農村集體土地征收補償機制的探究

陳 穎

（河北經貿大學，河北 石家莊 050062）

農村集體土地征收是國家為了公共利益的需要，按照法律規定的程序和權限，強制取得農民集體所有的土地以及地上附著物，并給予農民土地補償費、補助安置費和地上附著物及青苗補償費的法律行為。在土地征收過程中，征收補償制度是基礎，征收補償標準是重點，被征地農民的權益是核心。而土地的征收使農民失去了賴以生存的生活基礎，雖然國家在征收的法律法規制度中對農民給予了一定的經濟補償，但由于機制中的一些漏洞和實際實施征收行為時發現的執行延誤和制度缺陷，土地的資源合理利用與農民的利益都不可避免的遭受了一定程度的損害。

1 農村集體土地征收補償機制的現狀

1.1 土地征收機制

土地的征收由國務院或省、自治區、直轄市的人民政府批準，按法律確定的流程通過后，由縣級以上地方政府統一征用回收。

1.1.1 土地征收補償程序

（1）擬定征地補償方案。在土地征收申請的申請書中，已寫清補償內容，在獲得批準后，要對相關內容進行公告。公告期間也需要聯合被征收的市縣政府對補償方案再次協商。進行協商時，除按照已申請批準的補償方案之外，還要對實地進行考察，制定更為妥善的方案。

（2）公告征地補償方案。公告要詳細說明征地的位置以及面積大小、地面上房屋的數量或農作物的數量，以及需要補償安置的人員以及補償安置的標準等。

（3）補償登記。公告后在規定的期限之內，被征收的村民或集體組織需要攜帶相關權屬證明，到政府規定的地點進行補償登記。

（4）舉行聽證會。在公告發布后，政府必須以書面形式通知被征收人有權要求舉行聽證會。公告發出后的十日內可以要求舉行。

（5）支付補償費。在補償安置方案公告確定后的三個月內，必須全額支付給集體組織，集體組織要公開透明的對補償費用發放情況進行公告。

1.1.2 土地征收補償標準

《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。

1.2 補償機制現狀

根據我國《土地管理法》第八條的規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有，宅基地、自留地、自留山也屬于農民集體所有。而《中華人民共和國民法典》規定了農民集體成員享有民主管理權、知情權和撤銷權。這些權利可以保證當集體土地所有權、農民集體和集體經濟組織或集體成員利益受到損害時，相關主體可以采取包括訴訟在內的救濟手段來維護自己的土地權益。但在集體所有制的范圍并沒有具體的定義的情況下，農民因對法律常識的缺乏和對維權意識的淡薄，很容易失去行使權利的機會，導致很多情況下集體土地所有權都變成鄉鎮政府自主占有。

2 農村集體土地征收補償機制中存在的法律問題

2.1 征地補償的范圍及標準不合理

根據《土地管理法》中的具體規定，集體土地征收的補償主要包括土地補償費、補助安置費和地上附著物及青苗補償的費用。但這些補償的范圍都是土地上的直接損失，而農民失地遭受的利益損害還包括土地被征收引起的間接損失，例如沒有被征收的土地由于相鄰關系產生的價值損害、農民因被征地而搬遷引起的生活困擾和因搬遷產生的費用等，這些損失在我國法律中都未予以考慮。其次還有土地上使用權利人的損失，我國《民法典》明確規定，農民的土地承包經營權是法律賦予的權利，但在征收集體土地時，只對土地所有人也就是農村集體組織進行了補償，并未考慮到土地征收后隨著所有權的消失，土地上承載的土地承包經營權也隨之消失，而該權利對于有著土地使用權的農民來說至關重要，卻不在征收補償的范圍之內。

我國《土地管理法》規定土地征收補償標準按照土地過去三年年均產量的倍數計算，土地補償費為年均產值的6至10倍，每個需安置的農業人口安置費為年均產值的4至6倍，二者總和不得超過年均產值的30倍，這種標準是根據農業收益為基礎來進行計算，但農民受到氣候環境、產業規劃等因素影響去種植相對較低經濟產量的農作物的話，對農民是非常不公平的。

2.2 征地補償的利益分配不科學

土地征收補償過程中主要涉及到國家、集體和農民這三方利益主體，直觀角度來看，國家和集體是在土地征收過程中獲利最大的，而被征地的農民得到的補償有限，利益容易受損。國家對有著集體土地使用權的農民進行土地征收的補償，而被征地的土地所有權流轉，國家對其使用權再進行轉讓，巨額的土地出讓金為國家的經濟建設和社會的高速發展提供了資金保障，但對于失地農民來說，所得到的土地征收補償款遠遠不及土地的出讓金。從土地發展權的角度來說，農民也應成為土地增值收益分配者之一，對失地農民的長遠生計進行保障。

2.3 征地補償的救濟途徑不完善

雖然我國法律明確規定，當地政府獲得土地征收批準文件之后，應當公布土地補償安置的方案，農民有不同意見可以向土地管理部門反應，但現實實施過程中地方政府往往與村委會勾結，取締農民的意見，這是對農民參與協商權和知情權的刻意忽視。而且，當土地征收問題不明朗時，法院會以征地補償案件不在法律規定的民事立案案由的管轄范圍內不予受理，為農民對自己權利的維護和救濟增加了許多困難。

3 健全和完善農村集體土地征收補償機制的策略

3.1 明確征地補償的對象，建全合理公正的補償范圍和標準

對土地征收補償對象的明確需要建立在集體土地所有權的實質化和集體化的基礎上，在征收過程中的補償對象我們需要明確是對土地所有戶中所有人口進行補償，補償對象包括土地所有人與土地財產的其他利益人，并且考慮被征收土地的本身時還要考慮農民的間接損失。而我國土地征收補償標準從原產值倍數法到綜合區片地價法這一改革雖然有所進步，但仍舊是以土地產出能力為依據，補償標準仍然較低。在研究土地征收標準時，“公平市場價”被最多學者所支持，土地的市場價值實際上是將土地作為交易產品放入市場中，由征收關系的雙方在公平競價后得出價值結論。但我國對土地實行非常嚴格的用途管制，以市場價值作為土地征收補償的標準具有一定的現實困難。筆者認為可以采用“區片綜合地價+增值收益”的方法當作“公平市場價”的過渡，現在我國土地管理法已將“征地區片綜合地價”作為土地賠償的標準，并且我國的各個地區也都在積極落實。同時我國多個土地征收改革的試點也在積極關于土地增值收益分配進行有益的探索。因此，用“區片綜合地價+增值收益”作為“公平市場價”的過渡是完全具有可行性的。

3.2 增擴補償利益分享機制，完善集體土地征收補償的法律制度

土地的征收和開發導致地價倍增，需要優先保障失地農民的征地損失和利益分享，允許農民獲得土地增值收益，確認農民集體土地財產權利，按照市場經濟規律來制定科學并且足額的征地賠償標準；探索失地農民和政府分享的土地出讓收益機制的建立，按照地方政府“公私兼顧”的補償理念，使被征地農民能夠直接享有農業用地轉向非農業用地而帶來的土地增值收益，按照經營性商住項目與福利性醫療、機關團體、教育等項目分類，合理的確定各項目不同的分享比例。

因而建議在我國集體土地征收的法律中，明確規定土地征收補償原則為分享增值收益原則。該原則的含義是在市場經濟條件之下，按照公平正義的基本原則，體現城市帶領農村共同發展的政策要求。提出增值收益分享原則的目的不僅僅是強調被征地農民由于征地這一行政行為所得到的補償標準不能低于自身原本的生活水準，而且應給予明顯高出現在征收補償標準的金額，讓土地體現出自身的市場價值，讓被征地農民能夠充分享受土地增值帶來的收益，這也是對于政府最被廣為詬病的“先征地，再賣地，然后賺中間差價”的回應。

3.3 維護農民被征地利益，建立健全被征地農民的救濟途徑及社會保障

確保被征地農民對于征收補償的法律救濟通道保持暢通，以確保農民擁有更多的與公權力進行抗衡的權利，為土地征收過程中權利受到損失和侵犯的農民提供更為順暢的司法救濟通道；充分發揮村民自治組織自我管理的作用以及行政復議糾紛化解的渠道作用，建立行政信訪、復議與訴訟協調對接的機制，為農民提供最便利優質的法律救濟服務；縣級以上的人民政府應主動對補償方案的協調進行嚴格督促和加強指導，基層政府應當督促村民委員會等基層組織健全和完善領取、發放和監督補償費用等相關制度，積極主動維護農民個體的利益，避免村干部一手遮天，因一己之私損害農民的利益，并鼓勵農民勇敢的拿起法律武器來維護自身的財產權利。

4 結語

面對城鎮化用地的需求快速增長和國有土地存量有限的現實條件，對農村進行國有土地征收成為了增加土地供應的最主要手段，筆者對我國土地征收補償制度進行深入的分析和研究，結合我國的實際情況，嘗試性的提出相應問題的解決機制。只有科學精細、與時俱進的土地征收制度才能為我國城市化進程添磚加瓦，為社會的穩定和諧提供制度支撐，使全體人民共享改革開放的發展成果。