政許可方式賦予采礦權人，相較于一般財產權，采礦權受到更為嚴格的行政法規范與調整，強調的是在國家的礦業行政管理秩序中權利行使的受限性和在根本上對于礦產資源國家所有權的服從性。

（二）采礦許可制度的本質及其與采礦權的關系

我國《礦業權交易規則（試行）》第2 條規定，礦業權交易是指縣級以上人民政府國土資源主管部門出讓礦業權和礦業權人轉讓礦業權的行為。由此可見，我國目前實行礦業權出讓（一級市場）和礦業權轉讓（二級市場）的兩級市場制度。根據市場理論，按照市場的集中程度，可以將市場分為四大類，即完全競爭市場、壟斷競爭市場、寡頭壟斷市場和完全壟斷市場?！?〕張慶、陳昊平、楊媛媛：《經濟學基礎》，北京理工大學出版社2021 年版，第104-116 頁。我國《礦產資源法實施細則》第5 條第1 款規定，國家對礦產資源的勘查、開采實行許可證制度?？辈榈V產資源，必須依法申請登記，領取勘查許可證，取得探礦權；開采礦產資源，必須依法申請登記，領取采礦許可證，取得采礦權。因此，我國礦業權出讓市場（一級市場）的最鮮明特征是其屬于完全壟斷市場，即在國內市場范圍內，國家是礦業權的單一供給者，供給方式則為行政許可，即通過向提出申請的有關市場主體頒發勘查許可證和采礦許可證而分別賦予其探礦權和采礦權。

具體到采礦許可制度。采礦許可本質上為行政許可，主要制度價值乃在于國家為了防止礦產資源開發利用過程中可能產生的負外部性，而對采礦申請人的資質進行審查，符合條件的允許其從事采礦活動，反之則不允許其從事采礦活動。理論界對于行政許可的性質認識存在分歧，大體上有“賦權說”“解禁說”“確認保護說”等不同觀點?！?〕“賦權說”認為，行政許可是指行政機關根據個人、組織的申請，依法準許個人、組織從事某種活動的行政行為，通常是通過授予書面證書的形式賦予個人、組織以某種權利能力或者確認具備某種資格?！敖饨f”認為，行政許可是對一般禁止行為的解禁，是恢復行政相對人自由的行為?！按_認保護說”認為，行政許可是對行政相對人權利資格的確認和保護。具體參見羅文燕：《行政許可制度研究》，中國人民公安大學出版社2003 年版，第52 頁?！吨腥A人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第2 條規定，行政許可是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。根據該條以及《行政許可法》第12 條、《礦產資源法實施細則》第6 條的規定，本文認為，至少就采礦許可而言，采“賦權說”在理論上更為妥當，也更符合立法實際情況。據此，采礦權和采礦許可制度之間的關系為：

一是采礦權與采礦許可二者本質不同。采礦權是一項民事權利，采礦許可則系行政許可，二者性質不同，無須贅言。但在司法實踐中，不少觀點認為，我國法律有關采礦權依賴于行政許可賦予的規定導致采礦許可侵蝕了采礦權的私權定性，以致二者界限模糊不清，甚至漸趨混同?！?〕如王士亨：《采礦權法律屬性的理論重構與制度改革》，載《經濟問題》2020 年第1 期。對于上述認識，有必要予以澄清：第一，采礦權與采礦許可分屬不同的法律制度，“打鑼賣糖，各干一行”，兩者的規范目的、制度價值完全不同，不能因為存在一方而否定另外一方。事實上，幾乎所有的行政許可均可以理解為是對有關民事權利的限制，如果據此認為該民事權利的屬性因為行政許可的介入而被侵蝕并發生變性，則既顛覆了民事權利體系，也解構了行政許可制度，顯然不妥。第二，采礦權性質上確為民事權利，但一如前文所述，采礦權也具有雙重屬性，且此種雙重屬性乃是在私法和公法對采礦權這一相同概念均予以規范和界定的前提下所作出的必然邏輯引申，并非僅因存在采礦許可制度而作出的簡單經驗判斷。換言之，即使不存在采礦許可制度，依據大量現行行政法律對采礦權的各種限制性規定，亦足以得出采礦權具有雙重屬性的結論。因此，不能認為行政許可制度改變了采礦權的法律屬性。第三，采礦權與采礦許可“本質不同”并不意味著采礦權作為“民事權利”與行政許可制度背后的“行政權力”之間勢同水火、毫無瓜葛。恰恰相反，在我國《民法典》的編纂過程中，在大幅豐滿民事權利體系的同時，為更有利于行政權力對社會的有效管制，也同步設立了大量的涉行政條款?！?〕如《民法典》第34 條、第86 條、第117 條、第1039 條、第1254 條等。特別是由于物權制度集中反映了社會資源與財富在不同成員之間的歸屬和利用關系，集中反映了一國的基本經濟制度和所有制性質，物權編中的涉行政條款數量尤多?！?〕如《民法典》第210 條、第212 條、第213 條、第216 條、第218 條、第223 條、第243 條、第244 條、第245 條、第286 條、第315 條、第333 條等。行政權力大舉介入私法領域，是民事權利社會化思潮的必然反映，體現了私法對行政權力引導或者干預民事權利的“服從”和“接受”。采礦權作為一種社會性極強的民事權利，國家通過行政許可等方式對其予以引導和干預，顯屬合理正當。

二是采礦權依賴于采礦許可而取得，沒有采礦許可就沒有采礦權。具體可以理解為：第一，《行政許可法》第12 條規定了可以設定行政許可的幾種情形，其中僅第二項使用了“賦予特定權利”的表述：“有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項”可以設定行政許可。如果說，行政許可的“賦權說”僅為一種理論學說，則其至少在《行政許可法》第12 條第二項中得到立法支持與實現。依文義解釋，“賦予權利”意味著民事主體本無某種權利，只是因國家通過行政許可方式賦予，其才享有了一般民事主體不能享有的權利。對于采礦權應當通過行政許可賦予，主要原因是礦產資源在國家主權安全、國民經濟發展、生態環境保護中具有極為重要的地位，如果任由沒有相應技術條件和生產能力者任意開發利用，將極易造成礦產資源浪費、礦區生態環境破壞、礦山安全生產事故等各種嚴重問題，故不能完全依賴事后監督方式，必須將監管關口前移，通過行政許可賦權方式對采礦權人嚴格篩選，以防范和避免各種潛在不利后果。事實上，通過行政許可方式賦予礦產資源開發資格也是國際上的通行做法?！?0〕周進生、于光：《世界礦業發達國家礦產資源保護做法及啟示》，載《國土資源》2006 年第3 期。第二，無采礦許可則無采礦權，此處的采礦權既包括行使采礦權也必須包括享有采礦權。民事權利的享有和行使既有聯系，又有區別。享有民事權利是權利主體在靜態上享有利益的狀態，行使民事權利是權利主體在享有民事權利的前提下，在動態上通過實施民事法律行為或者事實行為而實現該種利益的行為過程?！?1〕胡長清：《中國民法總論》，中國政法大學出版社1997 年版，第39 頁。享有民事權利是行使民事權利的前提，不享有民事權利則不可能行使民事權利。采礦權系通過采礦許可賦予，沒有采礦許可的賦予，民事主體則不可能享有采礦權，也當然不能行使采礦權。但在司法實踐中，有觀點認為采礦許可僅是對采礦權人行使采礦權的賦予，而非對享有采礦權的賦予，即采礦許可是對已經享有采礦權的采礦權人行使采礦權的許可，沒有采礦許可，采礦權人亦可享有采礦權。本文認為，該觀點不符合《行政許可法》第12 條第二項的規定，系對行政許可“賦權”制度以及采礦權與采礦許可關系的錯誤理解，不應采納。第三，“無采礦許可則無采礦權”與“采礦權的雙重屬性”這兩個判斷內在統一，邏輯自洽。采礦權有賴于采礦許可賦予，是采礦權在行政法意義上的“受限性”和“服從性”的集中體現；采礦權一經為采礦權人取得，立即獲得民法意義上的“獨立性”和“平等性”，采礦權人可以依法充分行使采礦權作為用益物權的各項權能，受到法律規則和市場秩序的平等保護。因此，“無采礦許可則無采礦權”的判斷并不是對采礦權在民事權利體系中獨立地位的剝奪。

（三）采礦許可證到期的法律意義

根據《行政許可法》第18 條的規定，設定行政許可，應當規定行政許可的期限，即行政許可均存在有效期。不同行政許可事項的有效期設定依據和期限并不相同。在礦產資源開采事項上，采礦許可證系采礦許可的物化憑證，采礦許可的期限直接體現為采礦許可證的有效期。根據《礦產資源開采登記管理辦法》第7 條的規定，采礦許可證的有效期系按照礦山建設規模確定：大型以上的，采礦許可證有效期最長為30年；中型的，采礦許可證有效期最長為20 年；小型的，采礦許可證有效期最長為10年。但是，上述規定僅明確了不同規模礦山的采礦許可證的最長有效期，實踐中，在個案中頒發采礦許可證確定有效期時，考慮的因素則相當復雜：既要考慮到礦產資源的可開采年限，又要考慮到礦山安全、技術改造、資源整合、許可證延續等多重管理因素。許可證到期后是否延續、延續期間長短也要將剩余儲量、礦區規劃、地質環境等各種因素納入考慮范疇。因此，不能僅根據礦產資源的可開采年限這一單一因素判斷采礦許可證的應然有效期及其延續期間。

用益物權相較于所有權的重大區別之一在于所有權具有恒久性，而用益物權具有期限性，期限屆滿，用益物權即行消滅。采礦權作為用益物權，亦具有期限性，期限屆滿，采礦權消滅?！兜V產資源開采登記管理辦法》第6 條第1 款規定：“登記管理機關應當自收到申請之日起40 日內，作出準予登記或者不予登記的決定，并通知采礦權申請人?！钡? 款規定：“準予登記的，采礦權申請人應當自收到通知之日起30日內，依照本辦法第九條的規定繳納采礦權使用費，并依照本辦法第十條的規定繳納國家出資勘查形成的采礦權價款，辦理登記手續，領取采礦許可證，成為采礦權人?！薄短降V權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》第25 條規定：“主管部門應當按照成交確認書所約定的時間為中標人、競得人辦理登記，頒發勘查許可證、采礦許可證，并依法保護中標人、競得人的合法權益?！备鶕鲜鲆幎?，我國的采礦許可證并非僅是采礦權人符合相應的開采資質和條件、可以行使采礦權的證明文件，更是取得采礦權、成為采礦權人的物權證書。根據《礦產資源開采登記管理辦法》第7 條的規定，采礦許可證有效期屆滿后，如果采礦權人逾期不辦理延續登記手續的，“采礦許可證自行廢止”。顧名思義，“廢止”者，“作廢、停止”之意。作為采礦許可的物化憑證和采礦權人的物權證書，采礦許可證廢止，即意味著采礦許可終止，同時意味著被該采礦許可賦予而產生的采礦權也將隨其廢止而消滅。

綜上，采礦許可證有效期具有法定性和客觀性，與采礦許可有效期、采礦權有效期三者之間具有一致性和同時性。司法實踐中認為采礦許可證到期后采礦許可仍然存在、采礦權仍然存續的觀點無疑是值得商榷的。

二、采礦許可證有效期屆滿與抵押權存續問題

采礦權抵押是采礦權人為擔保自己或者他人的債務履行，以不轉移占有的方式將采礦權抵押給債權人的行為，債務人不能履行到期債務或者發生當事人約定的實現抵押權的情形時，債權人有權優先受償采礦權變賣后的價款。1986 年《礦產資源法》第3 條最初規定“采礦權不得買賣、出租，不得用作抵押”。1996 年修正的《礦產資源法》第6 條則規定了采礦權的有償轉讓制度，為建立采礦權抵押制度提供了規范依據。2000 年《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》第6 條進一步明確了礦業權人可以抵押礦業權。

（一）采礦許可證到期未獲延續與抵押權存續問題

采礦許可證到期未獲延續的，設立于其上的抵押權是否存續在司法實踐中存在一些爭議。就此問題，有關法律、法規和司法解釋均未作出規定，《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》第58 條也僅是規定了“采礦權人被吊銷許可證時，由此產生的后果由債務人承擔”，既未明確須由債務人承擔的后果究竟具體為何，也未規定采礦許可證到期后與抵押權存續相關的法律后果。

司法實踐中，抵押權人或者采礦權人經常主張“采礦許可證到期未獲延續的，抵押權仍然可以存續”。主要理由通常是認為采礦許可證雖然到期，但采礦權并未滅失?！?2〕上海浦東發展銀行股份有限公司貴陽分行訴貴陽金昌精密鑄造有限公司金融借款合同糾紛案（最高人民法院〔2017〕民終字第971 號民事判決書）。此外，實踐中還存在兩個相關問題，亦需予以回應：一是采礦權人為開采礦產資源往往前期會有大量投入，且資源稅和資源補償費常系一次性整體繳納，并包含了采礦許可證到期后標的礦產資源的剩余儲量部分，如果采礦許可證到期未獲延續抵押權就不再存續，是否不利于保護采礦人權利？二是采礦許可證到期前申請延續系采礦權人義務，如許可證到期抵押權即消滅可能會使采礦權人怠于履行申請延續義務，這是否有違公平原則，是否不利于保護債權、不利于平衡債權人和債務人之間的權利義務關系？

本文認為，采礦許可證到期未獲延續的，抵押權消滅，不再存續。主要理由為：第一，作為抵押權客體的財產，必須是債務人或者第三人所有的或者依法有權處分的財產，對自己無所有權或者無處分權的財產不得設定抵押權?！?3〕黃薇主編：《中華人民共和國民法典物權編釋義》，法律出版社2020 年版，第473 頁。一如前文所述，采礦許可證到期后，采礦權隨之消滅，采礦權消滅即意味著原采礦權人不再享有對標的礦產資源的開采、利用、收益、管理等處分權利，“皮之不存，毛將焉附”，已不存在的采礦權上當然不能再設定或者延續抵押權。第二，采礦許可證到期未獲延續的，對于原采礦權人的前期投入是否應當補償以及如何補償，系屬另外一個法律關系，需要綜合考慮采礦許可證未獲延續的原因、資源稅和資源補償費是否已經繳納以及已經繳納部分是否包含剩余儲量等情形作出認定。原采礦權人如以采礦許可證未獲延續導致自身存在損失為由而主張對剩余儲量繼續享有權利，甚至可以繼續設定和實現抵押權顯然于法無據。第三，采礦權具有期限性并非罕見的或者公眾難以知曉的事實，故以采礦權設定抵押權，對作為商事主體的抵押權人課以對采礦權期限的高度注意義務，以及對采礦權到期后能否獲得延續和如果無法獲得延續抵押權可能無法實現風險的充分評估義務，顯非苛刻要求，不能據此認為在抵押人與抵押權人之間分配權利義務失衡。至于采礦許可證未獲延續是否系因采礦權人怠于履行申請延續義務而導致，以及是否因此損害抵押權人利益，亦系屬另外一個法律關系，抵押權人可以另行主張，而不應糾結于抵押權是否存續的問題。況且抵押權人還可參照《民法典》第390 條有關“擔保期間，擔保財產毀損、滅失或者被征收等，擔保物權人可以就獲得的保險金、賠償金或者補償金等優先受償”的規定提出主張，尋求權利救濟。

（二）采礦許可證到期雖獲延續但存在空檔期間與抵押權的存續問題

司法實踐中，對于采礦許可證到期雖獲延續但存在空檔期間的抵押權是否存續的問題爭議更大?？諜n期的形成一般包括兩種情形：第一種情形是抵押人在采礦權上設定抵押，采礦許可證到期前采礦權人未申請延續，到期后間隔一定期間后采礦權人以相同標的礦產資源申請延續并獲得批準。第二種情形是采礦權人雖申請延續但在到期前未獲得批準，而是在到期后的一定期間之后才獲得延續。無論何種情形，重新取得的采礦許可證與先前的采礦許可證除有效期限不同外，證號、采礦權人、開采礦種、開采方式、礦區面積、礦區范圍等其他許可證要素均相同。此時，原抵押權是延續至現采礦權，還是已經因前采礦許可證廢止而消滅從而不能再延續至現采礦權？

一種觀點認為，原抵押權延續至現采礦權，主要理由為：采礦許可證到期后獲準延續的，權利主體、權利客體、權利內容不發生任何變化，因此不同于采礦權的變更，延續后的采礦權與原采礦權應屬于同一個權利；如果在前采礦許可證到期后與采礦權延續審批作出前存在空檔期間，此時只要無證據證明該采礦權未被主管機關許可，就應當認定該采礦權處于持續許可狀態。質言之，抵押人獲得延續的采礦許可證無論與前證是否存在空檔期間，均可視為對前證有效期限的連續延長，采礦權因此連續存在，抵押權亦隨之延續。

本文認為，在存在空檔期間的情形下，不宜認為抵押權因為采礦權已經獲得延續而一律當然延續。主要理由為：第一，依德國學者耶林（Jhering）的觀點，權利的本質是一種為法律所保護的利益?！?4〕轉引自梁慧星：《民法總論》，法律出版社2017 年版，第70 頁。采礦權作為一種權利，其實現亦須法律提供保護。采礦權又屬于用益物權，具有期限性。采礦權的期限性意味著在其存續期限之內，法律才予以保護；在其存續期之外，法律則不予保護。由此可見，采礦許可期限是采礦權內容的必備要素，沒有設定期限的采礦權尚未具備全部成立要件，僅為一種期待權；設立了不同期限的采礦權即使采礦權人、開采礦種、開采方式、礦區面積、礦區范圍等其他內容全部相同，也會僅因期限不同而導致權利內容不同。因此，不能認為前后延續的采礦權就是同一個權利，并以此作為抵押權延續的理由。第二，《礦產資源開采登記管理辦法》第7 條已經明確規定了采礦許可證到期后，采礦權人逾期不辦理延續登記手續的，采礦許可證自行廢止。認為“在空檔期間，只要無證據證明該采礦權未被主管機關許可，就應當認定該采礦權處于持續許可狀態”的觀點不僅與該條規定完全相悖，更有違行政許可制度的本質，顯不足取。第三，采礦許可證到期后與再獲延續之間存在空檔期的，實踐中的情形非常復雜：在空檔期間上，有的短則幾天、幾周、幾個月，有的卻長則幾年甚至十幾年；在存在空檔期的原因上，有的是采礦權人的自身行為導致的，有的是行政機關的審批行為導致的。在行政機關審批行為導致的情形中，有的是審批機關存在過失，有的則是審批機關有正當理由。不針對具體情形一律認為抵押權存續，恐怕不妥。特別是在現代社會，市場交易具有高效性、復雜性、不確定性和高風險性，對于空檔期長達幾年以上的，期間的債權債務關系以及作為抵押標的的采礦權內容可能已經發生重大變動，各方當事人的交易心理和交易預期也可能迥異于以往，此種情形下認為抵押權存續，可能有損市場交易秩序和交易安全。然則若以空檔期間長短分別認定抵押權存續的不同狀態，即空檔期短的，認定抵押權延續，空檔期長的，認定抵押權不延續，不僅不公平，更有失司法的嚴肅性，不具有可行性。第四，抵押人在取得新的采礦權許可證后可能又以該采礦權為第三人提供抵押擔保，如果認為原抵押權延續，勢必產生兩個抵押權沖突，前后抵押權人的交易安全都有可能受到不利影響。

總之，在存在空檔期間的情形下，認為抵押權因為采礦權已經獲得延續而當然一律延續的觀點恐怕并不妥當。本文認為，原則上應當認為延續后的采礦權已經成為一項新權利，抵押權不能延續，但是例外情況下也可根據個案具體情況，綜合考慮空檔期長短、形成空檔期的原因、當事人是否存在過錯等因素個案認定抵押權延續。

三、采礦許可證有效期屆滿與非法采礦犯罪問題

根據《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第343 條第1 款的規定，非法采礦罪是指違反礦產資源法的規定，未取得采礦許可證擅自采礦，擅自進入國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區和他人礦區范圍采礦，或者擅自開采國家規定實行保護性開采的特定礦種，情節嚴重或者特別嚴重的行為。在犯罪構成上，“未取得采礦許可證”是非法采礦罪的必要構成要件要素。為此《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2016〕25 號，以下簡稱《礦產資源犯罪解釋》）第2 條專門明確了應當認定為“未取得采礦許可證”的幾種具體情形：（1）無許可證的；（2）許可證被注銷、吊銷、撤銷的；（3）超越許可證規定的礦區范圍或者開采范圍的；（4）超出許可證規定的礦種的（共生、伴生礦種除外）；（5）其他未取得許可證的情形。在《礦產資源犯罪解釋》制定過程中，在采礦許可證到期后尚未注銷、吊銷前實施開采行為的，是否可以認定為“未取得采礦許可證”，存在不同認識?；谝韵驴紤]，《礦產資源犯罪解釋》最終未就此問題作出規定：實踐中采礦許可證到期后繼續開采礦產資源的情形十分復雜，一律認定為“未取得采礦許可證”恐有不妥；對于其中情節嚴重的，可以吊銷許可證，進而認定為《礦產資源犯罪解釋》第2 條第三項規定的情形?！?5〕喻海松：《〈關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋〉的理解與適用》，載《人民司法》2017 年第4 期。

有學者更為全面地論述了不應將采礦許可證到期后、注銷前的采礦行為認定為構成非法采礦罪。主要理由：一是采礦許可屬于特殊行政許可，在采礦許可證有效期屆滿未辦理延期手續的情況下，應當由行政主管機關依法辦理采礦許可證的注銷手續，如果將逾期直接視作行政法上的實際注銷，有類推解釋的嫌疑。二是現實生活中并不認可將某種證件到期視為沒有證件的邏輯，比如根據公安部有關規定，駕駛證沒有被注銷，就不屬于無證駕駛。將采礦許可證“到期”類推解釋為許可證“被注銷、吊銷、撤銷”，有違反罪刑法定原則的疑慮。三是與采礦許可證被注銷之后，或自始就無采礦許可證的非法開采行為相比，在采礦許可證雖然逾期但被注銷之前的采礦行為的法益侵害性尤其是對國家礦產資源所有權的侵害相對輕微，屬于取得開采權之后濫用權利的行為，沒有必要動用刑罰手段。四是在某些個案中，有的采礦許可證在到期后至注銷期間，行政主管機關會向采礦權人下發《限期整改通知書》，這本身也意味著相關主管部門對行為人許可證到期后的采礦行為知情并予以默許，與那些自始就沒有取得采礦許可證的情形完全不可同日而語?！?6〕周光權：《非法采礦罪的關鍵問題》，載《中外法學》2022 年第4 期。

對于上述觀點，本文持不同意見，認為應當將“采礦許可證到期”解釋為“未取得采礦許可證”。試闡述主要理由如下：

第一，將“采礦許可證到期”解釋為“未取得采礦許可證”符合刑法的目的解釋方法?！兜V產資源犯罪解釋》在制定時雖然考慮到實踐中的復雜情況，未明確肯定采礦許可證到期可以認定為“未取得采礦許可證”，但是該解釋同樣也未明確作出否定性規定，特別是該解釋第2 條第五項規定了兜底條款，從而為將采礦許可證到期解釋為“未取得采礦許可證”提供了規范空間。在刑法的解釋論上，目的解釋具有決定性?！?7〕張明楷：《刑法學》（第五版），法律出版社2016 年版，第35 頁。目的解釋是根據刑法規范目的，闡明刑法條文真實含義的解釋方法，本質上是一種實質解釋。具體到非法采礦罪，該罪系行政犯，需以“違反礦產資源法的規定”為前提，該罪同時又將“未取得采礦許可證”作為構成要件，主要原因在于采礦許可證是國家根據《行政許可法》第12 條、《礦產資源法》第16 條等法律規定設定采礦行政許可并對采礦權人實施礦業行政管理的物化憑證。行為人未取得采礦許可證的本質并不僅在于沒有取得“許可證”這一張紙本身，更在于行為人同時未取得許可證所承載的國家對其開采特定礦產資源的行政許可以及相應的采礦權。根據前述有關采礦許可證有效期與采礦許可有效期、采礦權有效期三者之間具有一致性和同時性的分析，采礦許可證到期即意味著行政許可到期，意味著采礦權到期，因此采礦許可證到期的法律效果完全等同于未取得采礦許可證的法律效果，將采礦許可證到期解釋為“未取得采礦許可證”亦完全符合非法采礦罪的規范目的，符合《刑法》和《礦產資源犯罪解釋》的有關規定，不違反罪刑法定原則。

第二，將“采礦許可證到期”解釋為“未取得采礦許可證”符合兜底條款的同質性解釋原理。刑事法律兜底條款具有立法與司法的雙重維度：在立法中有助于涵括復雜多變的新型違法行為，但在司法中應當避免被“口袋化”，維護其明確性，〔18〕陳興良：《刑法的明確性問題：以〈刑法〉第225 條第4 項為例的分析》，載《中國法學》2011 年第4 期。故對兜底條款的解釋應當以同質性解釋為核心，關注行為的實質內涵，確保與該條文的其他規范內容具有相當性。對《礦產資源犯罪解釋》第2 條的兜底條款即（五項“其他未取得許可證的情形”的解釋亦應當堅持同質性解釋原理。在該條中，以許可證的有無為標準，其第一項至第四項大致可以區分為三種情形：“無許可證的”，屬于自始從未取得采礦許可證的情形；“許可證被注銷、吊銷、撤銷的”，屬于曾經取得采礦許可證但后又喪失許可證的情形；“超越許可證規定的礦區范圍或者開采范圍的”“超出許可證規定的礦種的”，屬于有采礦許可證的情形。由此可以得出兩點結論：一是《礦產資源犯罪解釋》并不認為實際或者曾經有無許可證會對“未取得采礦許可證”行為的認定產生影響。采礦許可證到期屬前述分類中的第二種情形，將其解釋為兜底條款中的“其他未取得采礦許可證的情形”，與該條第一項至第四項的規定具有相當性，符合兜底條款的同質性解釋原理，并不屬于類推解釋。二是《礦產資源犯罪解釋》也不認為實際或者曾經有無許可證會對非法采礦行為社會危害性的評價產生影響。從實踐中看，采礦許可證到期到其被注銷、吊銷之間的期限有長有短，行為人在此期間非法開采的礦產品價值或者造成礦產資源破壞的價值有多有少，唯有根據《刑法》第343 條第1 款和《礦產資源犯罪解釋》第3 條所規定的犯罪構成要件及定罪量刑標準綜合全面評價行為人的社會危害性，才能作出正確處理，確保不枉不縱。反之，若僅將行為人曾經有無采礦許可證作為考量因素，而對相同非法采礦行為的社會危害性作出不同認定，甚至據此作為是否對相關行為啟動刑事制裁手段的依據，不僅于法無據，而且違反《刑法》第4 條所規定的“適用刑法平等原則”，恐不足取。

第三，機動車駕駛證到期情形與采礦許可證到期情形不宜作簡單類比。駕駛證和采礦許可證雖均系行政許可，但類型并不相同?！稒C動車駕駛證申領和使用規定》第1 條規定：“為了規范機動車駕駛證申領和使用，保障道路交通安全，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據《中華人民共和國道路交通安全法》及其實施條例、《中華人民共和國行政許可法》，制定本規定?！庇纱丝梢?，機動車駕駛證屬于《行政許可法》第12 條第一項“直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項”的情形，而采礦許可證屬于該條第二項“有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項”的情形。質言之，機動車駕駛證的行政許可系批準特定主體從事特定活動，采礦許可證的行政許可系賦予特定主體特定權利，二者行政許可的法律意義不同，對于到期后的法律后果亦不可簡單等量齊觀。退一步講，即使以機動車駕駛證作類比，恐也不能得出“現實生活中并不認可將某種證件到期視為沒有證件的邏輯”的結論?！吨腥A人民共和國道路交通安全法實施條例》第28 條規定，“機動車駕駛人在機動車駕駛證丟失、損毀、超過有效期或者被依法扣留、暫扣期間以及記分達到12 分的，不得駕駛機動車?！薄安坏民{駛機動車”的法律意義是國家不再批準機動車駕駛人可以從事機動車駕駛活動，顯然機動車駕駛證到期的法律后果等同于沒有機動車駕駛證。此外，采礦許可證的性質與林木采伐許可證的性質更相類似，將二者進行類比更有利于得出正確結論。根據國家林業和草原局制定的最新林木采伐許可證樣式，采伐期限系林木采伐許可證的必備事項。根據《最高人民法院關于審理破壞森林資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第5 條的規定，對于“雖持有林木采伐許可證，但違反林木采伐許可證規定的時間、數量、樹種或者方式”任意采伐本單位所有或者本人所有的森林或者其他林木的，與“未經林業行政主管部門及法律規定的其他主管部門批準并核發林木采伐許可證”任意采伐本單位所有或者本人所有的森林或者其他林木的法律后果完全相同，均以濫伐林木罪定罪處罰。由此可見，對于雖持有許可證但違反許可證許可內容（包括有效期限）行為的法律后果，等同于未取得許可證行為的法律后果的精神在立法實踐中一以貫之，并無分歧。

第四，對非法采礦行為刑罰權的發動并不應以存在行政處罰等具體行政行為為必要前置條件。非法采礦罪是行政犯，所謂“行政犯”（相較于刑事犯），也稱為“法定犯”（相較于自然犯），是指原本不屬于反社會性或反道德性的行為，經由法律規定而產生犯罪性，故將其視為犯罪行為?！?9〕余振華：《“刑法”總論》，我國臺灣地區三民書局2015 年版，第109 頁。與國外刑事犯一般規定于刑法典、行政犯一般規定于附屬刑法或者特別刑法中的立法例不同，我國采取了刑事犯和行政犯一體化的立法例?！霸谶@種立法體例下，尤其應當同時遵守罪刑法定原則與罪刑相適應原則，特別需要對刑法分則條文進行實質解釋，充分考慮法條的法益保護目的與法條適用的后果?！薄?0〕前引〔17〕，張明楷書，第94 頁。對于行政犯，認定是否構成犯罪需要以違反有關行政前置法規定為前提，同時在違法程度的“質”和“量”上一般有特別要求，行為的違法要素需達到刑法“非難”的程度，通常只有行政管理手段無法規制的嚴重違法行為，才有必要動用刑罰權予以刑事處罰。但這并不意味著對行政犯的刑事處罰應以存在行政處罰等具體行政行為為必要前置條件，倘若如此，刑事追訴的啟動將受制于行政機關的行政行為，這不僅不符合刑事司法實踐的需要，也不符合罪刑法定原則和罪刑相適應原則。具體到非法采礦罪，《中華人民共和國刑法修正案（八）》對本罪進行修改時，即已刪除原條文規定的“經責令停止開采后拒不停止開采”的構成要件，而是規定只要有未取得采礦許可證擅自采礦等情形中的任何一種行為，情節嚴重的，即構成非法采礦罪。由此可見，非法采礦罪的認定并未要求行政處罰手段先行，“未取得采礦許可證”的認定也并未要求必須存在注銷或者吊銷采礦許可證的具體行政行為。事實上，基于礦產資源和生態環境一旦受到損害則難以逆轉等特點，對于非法采礦行為在行政機關不作為或者以罰代刑等情形下，則要求刑事手段應當快速、直接介入，以有效打擊犯罪、保護生態。

綜上，本文認為，“采礦許可證到期”可以、也應當解釋為“未取得采礦許可證”。當然，必須要注意的是，得出這樣的結論并不是說行為人在采礦許可證到期后、注銷或者吊銷前實施的采礦行為就應當一律認定為構成非法采礦罪?！拔慈〉貌傻V許可證”僅是非法采礦罪的構成要件之一，在具體審查認定是否構成非法采礦罪時，還應根據罪刑法定原則、罪刑相適應原則、適用刑法平等原則對《刑法》第343 條第1 款進行實質解釋，判斷是否符合其他構成要件，并在此基礎之上正確適用法律和定罪量刑。

結語

采礦許可證有效期與采礦許可有效期、采礦權有效期三者之間具有一致性和同時性，即采礦許可有效期屆滿，則采礦許可終止、采礦權消滅。從此結論出發，在環境資源民事審判領域，對于采礦許可證有效期屆滿后未獲延續的，其上設定的抵押權隨之消滅，不再存續；在環境資源刑事審判領域，對于“采礦許可證有效期屆滿”應當解釋為“未取得采礦許可證”，采礦許可證有效期屆滿后被注銷、吊銷前實施的相關采礦行為可能構成非法采礦罪。

截至目前，最高人民法院以及28 家高級人民法院已經實行了環境資源刑事、民事、行政審判“三合一”歸口?！?1〕2022 年9 月20 日最高人民法院 “環境資源審判護航美麗中國建設” 新聞發布會新聞發布稿。本文認為，“三合一”本身不是目的，而只是實現以統一的環境資源審判理念指導環境資源刑事、民事、行政審判實踐的重要手段。因此，對于環境資源審判實踐中遇到的一些基礎性問題，只有在“三合一”框架下進行一體化探討，才能夠更好地實現“三合一”的實質化要求，實現在環境資源三大審判領域內的裁判理念統一、裁判規則統一、裁判標準統一。本文通過在環境資源行政法層面探討采礦許可證有效期屆滿的法律意義，并以此為理論工具分別探討環境資源民事審判和刑事審判領域的兩個具體問題，實際上打破了三大審判領域之間的學術研究壁壘，突破了就某個法律問題的探討通常只專注于一個具體審判領域的傳統做法。就此而言，本文雖系以“小問題”為切口，但卻在一定程度上體現了嘗試在環境資源審判領域“三合一”框架內構建全新研究范式的“大意圖”。